論程序違法之行政行為效力

摘要 本文分析了程序違法行政行為的構(gòu)成要件，針對(duì)違法行政行為的特點(diǎn)，在對(duì)現(xiàn)實(shí)予以充分考慮的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)將違反程序規(guī)定的行政行為進(jìn)行分類，之后做出撤銷、補(bǔ)正等不同的區(qū)分處理。

關(guān)鍵詞 行政程序 行政行為 違法處理

中圖分類號(hào)：D912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、簡(jiǎn)論行政程序

探究何為行政程序之前先要理解何為程序?！恫既R克法律詞典》對(duì)程序的解釋為：做某件事情的方法、步驟、順序、時(shí)限等。程序引入行政法領(lǐng)域，行政程序就是擁有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理職能，處理其與行政相對(duì)人關(guān)系的方式和途徑，也是達(dá)至優(yōu)良行政的路徑選擇。但行政程序卻絕非可任由行政機(jī)關(guān)自己選擇，行政權(quán)力是人民交出自己的一部分自由交換國(guó)家這個(gè)利維坦提供的安全、社會(huì)保障、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品產(chǎn)生出來(lái)的，它在本源上就內(nèi)含有公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約，行政機(jī)關(guān)的行為要受很多的限制，即使在其有很大的行政裁量權(quán)的時(shí)候亦是如此，針對(duì)行政程序的要求就是其不可隨意地選擇程序。程序的規(guī)定或源自憲法規(guī)定，或源自議會(huì)法律或是行政機(jī)關(guān)自己制定的程序。

對(duì)于行政程序的內(nèi)容，美國(guó)1946年《行政程序法》確立了正當(dāng)法律程序之后，其他國(guó)家行政程序法的建構(gòu)大多參照其內(nèi)容。美國(guó)《行政程序法》規(guī)定了正式規(guī)則制定程序，行政裁量程序，非正式的一般行政行政程序。各個(gè)程序具體的要求存在著差異，對(duì)行政機(jī)關(guān)義務(wù)設(shè)定嚴(yán)寬不一，這也是綜合保護(hù)相對(duì)人權(quán)益和減輕行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，迅速有效率行政的要求?，F(xiàn)在大多學(xué)者比較認(rèn)可的行政程序應(yīng)該包括以下方面：第一，公正作為義務(wù)，即回避制度；第二，行政組織合法；第三，告知義務(wù)，即行政程序的當(dāng)事人或利害關(guān)系人，有即時(shí)獲知與其利害相關(guān)之事實(shí)及結(jié)果之權(quán)利；第四，舉行聽(tīng)證，聽(tīng)證的過(guò)程中就包含有說(shuō)明理由的義務(wù)，聽(tīng)證過(guò)程中也應(yīng)允許相對(duì)人提交自己的證據(jù)，對(duì)行政行為的評(píng)論意見(jiàn)；第五，說(shuō)明理由義務(wù)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)證明其行為存在合法性合理性基礎(chǔ)時(shí)或許才可被維持；第六，政府信息公開(kāi)義務(wù) 。

二、行政程序違法分析

行政程序違法，簡(jiǎn)單來(lái)講，是指對(duì)正當(dāng)行政程序之違反，指機(jī)關(guān)違反了其按正當(dāng)行政程序應(yīng)有之作為的義務(wù)。必須予以說(shuō)明的是，在我們國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典，所以在界定對(duì)于行政程序的統(tǒng)一要求時(shí)還沒(méi)有完整的實(shí)定法依據(jù)，只有一些單行法提供了借鑒。例如在我國(guó)的《行政處罰法》中存在對(duì)聽(tīng)證的要求，時(shí)限的規(guī)定，送達(dá)告知陳述理由的規(guī)定等，而這些恰恰是行政程序要求的核心內(nèi)容。當(dāng)行政過(guò)程違反程序性法律的規(guī)定時(shí)，我們即可以說(shuō)其構(gòu)成行政程序違法，比如違反了告知義務(wù)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)沒(méi)有告知行政相對(duì)人相關(guān)的事實(shí)及據(jù)以作出決定的理由依據(jù)；違反了聽(tīng)證義務(wù)，當(dāng)法律規(guī)定要舉行聽(tīng)證的情形發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有主動(dòng)或應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)舉行聽(tīng)證，或即使其舉行了聽(tīng)證，但在聽(tīng)證的過(guò)程中違反了聽(tīng)證程序的具體要求；違反了行政公開(kāi)義務(wù)，面對(duì)行政相對(duì)人公開(kāi)政府信息的申請(qǐng)不作為時(shí)；違反了法律規(guī)定的時(shí)限，沒(méi)有在法定時(shí)限內(nèi)完成某一行為，沒(méi)有按照法定形式作為等?？梢?jiàn)，對(duì)行政程序違法的研究一般是按照行政機(jī)關(guān)違反權(quán)限、時(shí)限、步驟、方式方法等界定程序違法的。

三、程序違法之行政行為效力解析

一般來(lái)講，行政行為生效需要滿足以下幾個(gè)要件：第一，行為的主體必須是擁有行政職權(quán)或有一定行政職責(zé)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，或者行政機(jī)關(guān)委托的組織和個(gè)人，這是構(gòu)成行政行為的主體要件；第二，行為主體有憑借國(guó)家行政權(quán)力產(chǎn)生、變更或消滅某種行政法律關(guān)系的意圖 ，并有追求這一效果的意思表示，即行政行為成立的主觀方面的要件；第三，行為主體在客觀上有行使行政職權(quán)或職責(zé)的行為，即有一定的外部行為方式所表現(xiàn)出來(lái)的客觀行為；第四，行為的功能要件，即行為主體實(shí)施的行為能直接或間 接導(dǎo)致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。行政行為的合法應(yīng)該滿足主體合法（具體包括行政機(jī)關(guān)合法、人員合法、委托合法）、行政行為符合行政主體的權(quán)限范圍、行政行為內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)、行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序。 可見(jiàn)，如果程序不合法，那么行政行為也是合法的。德國(guó)《行政程序法》第45條第一款規(guī)定，違反有關(guān)程序與方式之規(guī)定者，除該行政處分依第44條之規(guī)定而無(wú)效者外，因下列情形而視為補(bǔ)正……可見(jiàn)，其對(duì)于違法程序的行政行為在原則上的處理方式是無(wú)效。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)， 《行政程序法》第111條規(guī)定了幾種處分無(wú)效的情形，其中包含了公開(kāi)處分機(jī)關(guān)，書面形式等程序性要求；第114條規(guī)定：違法程序或方式規(guī)定之行政處分，除依第111條規(guī)定而無(wú)效外，因下列情形而補(bǔ)正……可見(jiàn)其規(guī)定的原則也是違反程序的行為視為無(wú)效。我國(guó)《湖南省行政程序規(guī)定》第162條第三款規(guī)定：具有下列情形之一的，行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)撤銷，違反法定程序的，但是可以補(bǔ)正的除外。然而，無(wú)論對(duì)于德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)還是湖南省的規(guī)定，除了原則性的規(guī)定之外都做了另外規(guī)定，即對(duì)于違反程序的行為要求可以補(bǔ)正。由此可見(jiàn)，并非全部的行政程序違法行為均將被撤銷，比較科學(xué)的做法應(yīng)該是區(qū)分不同的程序要求種類，做出不同的規(guī)定。例如參照以上提到的法律規(guī)定，可以將程序分為違反法定程序和程序瑕疵兩大類，認(rèn)為違反法定程序的行政行為將予以撤銷，但僅僅是程序瑕疵，則準(zhǔn)許行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施。對(duì)于怎樣區(qū)分是違反法定程序還是程序瑕疵，一是要考察行政程序性質(zhì)，是內(nèi)部程序還是外部程序，是主要的程序還是次要的程序，是羈束性行政行為的程序還是裁量性行政行為的程序；二是要視行政行為性質(zhì)而定，分侵益性行政行為和授益性行政行為；三是要比較哪種利益更值得保護(hù)。筆者認(rèn)為這是在現(xiàn)實(shí)情況下對(duì)程序違法靈活處理的一種選擇，具有現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

湯德宗著.行政程序法論—論正當(dāng)行政程序.元照出版2003年第二版，第56頁(yè).

張樹義主編.行政法學(xué).北大出版社2012年第二版，第40頁(yè).