政府投資項目審計風(fēng)險及防范

呂雪萍

摘 要：2011年是十二五規(guī)劃的開局之年，各地在新的五年規(guī)劃之中，把更多的精力重心放在了保民生、重基礎(chǔ)之上，更多的財政資金運用到了公共項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，大力開展政府投資項目審計將是各級審計機關(guān)的側(cè)重點。項目多、任務(wù)重、人手少、專業(yè)人員缺乏，對于政府投資項目的審計，質(zhì)量無疑被提到了審計工作的重中之重。尤其是近幾年來，對政府重點投資項目以及涉及社會公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等工程，各審計機關(guān)都會有重點地對其建設(shè)和管理情況實施跟蹤審計，并有選擇性地對重大項目開展績效審計，將審計關(guān)口前移，審計時間拉長，審計內(nèi)容增多，審計責(zé)任加重，致使審計風(fēng)險增強，審計質(zhì)量難以得到保證。

關(guān)鍵詞：政府投資項目；審計質(zhì)量；風(fēng)險； 防范

中圖分類號：F830.59文獻標識碼： A 文章編號：

新的審計準則在第六章中對于審計質(zhì)量控制和責(zé)任進行了詳細的規(guī)定，包括各審計人員的工作職責(zé)及應(yīng)承擔的責(zé)任，明確了各個環(huán)節(jié)質(zhì)量管理的分工和責(zé)任，使審計人員各盡其能、各負其責(zé)、追究有源。審計質(zhì)量是審計工作的重心，審計質(zhì)量不合要求，無非是做了勞命又傷財?shù)臒o用功。近幾年來，審計機關(guān)對于政府投資項目開展的審計，隨著跟蹤審計方式運用的逐漸成熟，質(zhì)量在逐年提高。但是也偶會有經(jīng)過審計的項目，通過其它渠道發(fā)現(xiàn)存在的問題被移交司法機關(guān)，即對應(yīng)發(fā)現(xiàn)的問題未發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險；或者對于審計的項目，被審計單位對審計結(jié)果有疑義申請復(fù)議，即審計結(jié)論的風(fēng)險；尤其在近兩年江蘇省多地發(fā)生政府投資審計人員被“請”入檢查院的事件，即廉政審計的風(fēng)險等等。加強政府投資項目審計質(zhì)量、防范審計風(fēng)險已是迫在眉睫。

一、政府投資項目審計風(fēng)險的概念及具體內(nèi)容

審計風(fēng)險的概念在百度百科中描述為審計風(fēng)險是指審計人員對含有重要錯誤的財務(wù)報表表示不恰當審計意見的風(fēng)險。可以看出這里指的是以財務(wù)審計為主的審計風(fēng)險，應(yīng)用到政府投資項目審計上并不完全準確。結(jié)合實踐經(jīng)驗及有關(guān)專家的總結(jié)，政府投資項目審計風(fēng)險可以表述為在對政府投資項目審計中，由于審計人員自身或者采用的方法程序不恰當，對政府投資項目作出了不正確的審計結(jié)論，導(dǎo)致審計質(zhì)量達不到預(yù)期目標，根據(jù)審計職責(zé)承擔相應(yīng)責(zé)任，造成一定影響的風(fēng)險。

在具體審計中，存在的審計風(fēng)險有如下幾方面：

（一）人的風(fēng)險

政府投資項目涉及的參建單位較多，除了審計機關(guān)，還有建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位、采購供貨單位、勘察設(shè)計單位、招標代理單位及政府監(jiān)管單位等，由于各單位的資質(zhì)、專業(yè)、水平不一，人員素質(zhì)更是千差萬別，風(fēng)險自然不可避免。

1．審計人員的風(fēng)險

審計準則對審計人員應(yīng)具備的職業(yè)要求有：遵守法律法規(guī)和本準則、恪守審計職業(yè)道德、保持應(yīng)有的審計獨立性和具備必需的職業(yè)勝任能力，并且應(yīng)當恪守嚴格依法、正直坦誠、客觀公正、勤勉盡責(zé)、保守秘密的基本審計職業(yè)道德。政府投資項目審計人員一是在職業(yè)能力上不僅要有審計基礎(chǔ)知識，還應(yīng)有建筑、公路、市政、園林綠化、水利、港口航道、安裝等各種專業(yè)知識水平，更要對各行業(yè)的法律法規(guī)、標準制度等有一定的掌握，如今審計工作信息化日益提高，審計人員還要對計算機審計具備一定的能力。綜上所述，政府投資審計人員需要具有多學(xué)科、多領(lǐng)域的綜合性復(fù)合人才。而針對現(xiàn)實情況，這樣的審計人員很缺少，到基層審計機關(guān)更是基本沒有。業(yè)務(wù)水平不高，審計質(zhì)量則得不到保障。二是在職業(yè)道德上，由于審計監(jiān)管不足，審計人員廉政理念缺乏，產(chǎn)生經(jīng)濟利益的牽連。特別是跟蹤審計項目，現(xiàn)場跟蹤審計人員長期與各相關(guān)單位接觸，日久人熟，情面熟面難以拒絕，經(jīng)不住物質(zhì)誘惑，最終審計“網(wǎng)開一面”，加大了審計風(fēng)險。三是為解決審計力量的不足，審計機關(guān)一般都會聘請社會中介機構(gòu)參與審計，但中介審計人員素質(zhì)參差不齊，單位管理水平有限，審計知識缺乏，中介機構(gòu)選擇及管理，這些問題的存在進一步增加了審計的風(fēng)險。

2．建設(shè)單位人員的風(fēng)險

政府投資項目根據(jù)《政府投資項目審計規(guī)定》第十條，應(yīng)當確定項目法人單位或其授權(quán)委托進行建設(shè)管理的單位為被審計單位。目前我市政府投資項目多以以項目法人管理模式、使用單位自建模式和建設(shè)工程指揮部模式為主，少部分項目則采用項目管理模式。項目建設(shè)的負責(zé)人或指揮部的指揮長，往往是理論水平豐富，但實踐經(jīng)驗不足。現(xiàn)場負責(zé)人又常常會更換調(diào)動，致使工程建設(shè)管理過程中不能嚴格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定制度，增加審計風(fēng)險。

3．其它參建單位人員的風(fēng)險

政府投資項目審計中與項目直接有關(guān)的設(shè)計、施工、監(jiān)理、供貨等單位，需要對其取得項目資金的真實性、合法性進行調(diào)查。這些單位人員復(fù)雜，管理松散，為了自身的經(jīng)濟利益，往往會有種種刁難蠻橫、弄虛作假的舉止，存在一定的審計風(fēng)險。

4．政府監(jiān)管機構(gòu)的風(fēng)險

近幾年我國雖然出臺了許多的制度規(guī)定，但部分監(jiān)管機構(gòu)，仍然因為利益的原因，出現(xiàn)“項目建成一批，官員倒下一批”的現(xiàn)象，尤其是與項目建設(shè)密切相關(guān)的土地、規(guī)劃、拆遷、質(zhì)量監(jiān)督、建設(shè)主管等部門。而作為審計部門，雖然憑感覺上覺察到有貓膩，但卻很難有確切證據(jù)來支撐，無形中擴大了審計風(fēng)險。

（二）制度上的風(fēng)險

1．審計機關(guān)質(zhì)量控制制度風(fēng)險。

審計準則中要求審計機關(guān)應(yīng)當建立審計質(zhì)量控制制度，并對項目審計相關(guān)成員審計業(yè)務(wù)進行分級質(zhì)量質(zhì)量控制。一般項目均有一套完整的審理程序，但是對于政府投資項目，由于其專業(yè)的特殊性，除進行文字、格式方面的審核外，通常情況下由分管領(lǐng)導(dǎo)審閱批示后即成定稿，送達被審計單位，而不經(jīng)審定委員會進行審理。這無疑少了一道審計事前監(jiān)督的機制，而審計人員自身視角的局限性，增加了審計風(fēng)險。

2．聘用中介機構(gòu)審計風(fēng)險

目前大部分的審計項目都是聘用社會中介機構(gòu)來進行跟蹤審計或竣工決算審計，審計內(nèi)容均是各方比較關(guān)注涉及多方利益的工程造價方面，風(fēng)險因素較大。但作為委托部門，很多審計機關(guān)均未建立中介機構(gòu)管理辦法和中介機構(gòu)考核制度。雖然為避免人為因素，增加透明度和公平性，部分單位實行建立專家?guī)臁ⅰ肮_搖號”的方式，但同時也因為搖號的偶然性，中介機構(gòu)的優(yōu)勢劣勢無法體現(xiàn)出來，達不到針對項目選擇相對優(yōu)勢機構(gòu)的目的。制度的缺失，增加了審計風(fēng)險。

3．外部制度缺失的風(fēng)險

政府投資項目涉及單位較多，制度建設(shè)和制度執(zhí)行是非常重要的。但部分單位往往建立了制度，卻沒有有效的執(zhí)行。如招標投標制度，《招標投標法》1999年審議通過，2000年起開始執(zhí)行，各地也都建立了相應(yīng)的招標投標管理條例，相應(yīng)的部門也建立了招標投標規(guī)定，但是目前很多項目依然存在著肢解項目規(guī)避招標、直接發(fā)包或招標程序不合規(guī)等明顯問題。更有很多隱蔽問題，如施工單位圍標串標，工程同樣是經(jīng)過公開招投標，請專家評審確定中標人，問題存在，程序卻合法，歷來是招投標程序中常見卻難以發(fā)現(xiàn)的問題。

（三）程序上的風(fēng)險

1．審計計劃風(fēng)險

對于每年審計計劃確定的項目，審計準則要求審計機關(guān)需要調(diào)查初選項目、進行可行性研究確定審計目標、范圍、重點、對初選項目評估、最終審定審計計劃。實際實施過程中，往往缺乏對項目調(diào)查和可行性研究，計劃制定好后，真正實施中會存在項目未按預(yù)定目標完工，審計時間縮短增加審計風(fēng)險或者計劃竣工決算審計，由于各種原因調(diào)整為工程結(jié)算或跟蹤審計，審計方式變更增加審計風(fēng)險。

2．審計實施風(fēng)險

審計實施前，審前調(diào)查不夠深入導(dǎo)致審計實施方案編制不能有針對性、審計重點有偏差，也是審計中存在風(fēng)險的因素之一。審計實施中，特別是跟蹤審計項目，由于項目參建單位多、時間跨度大，跟蹤審計內(nèi)容多，特別需要把握好每道審計程序，做好跟蹤審計臺賬，及時收集審計證據(jù)、發(fā)現(xiàn)問題及時下發(fā)跟蹤審計意見單。跟蹤審計人員的定位也是關(guān)鍵，目前由于缺乏跟蹤審計的相關(guān)標準，對于跟蹤審計人員的定位也比較模糊，如何把握好“度”，不能缺位更不能越位、錯位，也是審計風(fēng)險所在。現(xiàn)行的跟蹤審計中，對于現(xiàn)場審計小組，建設(shè)單位往往會有一種加了保險、凡事依靠審計的心態(tài)，如果定位不準，把審計監(jiān)督變成了管理把關(guān)、造價咨詢等角色，從第三方變成了參與方，就會失去審計的獨立性，擴大審計風(fēng)險。

3．審計報告風(fēng)險

審計結(jié)束后，出具審計報告。審計報告是根據(jù)充分的審計證據(jù)和確切的審計底稿來編寫的。審計準則要求，審計報告應(yīng)當內(nèi)容完整、事實清楚、結(jié)論正確、用詞恰當、格式規(guī)范。經(jīng)過深入的審計，編寫的審計報告應(yīng)當能充分反映項目建設(shè)的情況、存在的問題及整改意見和建議。但往往現(xiàn)場審計結(jié)束后在征求被審計單位意見時，由于各種因素，最終的審計結(jié)論通常是避重就輕，問題化整為零。

二、加強管理，有效防范政府投資項目審計風(fēng)險

審計風(fēng)險的存在，有各種因素，包含很多方面，在充分認識審計風(fēng)險的基礎(chǔ)上，切實加強管理，嚴格按制度執(zhí)行，才能有效防范政府投資項目的審計風(fēng)險。

（一）加強人員管理，提高業(yè)務(wù)水平，為審計工作夯實基礎(chǔ)

一是培養(yǎng)綜合性人才。現(xiàn)代化建設(shè)需要的是一人多才，現(xiàn)代審計需要的是一人多能。審計機關(guān)通過引進人才、加強培訓(xùn)等方式，建立一批適應(yīng)當?shù)卣顿Y審計的復(fù)合人才。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高審計人員的法律、財務(wù)、審計、工程、計算機等知識，并堅持學(xué)習(xí)與實踐相結(jié)合，在實踐中逐步提高。只有切實提高理論知識和實踐經(jīng)驗，才能為提高審計質(zhì)量提供堅實的保障。

二是加強廉政教育。廉政不是說在口頭上，寫在紙張上，而是要落實在行動上。審計機關(guān)本身就是監(jiān)督機關(guān)、行政執(zhí)法者，自身不干凈，如何擦凈別人的臉？每一審計人員應(yīng)在主觀上建立科學(xué)的人生觀、價值觀，牢記“為人民服務(wù)”的宗旨，從思想上做好廉政審計的堅實防線。

三是項目建設(shè)單位應(yīng)選用有責(zé)任、有能力的管理人員。政府投資項目利用的是政府財政資金，來自每一位社會納稅人員。如何有效利用，充分發(fā)揮其效益，每個項目的建設(shè)管理人員擔當著重要責(zé)任。在項目建設(shè)的初期，首先應(yīng)選定適應(yīng)項目建設(shè)的管理人員。無論是建立臨時建設(shè)指揮部還是單位基建項目，要選擇有責(zé)任心、業(yè)務(wù)能力強、思想素質(zhì)高的人員進行建設(shè)管理，并在項目建設(shè)期間避免頻繁更換，保證項目建設(shè)的順利安全開展。

（二）加強制度建設(shè)，提高質(zhì)量管理，為審計工作做好保障

一是建立政府投資項目審定制度。針對政府投資項目的特殊性，審計機關(guān)應(yīng)相應(yīng)建立集中審定制度，從審計程序、審計過程、審計內(nèi)容、審計結(jié)論等全方位進行審定和監(jiān)督，必要時可以聘請相關(guān)方面專家參與審定，根據(jù)集中審定的審計意見，最終以審計機關(guān)名義出具審計報告，為提高審計工作的規(guī)范化、科學(xué)化、透明性、質(zhì)量性，降低審計風(fēng)險，提供有力的保障。

二是建立中介機構(gòu)管理制度。對于審計機關(guān)聘用中介機構(gòu)，首先是在選擇方式上，可以采用招投標制度或者政府采購制度，根據(jù)具體的項目特點擇優(yōu)選擇；其次是制定中介參與審計的制度，明確責(zé)任權(quán)利義務(wù)及委托權(quán)限、審計范圍，包括廉政責(zé)任等；再次建立中介機構(gòu)考核制度，對每個被聘用機構(gòu)，在項目實施結(jié)束后進行綜合考核，考核不合格的取消以后參審資格；最后建立項目復(fù)核制度，對于每年的政府投資項目，抽取一定比例進行審計復(fù)核，復(fù)核結(jié)果偏差較大的單位，取消以后參審資格。

（三）規(guī)范審計程序，嚴格審計流程，使審計工作規(guī)范科學(xué)

審計程序是審計人員開展審計工作必須遵守的步驟，審計中要嚴格遵守審計法、審計準則、審計實施條例等要求的程序規(guī)定，并貫穿于審計工作全過程。

一是制定科學(xué)合理的審計計劃。審計工作要圍繞中心、服務(wù)大局，還要突出重點、量力而行，更要統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)選擇。審計計劃的制定，只有嚴格按照審計準則要求的調(diào)查、研究、評估、審批的程序進行，才能為此后的審計順利開展奠定基礎(chǔ)。審計計劃應(yīng)根據(jù)項目特點有重點、有目標的制定，避免審計處處開花，面面俱到。

二是加強審計過程的規(guī)范科學(xué)。審計最根本的就是依法審計，程序合法，才是保證審計執(zhí)行力的根本。制定審計方案前，要有充分的調(diào)查結(jié)果，然后再制定科學(xué)有效的實施方案，審計目標要明確具體，審計內(nèi)容要重點突出，要有項目的針對性和獨特性。審計過程中要嚴格執(zhí)行審計法、審計實施條例、審計準則等法律法規(guī)，明確每個審計人員的責(zé)任和分工，提高質(zhì)量意識和風(fēng)險意識。跟蹤審計項目人員，要嚴格審計過程中的獨立性。審計準則第十七條規(guī)定，審計人員不得參加影響審計獨立性的活動，不得參與被審計單位的管理活動。跟蹤審計將審計關(guān)口前移，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，實行事前審計、動態(tài)審計，可以有效發(fā)揮政府投資項目審計的及時有效性，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，但同時也增加了審計風(fēng)險。審計是監(jiān)督機構(gòu)，而非項目建設(shè)主體聘用的造價跟蹤小組，對于項目的建設(shè)程序、資金管理、建設(shè)管理、政策執(zhí)行、工程質(zhì)量、物資采購、征地拆遷、內(nèi)控制度、環(huán)境保護、工程造價、建設(shè)績效等方面進行審計監(jiān)督。審計中應(yīng)當關(guān)注項目決策程序是否合規(guī)，有無因決策失誤和重復(fù)建設(shè)造成重大損失浪費等問題；注重揭示和查處工程建設(shè)領(lǐng)域中的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪線索，促進反腐倡廉建設(shè)；注重揭示投資管理體制、機制和制度方面的問題。審計中對于招標投標、物資采購、支付工程款、變更簽證方面，明確界定范圍，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時反映，而不是直接參與確定和管理，避免既當“裁判”又當“運動員”的問題發(fā)生，保證審計的獨立性，降低審計風(fēng)險。

三是增強審計結(jié)論的準確性。審計準則明確審計人員的基本職業(yè)道德中正直坦誠，就是要求審計人員應(yīng)當堅持原則，不屈從于外部壓力；不歪曲事實，不隱瞞審計發(fā)現(xiàn)的問題；廉潔自律，不利用職權(quán)謀取私利；維護國家利益和公共利益。審計結(jié)論根據(jù)審計證據(jù)和審計工作底稿編制，應(yīng)當客觀公正。只有對被審計發(fā)現(xiàn)的問題不回避不輕描淡寫，實事求是，對體制、機制方面存在的問題提出改善意見和建議，及時整改，才能真正維護國家經(jīng)濟安全，推進民主法治，保障國家經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。

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