延伸法律監(jiān)督的觸角

文/曹小航 戈證

延伸法律監(jiān)督的觸角

文/曹小航 戈證

上海市人民檢察院第二分院檢察長(zhǎng)柳小秋主持社會(huì)管理創(chuàng)新專題研究會(huì)

堵漏健制 推進(jìn)城市平安建設(shè)

編者按

近年來(lái)，上海市檢察機(jī)關(guān)為促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，充分發(fā)揮了檢察建議在堵漏建制、加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范司法等方面的積極作用，在延伸法律監(jiān)督觸角上，取得了良好的社會(huì)效果。本文向讀者介紹了市檢察二分院的一些經(jīng)典檢察建議。三年來(lái)，該院共向案發(fā)單位、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門(mén)等制發(fā)檢察建議103份，收到回復(fù)并落實(shí)整改措施61份，為國(guó)家、集體和個(gè)人挽回經(jīng)濟(jì)損失3億余元。

上海是一座擁有兩千多萬(wàn)人口的國(guó)際大都市。在依法辦案的同時(shí)，如何通過(guò)檢察職能的履行，促進(jìn)上海平安建設(shè)，是檢察機(jī)關(guān)必須思考的重要問(wèn)題。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的影響上海城市安全的制度、管理漏洞，上海市人民檢察院第二分院積極向案發(fā)單位或相關(guān)部門(mén)提出檢察建議，督促對(duì)方加強(qiáng)管理、堵漏健制，使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的觸角延伸到城市安全管理的第一線。三年來(lái)，共制發(fā)該類檢察建議20余份。

我們都不會(huì)忘記“11·15”大火的發(fā)生。2010年11月15日下午，因電焊工無(wú)證操作，違規(guī)動(dòng)用明火，施工中的上海市靜安區(qū)膠州路教師公寓發(fā)生特大火災(zāi)事故，導(dǎo)致58人死亡、71人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1.58億元，社會(huì)各界強(qiáng)烈關(guān)注。

在上海市委、市檢察院黨組的領(lǐng)導(dǎo)和部署下，二分院成立專案組，對(duì)事故涉及的國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪和相關(guān)刑事犯罪進(jìn)行查處和辦理。上海靜安區(qū)建交委原主任高偉忠等26名被告人依法分別被以濫用職權(quán)罪、重大責(zé)任事故罪、受賄罪等提起公訴，法院均作出有罪判決，最高被判處16年有期徒刑。

為吸取“11·15”特大火災(zāi)事故的慘痛教訓(xùn)，堵塞建筑工程安全管理方面存在的漏洞，保障人身安全，二分院反瀆局在查辦案件的同時(shí)，立足檢察職能，對(duì)案件所暴露出來(lái)的問(wèn)題作了深入調(diào)研和分析，并就加強(qiáng)政府投資的重大建設(shè)工程的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，配合市檢察院向市建交委發(fā)出了《“11·15”特別重大火災(zāi)事故瀆職案件暴露出的問(wèn)題及預(yù)防建議》。《檢察建議書(shū)》指出了上海工程建設(shè)領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、管理混亂、職責(zé)不清及法律法規(guī)欠完善等問(wèn)題，分析了造成這些問(wèn)題的權(quán)錢(qián)交易、管建一體、缺乏監(jiān)督、教育缺位等方面原因，提出了深入開(kāi)展創(chuàng)“工程優(yōu)質(zhì) 干部?jī)?yōu)秀”工作、嚴(yán)格執(zhí)行行賄犯罪檔案查詢制度、建立重大項(xiàng)目事故檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查機(jī)制等具體建議。韓正市長(zhǎng)、沈俊副市長(zhǎng)均作出批示，要求認(rèn)真研處。

上海市建交委高度重視，及時(shí)進(jìn)行了專題調(diào)研，從準(zhǔn)確把握建筑市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題，切實(shí)提高政府監(jiān)管的水平和切實(shí)做好政府投資重大項(xiàng)目建設(shè)職務(wù)犯罪預(yù)防工作等方面提出了改進(jìn)措施，以推進(jìn)城市建設(shè)管理領(lǐng)域方面工作制度的完善。

聚焦重點(diǎn) 服務(wù)大局保障民生

近年來(lái)，上海市人民檢察院第二分院各辦案部門(mén)始終將監(jiān)督重點(diǎn)聚焦在社會(huì)和諧穩(wěn)定、民生民權(quán)保護(hù)等重大問(wèn)題上，對(duì)與群眾利益休戚相關(guān)的行業(yè)性、系統(tǒng)性問(wèn)題，積極制發(fā)檢察建議書(shū)，把辦案的效果向社會(huì)延伸，鞏固和放大法律監(jiān)督的效應(yīng)。

2010年，二分院先后辦理了6起醫(yī)保詐騙案件。犯罪分子大量租用、借用他人醫(yī)保卡，然后虛構(gòu)病情到醫(yī)院配藥，再把藥品販賣賺取其中差價(jià)。案件共涉及醫(yī)保卡200余張，涉案總金額超過(guò)400萬(wàn)元。

醫(yī)療保險(xiǎn)制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分。它通過(guò)社會(huì)力量籌集資金進(jìn)行互助共濟(jì)，是一項(xiàng)利國(guó)利民的民生工程。針對(duì)此類案件反映的醫(yī)保基金管理和使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，二分院偵監(jiān)處走訪市醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)督檢查所等有關(guān)單位，深入開(kāi)展調(diào)研，及時(shí)反映情況，提出可行對(duì)策，于2010年5月17日通過(guò)市檢察院向市人力資源和社會(huì)保障局制發(fā)《檢察建議書(shū)》。《檢察建議書(shū)》指出，詐騙醫(yī)保基金案件頻繁發(fā)生，暴露出醫(yī)保管理部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法及監(jiān)督機(jī)制不完善、“代配藥”制度存在漏洞、參保人員法制觀念淡薄等問(wèn)題。同時(shí)，提出了加大監(jiān)管力度、建立“代配藥”定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和“代配藥專門(mén)窗口”、加強(qiáng)對(duì)參保人員的監(jiān)管等五點(diǎn)具體建議。此外，檢察機(jī)關(guān)還積極通過(guò)社會(huì)媒體開(kāi)展以案論法教育，提醒廣大市民珍惜醫(yī)保基金，維護(hù)公共利益。

《檢察建議書(shū)》引起了上海市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持，韓正市長(zhǎng)、胡延照副市長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)先后作出批示，充分肯定檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新的做法，要求政府相關(guān)職能部門(mén)加強(qiáng)和規(guī)范本市醫(yī)保基金管理，加大打擊地下藥品市場(chǎng)的力度。

2010年11月3日，上海市政府召開(kāi)專題會(huì)議，聽(tīng)取上海市人力資源和社會(huì)保障局及上海市醫(yī)療保險(xiǎn)辦公室“加強(qiáng)醫(yī)保基金監(jiān)管開(kāi)展藥品市場(chǎng)專項(xiàng)整治的情況匯報(bào)”，就檢察院提出的問(wèn)題和建議進(jìn)行了深入的研討。同日，市人力資源和社會(huì)保障局及市醫(yī)療保險(xiǎn)辦公室根據(jù)檢察院的建議，聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)保基金監(jiān)管開(kāi)展藥品市場(chǎng)專項(xiàng)整治的工作建議》，提出了開(kāi)展地下藥品市場(chǎng)專項(xiàng)整治、建立醫(yī)保監(jiān)管聯(lián)合工作機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)違規(guī)醫(yī)生的處罰力度、完善醫(yī)保監(jiān)管體制等具體對(duì)策。醫(yī)保管理部門(mén)的一系列工作舉措，取得了良好的社會(huì)效果。

敢于監(jiān)督 促進(jìn)司法行為規(guī)范

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)法制權(quán)威，促進(jìn)公正執(zhí)法責(zé)無(wú)旁貸。二分院在認(rèn)真履職的同時(shí)，創(chuàng)新思路，針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的司法機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在的不規(guī)范問(wèn)題，將規(guī)范司法行為作為參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要工作，取得了明顯的成效。

2010年上半年，二分院駐提籃橋監(jiān)獄檢察室、駐市第二看守所檢察室以及駐市勞動(dòng)教養(yǎng)收容所檢察室等派駐檢察室在開(kāi)展“安全監(jiān)管”專項(xiàng)檢查工作中，相繼發(fā)現(xiàn)所駐監(jiān)管場(chǎng)所存在監(jiān)控設(shè)施陳舊老化、禁閉室設(shè)置不規(guī)范、收押不符合規(guī)定、勞教人員滯留較多、安全檢查不細(xì)致等多個(gè)影響監(jiān)管安全的隱患。檢察機(jī)關(guān)在深入調(diào)查后得知，造成這些隱患的原因，不僅有硬件老化等客觀因素，更有民警執(zhí)法不規(guī)范的主觀因素。

此時(shí)正值上海世博會(huì)開(kāi)幕前夕，監(jiān)管場(chǎng)所安全工作必須做到萬(wàn)無(wú)一失。為依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)管教民警規(guī)范執(zhí)法，切實(shí)保障監(jiān)管場(chǎng)所安全，二分院針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分別向三家監(jiān)管場(chǎng)所發(fā)出《檢察建議書(shū)》，建議對(duì)方從加強(qiáng)監(jiān)控技防工作、完善突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案等方面進(jìn)行整改。同時(shí)，建議加強(qiáng)對(duì)民警的教育和管理，克服工作中的松懈麻痹思想，依法履行崗位職責(zé)。對(duì)個(gè)別履職較差的民警要及時(shí)進(jìn)行幫助教育，直至追究其相應(yīng)的責(zé)任。

三家監(jiān)管單位對(duì)此十分重視，分別組織領(lǐng)導(dǎo)班子專門(mén)研究檢察機(jī)關(guān)的建議，責(zé)成分管領(lǐng)導(dǎo)按條線組織人員進(jìn)行調(diào)查剖析、研究整改措施，并積極進(jìn)行落實(shí)整改，杜絕安全隱患，同時(shí)將整改情況函復(fù)檢察機(jī)關(guān)。

正是檢察機(jī)關(guān)敢于監(jiān)督的工作作風(fēng)，促進(jìn)了監(jiān)管場(chǎng)所的安全防范工作。這一事例僅僅是二分院通過(guò)檢察建議規(guī)范司法行為取得成效的一個(gè)縮影。三年來(lái)，二分院共向司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等發(fā)出規(guī)范司法行為的檢察建議書(shū)12份，凸顯了檢察建議的分量和監(jiān)督的實(shí)效。

預(yù)防犯罪 推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種矛盾凸顯，多種價(jià)值觀沖撞，職務(wù)犯罪呈高發(fā)趨勢(shì)。為從源頭上預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的發(fā)生，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，二分院立足檢察職能，針對(duì)查辦的職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，深入調(diào)研，剖析根源，提出切實(shí)可行的檢察建議，有效增強(qiáng)檢察工作參與社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)效。三年來(lái)，共向案發(fā)單位等發(fā)出檢察建議書(shū)11份，全部收到整改回復(fù)。

長(zhǎng)江計(jì)算機(jī)（集團(tuán)）公司是國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)。近年來(lái)，該系統(tǒng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違紀(jì)違法案件多發(fā)，尤其是集團(tuán)公司多名領(lǐng)導(dǎo)班子成員在企業(yè)改制過(guò)程中，經(jīng)不住誘惑，走向犯罪道路。

2010年4月，二分院立案查處了長(zhǎng)江計(jì)算機(jī)（集團(tuán)）公司原董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記焦自純受賄、貪污案。焦自純利用職務(wù)之便，收受賄賂200萬(wàn)余元，伙同下屬公司負(fù)責(zé)人李之紅貪污公款147.6萬(wàn)元。此外，集團(tuán)下屬企業(yè)長(zhǎng)江新成計(jì)算機(jī)系統(tǒng)集成有限公司總經(jīng)理胡亦邦等人也因涉嫌職務(wù)犯罪先后被檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹推鹪V。

一個(gè)總資產(chǎn)達(dá)上百億，下屬企業(yè)數(shù)十家的大型國(guó)有集團(tuán)，為何屢次發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)成員職務(wù)犯罪大案、要案？經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，二分院反貪局發(fā)現(xiàn)該公司在領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、企業(yè)決策制度和對(duì)所屬公司管理等方面存在突出問(wèn)題。經(jīng)分析研究，于2010年9月向案發(fā)單位發(fā)出《檢察建議書(shū)》并抄送市國(guó)資委。

10月，長(zhǎng)江計(jì)算機(jī)（集團(tuán)）公司黨委函復(fù)通報(bào)了整改情況，指出他們正會(huì)同上級(jí)紀(jì)委對(duì)焦自純案件查辦引申出的相關(guān)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題將嚴(yán)肅處理。同時(shí)提出要從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子組織建設(shè)和思想建設(shè)、完善集體議事決策制度等方面積極整改，堵漏建制。針對(duì)案件暴露出的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理混亂的問(wèn)題，該公司還明確提出要制定財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作方案，改進(jìn)內(nèi)審稽查方式，以強(qiáng)化財(cái)務(wù)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升國(guó)資監(jiān)管有效性。三年來(lái)，二分院在自偵和起訴職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，通過(guò)檢察建議書(shū)等形式，共為國(guó)家、集體挽回經(jīng)濟(jì)損失1億余元。

建議表彰 樹(shù)立典型弘揚(yáng)正氣

社會(huì)的規(guī)范有序運(yùn)行，需要培養(yǎng)公民的遵紀(jì)守法意識(shí)。針對(duì)執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的好人好事、見(jiàn)義勇為等行為，二分院積極提出表彰先進(jìn)的檢察建議，有力地弘揚(yáng)了風(fēng)清氣正的社會(huì)風(fēng)氣，激發(fā)了公民參與社會(huì)管理的積極性。

嘉定區(qū)江橋蔬菜批發(fā)市場(chǎng)是本市供應(yīng)量最大的蔬菜批發(fā)市場(chǎng)，市場(chǎng)里匯集了全國(guó)29個(gè)省市區(qū)的蔬菜水果，日批發(fā)量占全市蔬菜供應(yīng)量的70%，是本市“菜籃子工程”的重要依托。

紅火的生意讓一些不法分子動(dòng)起了謀財(cái)?shù)耐崮X筋。2008年開(kāi)始，從外地來(lái)滬的吳付銀糾集一些社會(huì)閑散人員，在江橋蔬菜批發(fā)市場(chǎng)以暴力、威脅方式壟斷部分蔬菜品種的經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)行收取保護(hù)費(fèi)牟取暴利，欺行霸市，嚴(yán)重?cái)_亂了批發(fā)市場(chǎng)的交易秩序，影響極其惡劣。2008年夏季，本市部分蔬菜價(jià)格一度因此上漲了20%。

吳付銀被舉報(bào)后，逃竄到山東蒼山縣老家，給公安機(jī)關(guān)的追捕工作造成很大困難。江橋蔬菜批發(fā)市場(chǎng)黨委書(shū)記王永芳得知后，多次到當(dāng)?shù)嘏c蒼山縣政府溝通，引起當(dāng)?shù)卣匾暋Ｗ罱K，蒼山警方將吳付銀捉拿歸案交付給上海警方。同時(shí)，吳付銀平日欺行霸市，惡名在外，司法機(jī)關(guān)取證時(shí)，被害人怕遭到報(bào)復(fù)，不敢將實(shí)情說(shuō)出。王永芳得知后一一約見(jiàn)菜商，耐心地做工作。在王永芳深入細(xì)致的勸說(shuō)下，10余名菜商逐步打消顧慮，紛紛站出來(lái)指證吳付銀。最終，法院以尋釁滋事罪判處吳付銀有期徒刑四年。幾年來(lái)，江橋蔬菜批發(fā)市場(chǎng)協(xié)助公安機(jī)關(guān)抓獲了60多名欺行霸市的不法之徒，為市場(chǎng)營(yíng)造了和諧平安環(huán)境，維護(hù)了老百姓的“菜籃子”安全。為表彰先進(jìn)，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，二分院向上海蔬菜（集團(tuán)）有限公司發(fā)出《檢察建議書(shū)》，建議對(duì)江橋蔬菜批發(fā)市場(chǎng)及王永芳同志予以表彰，倡導(dǎo)全體員工積極行動(dòng)，與司法機(jī)關(guān)共筑保障民生、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)壁壘。上海蔬菜（集團(tuán)）有限公司及時(shí)做出回復(fù)，表示及時(shí)宣傳和表彰王永芳的見(jiàn)義勇為，構(gòu)筑保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)防線。

檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)參與和加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的一種方法。在執(zhí)法辦案中，針對(duì)社會(huì)管理的薄弱環(huán)節(jié)，查清疑點(diǎn)、排除難點(diǎn)、找準(zhǔn)弱點(diǎn)，以法律的觸角促進(jìn)社會(huì)管理的完善和創(chuàng)新，用法律的規(guī)范推動(dòng)上海城市建設(shè)健康有序發(fā)展，擴(kuò)大和深化了辦案的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。只有延伸法律監(jiān)督，走向社會(huì)監(jiān)督的廣闊天空，才能真正落實(shí)依法治國(guó)的方略。

上海市人民檢察院第二分院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)柳小秋指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安，必須從全局高度去認(rèn)識(shí)和謀劃。社會(huì)管理，從根本上講是對(duì)人的服務(wù)管理，堅(jiān)持以人為本，服務(wù)為先，安居樂(lè)業(yè)，共享成果，這是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理第一位的任務(wù)，也是踐行檢察工作執(zhí)法為民宗旨的要求。

作為上海市檢察機(jī)關(guān)‘鞏固和擴(kuò)大檢察建議在推進(jìn)社會(huì)管理規(guī)范化、法治化中的作用’這一項(xiàng)目的示范單位，我們要從工作實(shí)際出發(fā)，突出分院的工作特色，充分利用市級(jí)辦案單位既直接辦理全市的重特大案件、同時(shí)又承擔(dān)對(duì)基層院個(gè)案指導(dǎo)的職能，對(duì)整個(gè)社會(huì)管理的面上情況掌握信息更多、渠道更廣、視野更加開(kāi)闊的優(yōu)勢(shì)，在近幾年積累了很多很好經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索，不斷提高檢察建議的質(zhì)量、分量，提升我院參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的水平。”

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com