遼寧省跨界飲用水源生態補償方案研究

王留鎖 商東華 郝曉雯

(1.遼寧省環境科學研究院，沈陽 110031；2.沈陽佳鶴水處理設備工程有限公司，沈陽 110031)

生態補償機制指通過一定的政策手段實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的“受益者”支付相應的費用。建立生態補償機制是解決生態產品有效供給，體現社會公平，落實科學發展觀的重要途徑。遼寧省跨市供水普遍，需要建立對供水地區的水源生態環境保護補償制度。目前遼寧省有188個城鎮集中式飲用水水源地，年供水量24.17億m3，服務總人口2 255萬人；其中18個跨市供水水源地，年供水量9.67億m3，占全省城鎮集中式飲用水供水量的40%，服務人口479.43萬人。大伙房輸水二期工程的建成并投入使用后，跨市飲用水源供水范圍將進一步擴大，跨市年供水量將增加到28.02億m3，占全省年供水量的65%。現行的取水水費管理體制，水費取費標準低，而且不足以滿足取水工程投入，沒有能力用于水源生態環境保護的投入。遼寧省水源地生態環境比較脆弱，生態環境保護投入需求大。一方面飲用水源水質存在潛在的下降風險，全省水環境普遍存在工業、城鎮和農村點源污染及農業面源污染等多種污染并存問題，水源自然凈化功能逐漸下降，生態環境系統存在進一步被破壞的潛在風險。另一方面，跨市水源保護區內的生態環境保護項目投資需求巨大，而水源保護區所屬地區經濟發展比較落后，財力有限，當地政府對水源地生態環境保護投入難以保障；同時由于保護水源地環境主要受益地區是下游地區，水源所在地政府投入積極性不高。單純以水源地區政府投入治理的體制難以滿足對水源地生態環境保護的需求。

1 遼寧省飲用水源保護區的發展困境

大伙房飲用水水源保護區跨撫順市和本溪市兩市，包括撫順市的撫順縣、新賓縣、清原縣和本溪市的桓仁縣，保護區總面積8 568.9km2,其中撫順市境內面積6 413.9km2，桓仁境內面積2 155km2。目前，大伙房飲用水水源保護區所在地的新賓滿族自治縣、清原滿族自治縣分別是國家級和省級貧困縣，撫順縣、桓仁縣的經濟水平也不高。2007年，在遼寧省78個農業縣區單位中，以農民人均純收入指標衡量，撫順縣位列46位，清原縣位列62位，新賓縣位列71位，桓仁縣位列60位；以人均財政收入指標衡量，僅有撫順縣的人均財政收入能夠達到全省平均水平的一半左右，其他三縣均遠遠低于全省人均財政收入的平均水平。

為了加強水資源的保護，水源保護區所在的新賓滿族自治縣和清原滿族自治縣、撫順縣和桓仁縣以犧牲自身經濟發展為代價換取對大伙房水庫水源地水土的保護，關閉了眾多對水源污染嚴重的造紙、化工企業，并對水庫上游地區工業發展做出了嚴格限制，水源保護地周邊經濟發展和人民生活改善受到影響，保護區內農民人均純收入與周邊縣區農民平均收入始終有較大差距，并有逐漸擴大趨勢。

2 建立跨界飲用水源生態補償制度的必要性

2.1 大伙房水源戰略地位日益突出

大伙房水源供水人口多，覆蓋地域范圍廣，大伙房水源總設計供水能力為26.95億m3/年，目前大伙房水庫為全國9大重點水源地之一。到2012年輸水工程全部完成后，將成為沈陽、大連、撫順、遼陽、鞍山、營口和盤錦等遼寧中南部城市的主要供水水源，供水服務人口將達到2 000萬，約占全省總人口的46.5%，城市人口的75%，約占全省GDP的80%左右。其飲用水源功能日益突出，具有舉足輕重的戰略地位。

2.2 保障飲用水源水質安全的需要

大伙房飲用水源功能日益突出，建立穩定的資金來源，實施生態環境保護工程，確保水質安全十分必要。根據《大伙房飲用水水源保護區劃分方案》和《大伙房飲用水水源環境污染防治及保護規劃》，大伙房水源污染防治及保護規劃項目70個，包括一級保護區隔離防護、點源治理、生態修復、環境監測能力建設、環境預警監控體系建設工程等。規劃總投資43.33億元。規劃近期投資29.96億元，中期投資9.35億元，遠期投資4.02億元。事實上，2003—2007年，大伙房水源保護區所在地的撫順、新賓、清原、桓仁四縣對生態保護與建設投入也呈逐年增加趨勢，2007年水環境保護投入達到2.98億元。

2.3 理順水源地上、下游間的生態關系和利益關系

為保護水環境生態功能及供水功能，農民和地方政府付出了巨大代價，妥善處理好保護區與整個流域的長遠利益和近期利益以及局部利益和整體利益的矛盾沖突，將直接關系到全流域的生態安全問題。為解決水源保護中存在的“少數人投入、全社會受益”、“貧困地區負擔、富裕地區受益”、“上游建設，下游受益”的不合理局面，對跨界飲用水源保護區應建立一定的經濟補償機制，實現整個流域的生態、社會和經濟協調發展。

2.4 完善政策體系的需要

遼寧省已建立的對東部山區的生態補償機制是縱向的、政府間補償，對東部山區的水源保護起到了很大的作用。完善的生態補償機制還需要通過一定的經濟、政策手段,讓生態保護成果的“受益者”支付相應的費用，解決生態產品的有效供給，體現社會公平。

因此，建立以市場經濟為基礎，以水資源供求關系為載體，通過市場調節和政府引導，調節、優化生態資源配置的跨界飲用水源生態補償機制十分必要。

3 遼寧省跨界飲用水源生態補償方案思路

3.1 補償原則

(1)保護者受益、受益者補償原則。

為保障大伙房水源生態安全、維護整體生態環境質量水平，需在水源保護區開展生態環境保護和環境基礎設施的建設與運行，保證水質安全。從大伙房飲用水源地取水的使用者同樣是受益者，應對保證水質安全的治理投入給予適當補償。

(2)市場主導、政府調控原則。

建立大伙房水源保護與污染防治生態補償機制，應遵循市場經濟規則，按市場價格機制進行生態補償資金的計量、征收。各級政府負責組織保證水質安全工程的實施及補償資金的分配、使用和管理。

(3)節約資源、保護環境原則。

以資源有償使用制度對大伙房水源保護區進行生態補償，促進用水地區節約用水，解決水庫下游城市水資源短缺問題，保證水庫上游地區有能力對水源進行更好的生態環境保護，保障水源水質安全，形成水源地環境保護的良性循環。

(4)均衡發展、體現民生原則。

實施大伙房水源保護與污染防治生態補償，保障用水安全，是充分考慮廣大用水地區居民飲水安全和水源保護地區共同發展的需要，并通過實施生態補償提高水源保護地區保護生態環境的能力和動力，提高保護區經濟發展水平，促進上、下游協調發展，體現社會和諧。

(5)公開、公平、公正原則。

補償資金計量按市場價格機制予以合理征收；補償資金分配按照公開、公平、公正的原則，按因素法分配；資金使用實施績效評價；資金管理全過程接受社會監督。

3.2 補償范圍和對象

按照大伙房飲用水水源保護區劃分方案，將大伙房飲用水水源保護區列為生態補償范圍，包括：大伙房水庫、桓仁水庫、蘇子河輸水河道、渾江輸水河道一級保護區、二級保護區和準保護區。

3.3 補償資金使用方向

用于新建或擴建污水處理廠(含附屬工程)和垃圾處理廠等環境設施的建設、運行和維護；用于納入大伙房水源保護規劃的生態環境保護與污染治理項目，包括：重點生態環境保護項目、城鎮和農村生活垃圾處理以及農業面源污染治理項目、畜禽養殖污染治理項目及其他水污染治理技術改造等污染治理項目。

補償資金不得用于各類政府行政開支，嚴禁用于黨政機關樓堂館所建設和車輛購置等支出。

3.4 水質安全保護投入來源

生態補償資金來源于生態補償費，生態補償費為可計入供水成本的受益者提供的成本性支出。根據水源保護區生態補償資金的需求，以大伙房輸水工程供水水費為依托，在供水水費征收的基礎上增加10%作為生態補償費，每年年末由財政、水利、環保等部門進行核定。

生態補償費的計量以取水水量和水質為基準進行核算，供水水質以地表水二類水質標準為基準，低于二類水質相應的生態補償費征收減少20%。計量方法如下：

生態補償資金=取水量×供水價格×0.1×(1-水質目標核減比例)

3.5 補償金分配

補償金的分配考慮水源保護區面積和保護區內人口兩個因素，以縣為單位，按照水源保護區面積、人口和級別等因素分配補償資金。

(1)方案一。

某縣補償資金=生態補償資金總額×某縣標準保護區面積占標準保護區總面積的比重

其中：標準保護區面積=一級保護區面積×1.0+二級保護區面積×0.8+準保護區面積×0.6

(2)方案二。

某縣補償資金=生態補償資金總額×(某縣標準保護區面積占標準保護區總面積的比重×0.5+某縣保護區標準人口數占保護區標準人口總數的比重×0.5)

其中：

標準保護區面積=一級保護區面積×1.0+二級保護區面積×0.8+準保護區面積×0.6

標準保護區人口=一級保護區人口×1.0+二級保護區人口×0.8+準保護區人口×0.6

4 建議

4.1 完善生態補償相關法規政策

近期可考慮盡快修訂《遼寧省大伙房水庫水源保護暫行條例》，結合大伙房水庫輸水工程，在各利益相關方充分協商的基礎上，增加專門有關生態補償的章節和內容，同時制定補償的操作細則。著手起草《遼寧省生態環境補償條例》和《遼寧省生態環境補償實施細則》。

4.2 建立水庫上、下游協商平臺

省政府負責協調大伙房水源上、下游之間的利益關系，為飲用水源生態安全搭建協商平臺，基于遼寧省生活飲用水水質安全和生態安全的框架之下，尋找水源上游地區和下游用水地區都可接受的生態保護目標以及達到目標的措施，共建協商平臺。

4.3 推進上、下游地區經濟技術合作

扶持水源保護區發展綠色產業。出臺財稅、金融等多種優惠措施，吸引和鼓勵綠色產業到源區落戶，同時扶持源區發展生態農業、循環經濟、生態旅游等有利于水源保護區生態環境的項目。鼓勵下游地區對上游地區進行生態投資，對上游地區在生態農業、生態林業以及旅游業等對生態環境保護有利的產業進行投資和建設。

4.4 采取靈活多樣的補償方式

在實施生態補償的初期，以財政為主導，通過橫向或縱向轉移支付實現補償，待條件成熟時，再向市場化補償過渡。

建議適當擴大省財政向水庫源區下撥生態補償金的補償面，除側重森林保護外，也要對水土保持、新能源建設、礦山治理等進行補償。與此同時，還應增加一般性財力補助的比例，以解決源區基層政府的財政困難。

4.5 改革對水源保護區的政績考核方法

對水源保護區等重要生態功能區的政績評價應當以生態保護為主要指標，弱化對經濟增長目標的考核。

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