我國(guó)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督理論構(gòu)架與制度建設(shè)

●張 明

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是近50年來(lái)隨成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍關(guān)注政府支出績(jī)效和推行新公共管理改革產(chǎn)生的。一般認(rèn)為，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是通過(guò)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政支出和相關(guān)政府活動(dòng)實(shí)行的全程監(jiān)督，目的是實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性(3E)，是在傳統(tǒng)合規(guī)性財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的以績(jī)效為中心的新型財(cái)政監(jiān)督。在我國(guó)倡導(dǎo)“民本”、關(guān)注“民生”、實(shí)行服務(wù)型政府和公共財(cái)政條件下，探明財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的理論與制度構(gòu)架，對(duì)拓展我國(guó)財(cái)政監(jiān)督理論與實(shí)踐，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在推進(jìn)公共財(cái)政體制完善，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，確保財(cái)政宏觀政策執(zhí)行，提高財(cái)政資金效益，提高政府績(jī)效管理水平，實(shí)現(xiàn)黨的“十八”大提出的戰(zhàn)略目標(biāo)等具有重要意義。

一、財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的理論構(gòu)架

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督理論是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度的基礎(chǔ)，是客觀描述財(cái)政績(jī)效監(jiān)督基本屬性或特征的概念邏輯體系演繹與歸納。財(cái)政績(jī)效監(jiān)督基本屬性及特征主要如下：

（一）財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的績(jī)效優(yōu)化屬性

績(jī)效(或效用)原則不僅是人類生存發(fā)展的最高準(zhǔn)則，也是自然界進(jìn)化的最高準(zhǔn)則。牛頓在《自然哲學(xué)的數(shù)學(xué)原理》中指出，物理學(xué)家們說(shuō)自然界不會(huì)作任何無(wú)用功，無(wú)用功越多，其存在意義就越小；因?yàn)樽匀皇撬钌泻?jiǎn)約的，不會(huì)浸淫于不必要的原因。

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督主要是監(jiān)督財(cái)政支出及政府活動(dòng)績(jī)效并促進(jìn)其優(yōu)化。財(cái)政績(jī)效監(jiān)督在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中形成，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要包括成本——效益(投入——產(chǎn)出)分析、目標(biāo)——結(jié)果比較、標(biāo)桿評(píng)價(jià)、最低費(fèi)用等。其中目標(biāo)——結(jié)果比較和標(biāo)桿評(píng)價(jià)直接評(píng)價(jià)財(cái)政支出及政府活動(dòng)績(jī)效，如我國(guó)的GDP增長(zhǎng)率、社會(huì)保障覆蓋率、人均綠地面積等政績(jī)指標(biāo)評(píng)價(jià)和近年的 “大學(xué)排行榜”評(píng)價(jià)等。成本——效益(投入——產(chǎn)出)和最低費(fèi)用選擇方法，則通過(guò)成本與效益比較或選擇最低成本來(lái)確保效益優(yōu)化，如各類基礎(chǔ)設(shè)施支出項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告就是成本——效益(投入——產(chǎn)出)的基本評(píng)價(jià)，可用于監(jiān)督政府相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施支出及項(xiàng)目；而失業(yè)率控制、低保標(biāo)準(zhǔn)等基本就是最低費(fèi)用選擇，可用于監(jiān)督政府職能底線及履職水平。

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督通過(guò)財(cái)政業(yè)務(wù)績(jī)效及相應(yīng)政府活動(dòng)績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)，一是直接對(duì)所監(jiān)督財(cái)政業(yè)務(wù)和政府活動(dòng)產(chǎn)生相應(yīng)的監(jiān)管和績(jī)效提升作用，即通過(guò)相關(guān)監(jiān)督部門的績(jī)效監(jiān)督業(yè)務(wù)執(zhí)行，產(chǎn)生直接的、具體的、局部的、微觀的財(cái)政監(jiān)督效果。二是通過(guò)相關(guān)財(cái)政業(yè)務(wù)、政府活動(dòng)的績(jī)效監(jiān)督，間接地、整體地、宏觀地提升轄內(nèi)社會(huì)績(jī)效和整體的社會(huì)績(jī)效，從而更充分有效地監(jiān)督、檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各級(jí)政府及財(cái)政的轄內(nèi)資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的履職情況，以及充分有效地評(píng)價(jià)各級(jí)政府及財(cái)政的轄內(nèi)充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。如下圖1所示：

圖1

（二）財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的成本控制屬性

成本控制原則自作坊生產(chǎn)時(shí)期就開始影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及管理，到工廠生產(chǎn)時(shí)期至現(xiàn)代，基本成為決定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及管理競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展和衰敗的基本準(zhǔn)則。在現(xiàn)有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，具有直接成本控制作用的主要是成本——效益(投入——產(chǎn)出)分析和最低費(fèi)用選擇方法，而目標(biāo)——結(jié)果比較和標(biāo)桿評(píng)價(jià)是間接監(jiān)督財(cái)政支出及政府活動(dòng)績(jī)效。

成本——效益(投入——產(chǎn)出)分析績(jī)效監(jiān)督，具體包括確定績(jī)效目標(biāo)、列舉成本——效益(投入——產(chǎn)出)、測(cè)算成本——效益(投入——產(chǎn)出)、測(cè)算貼現(xiàn)成本——效益(投入——產(chǎn)出)、選擇決策標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論等步驟及內(nèi)容。成本——效益(投入——產(chǎn)出)績(jī)效監(jiān)督通常可直接用于公路、橋梁、電站、能源開發(fā)等效益有形且可計(jì)量和貨幣化的經(jīng)營(yíng)性政府支出，從現(xiàn)代績(jī)效角度講，上述政府支出除直接計(jì)量的有形成本——效益外，還應(yīng)考慮這些支出及項(xiàng)目的間接成本或機(jī)會(huì)成本，如相關(guān)的資源成本——效益、環(huán)保成本——效益和對(duì)相關(guān)項(xiàng)目影響的成本——效益。如這些支出及項(xiàng)目是否計(jì)入資源耗費(fèi)和環(huán)境破環(huán)等長(zhǎng)期成本，高鐵建設(shè)是否計(jì)入相關(guān)高速公路和航空線路效益降低或虧損等。成本節(jié)約、成本有效性分析等方法，通常用于績(jī)效難以貨幣化和計(jì)量的公共性、社會(huì)性和長(zhǎng)期性支出及項(xiàng)目的社會(huì)成本和社會(huì)效益估算評(píng)價(jià)，如教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、扶貧、社區(qū)建設(shè)、國(guó)防軍事等。

最低費(fèi)用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要適用于教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、扶貧、社區(qū)建設(shè)、國(guó)防軍事等，成本能計(jì)算、績(jī)效無(wú)法貨幣化的支出及項(xiàng)目。具體內(nèi)容：一是按目標(biāo)定方案，二是將有形費(fèi)用貨幣化并貼現(xiàn)求和，三是按排序選擇費(fèi)用最低項(xiàng)目。最低費(fèi)用評(píng)價(jià)監(jiān)督特別應(yīng)注意備選方案所實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一致性和相近性，如有差別則應(yīng)考慮相應(yīng)成本費(fèi)用項(xiàng)目。

目標(biāo)——結(jié)果比較評(píng)價(jià)和標(biāo)桿評(píng)價(jià)大致相近，目標(biāo)——結(jié)果比較評(píng)價(jià)是通過(guò)支出項(xiàng)目實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)比較，標(biāo)桿評(píng)價(jià)是以同類項(xiàng)目為范例(“標(biāo)桿”)的比較(日常生活中的“人比人”、“事比事”)。主要適用于教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、扶貧、社區(qū)建設(shè)、國(guó)防軍事等，過(guò)程復(fù)雜且控制難度大、不可預(yù)見費(fèi)用多且成本——效益難計(jì)量和不易貨幣化的支出及項(xiàng)目。方法通過(guò)有關(guān)支出及項(xiàng)目的目標(biāo)——結(jié)果比較，雖然可間接實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府支出及項(xiàng)目的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)監(jiān)督，但實(shí)際中往往容易被忽視。如現(xiàn)行的GDP增長(zhǎng)率、社會(huì)保障覆蓋率、人均綠地面積等政績(jī)指標(biāo)評(píng)價(jià)和近年的“大學(xué)排行榜”評(píng)價(jià)等，評(píng)價(jià)者及社會(huì)普遍關(guān)注的是上述指標(biāo)結(jié)果排序，往往忽略這些指標(biāo)排序所付出的資金、資源、環(huán)境、社會(huì)等有形或無(wú)形、短期或長(zhǎng)期的成本。標(biāo)桿比較亦是所選“標(biāo)桿”在性質(zhì)、規(guī)模、時(shí)間、環(huán)境、歷史背景等方面的一致性、趨同性和可比性往往被忽略，如近年“大學(xué)排行榜”評(píng)價(jià)所引發(fā)的大學(xué)比較問(wèn)題，就是評(píng)價(jià)條件的可比性被忽略。因此，重視目標(biāo)——結(jié)果比較和標(biāo)桿比較評(píng)價(jià)間接的成本控制屬性在績(jī)效評(píng)價(jià)中的運(yùn)用，不僅是績(jī)效評(píng)價(jià)亟待解決的問(wèn)題，而且是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督面臨和亟待拓展的問(wèn)題。

（三）財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的社會(huì)參與屬性

社會(huì)參與式管理是近年來(lái)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家新公共管理改革的重要內(nèi)容，也是信息化時(shí)代社會(huì)(或公共)管理發(fā)展的基本趨勢(shì)。財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的社會(huì)參與由財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督所采取的專家評(píng)價(jià)和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)方式?jīng)Q定。

專家評(píng)價(jià)是聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜彝ㄟ^(guò)通訊、小型會(huì)議、評(píng)審組、實(shí)地調(diào)查等方式，參照擬定的評(píng)價(jià)內(nèi)容、書面意見表、會(huì)議議題和評(píng)價(jià)具體指標(biāo)體系等進(jìn)行評(píng)價(jià)。專家評(píng)價(jià)的特點(diǎn)是權(quán)威性，評(píng)價(jià)監(jiān)督效果主要取決于專家及其評(píng)價(jià)的無(wú)偏性和客觀性。

社會(huì)評(píng)價(jià)是通過(guò)問(wèn)卷、口詢、座談、觀察等方式，對(duì)一定社會(huì)公眾抽樣獲取相關(guān)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和信息。社會(huì)評(píng)價(jià)通過(guò)一定量社會(huì)公眾參與，能避免專家評(píng)價(jià)的個(gè)人化不足，但社會(huì)評(píng)價(jià)的總量性、全面性，以及相關(guān)抽樣數(shù)據(jù)和信息的統(tǒng)計(jì)處理，是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督業(yè)務(wù)技術(shù)的難點(diǎn)。

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的專家評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)方式，開創(chuàng)了一種相對(duì)社會(huì)化、公眾化、公開化的且有可控性的“第三方”監(jiān)督機(jī)制。第一，由相關(guān)專家(含非財(cái)政部門和學(xué)界)和一定量社會(huì)公眾作出評(píng)價(jià)，不僅保證評(píng)價(jià)的社會(huì)化和公眾化，而且也實(shí)現(xiàn)了評(píng)價(jià)監(jiān)督的公開化和透明化。第二，專家評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)均由財(cái)政監(jiān)督部門組織實(shí)施，這種社會(huì)化、公眾化、公開化、透明化均在組織實(shí)施部門管控之中，不致引起不必要或不合時(shí)宜、地宜條件的負(fù)面效應(yīng)。第三，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的社會(huì)參與度與傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督甚至人大監(jiān)督相比，具有范圍廣、涉面寬、深入具體、根本且有內(nèi)控性等特性；既能避免傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督“自己監(jiān)督自己”的悖論，又能突破審計(jì)監(jiān)督的行政監(jiān)督局限，以及人大監(jiān)督的相對(duì)形式化等局限；有效地建立起由財(cái)政監(jiān)督部門管理實(shí)施的，相關(guān)專家和社會(huì)公眾作為“第三方”具體經(jīng)辦的社會(huì)化、公眾化政府績(jī)效監(jiān)督。

根據(jù)上述分析，概括財(cái)政監(jiān)督類別及結(jié)構(gòu)比較如下：

圖2

二、我國(guó)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)

在績(jī)效優(yōu)化普遍深入個(gè)人行為和市場(chǎng)配置的今天，我國(guó)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)關(guān)鍵是建立財(cái)政監(jiān)督績(jī)效觀念保障機(jī)制，確保財(cái)政監(jiān)督績(jī)效優(yōu)化性、成本控制性和社會(huì)參與性的具體實(shí)施。因此，如何將績(jī)效及優(yōu)化觀念運(yùn)用于公共管理與服務(wù)業(yè)務(wù)技術(shù)，并形成績(jī)效及優(yōu)化實(shí)施結(jié)果，是我國(guó)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決的問(wèn)題。具體措施是建立以分類績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)工作方式，配備或儲(chǔ)集熟悉精通分類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)業(yè)務(wù)人員，建立并形成分類明確、完善、具體的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督依據(jù)，流程規(guī)范完整、內(nèi)容全面具體的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督業(yè)務(wù)，技術(shù)全面、過(guò)硬的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督隊(duì)伍等的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督系統(tǒng)及運(yùn)行機(jī)制。

（一）完善財(cái)政績(jī)效監(jiān)督業(yè)務(wù)制度體系

完善的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督業(yè)務(wù)制度體系，是以財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的包括績(jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)的業(yè)務(wù)制度體系。

1、完善現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系，推進(jìn)分類財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算編制。我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度是1980年代末隨國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估興起產(chǎn)生的。1988年財(cái)政部對(duì)文教行政專項(xiàng)資金實(shí)行追蹤反饋責(zé)任制；1992年財(cái)政部制訂《社會(huì)文教行政經(jīng)費(fèi)使用考核辦法(試行)》，一定程度體現(xiàn)了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理與考評(píng)的初期思想和觀念；2000年財(cái)政部安排湖北省試點(diǎn)行政事業(yè)單位預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)；2002年在全省范圍擴(kuò)大試點(diǎn)，同時(shí)湘、豫、閩等小規(guī)模試點(diǎn)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)；2003年財(cái)政部頒布《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》，制定績(jī)效考評(píng)工作、技術(shù)和行為規(guī)范、考評(píng)報(bào)告文本等；2004年財(cái)政部頒布《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作指導(dǎo)意見》。2005年18個(gè)省級(jí)在政府預(yù)算草案中提出預(yù)算績(jī)效考評(píng)目標(biāo)，財(cái)政部預(yù)算司制定《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》；2009 年財(cái)政部頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》；2011年財(cái)政部更新《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。

我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度在評(píng)價(jià)對(duì)象、內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(含評(píng)分值參考)和方法、績(jī)效評(píng)價(jià)組織管理和工作程序、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及應(yīng)用等方面雖已基本確立并具體化，但仍存在籠統(tǒng)、一般化和缺乏對(duì)具體財(cái)政支出的分類指導(dǎo)等不足。如雖明確規(guī)定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象為財(cái)政資金(含部門預(yù)算資金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)，但卻缺乏財(cái)政基本支出及其日常人員支出和日常公用支出，日常公用支出及其公務(wù)支出和業(yè)務(wù)支出，項(xiàng)目支出及其采購(gòu)支出，采購(gòu)支出及其大型建設(shè)支出和一般商品勞務(wù)支出等的績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)等，明確具體的業(yè)務(wù)內(nèi)容和操作規(guī)范。因此，有必要進(jìn)一步建立分類財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

建立分類財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，不僅有利完善現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系，而且有利促進(jìn)分類財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算實(shí)施。因?yàn)椋诸愗?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與分類財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算相輔相承，猶如財(cái)政支出績(jī)效的“兩個(gè)聯(lián)動(dòng)輪子”，相互推進(jìn)并共同促進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效提高。目前理論上對(duì)分類編制政府采購(gòu)預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算和政府基本支出預(yù)算等已有討論，可以說(shuō)分類財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度建立之時(shí)，基本就是分類財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算編制之日。

2、實(shí)行績(jī)效審計(jì)及報(bào)告制度。績(jī)效審計(jì)在理論與實(shí)踐上相對(duì)成熟，現(xiàn)行審計(jì)制度及業(yè)務(wù)已初步具有相應(yīng)規(guī)范。須進(jìn)一步改進(jìn)的是在現(xiàn)有審計(jì)中充實(shí)、完善績(jī)效審計(jì)內(nèi)容，以及建立獨(dú)立、完整、系統(tǒng)、全面的績(jī)效審計(jì)報(bào)告提交制度。績(jī)效審計(jì)是審計(jì)分類及明細(xì)下的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，可選擇性或針對(duì)性地印證、補(bǔ)充財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效預(yù)算。

（二）逐步建立并推行公共管理與服務(wù)項(xiàng)目成本——效益分析制度及業(yè)務(wù)

成本——效益分析的核心主要是控制成本，成本核算控制是機(jī)器工業(yè)興起后生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的根本問(wèn)題。二戰(zhàn)后，隨著部分公共品供給的商品化和市場(chǎng)化，成本——效益分析也開始逐漸運(yùn)用于公共管理與服務(wù)項(xiàng)目核算控制。由于公共管理與服務(wù)項(xiàng)目效益的社會(huì)性、無(wú)形性和長(zhǎng)期性，以及貨幣化和計(jì)量的困難性，成本——效益分析運(yùn)用時(shí)通常是在項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)大致或相對(duì)明確的前提下，主要用于核算控制項(xiàng)目總成本。因而，成本——效益分析在公共管理與服務(wù)運(yùn)用中也主要是核算控制成本。因此，只要在明確分類公共管理與服務(wù)項(xiàng)目供給全過(guò)程的基礎(chǔ)上，明確分類公共管理與服務(wù)項(xiàng)目全過(guò)程的成本對(duì)象、成本動(dòng)因和成本期間等成本結(jié)構(gòu)，就可以建立分類公共管理與服務(wù)項(xiàng)目的成本預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)制度，建立公共管理與服務(wù)項(xiàng)目的成本——效益分析業(yè)務(wù)制度。

從目前我國(guó)公共管理與服務(wù)項(xiàng)目采取財(cái)政或公共部門基本不直接控制成本和部分直接控制成本的管理方式看，公共管理與服務(wù)項(xiàng)目成本——效益分析可分類處理。對(duì)財(cái)政或部門不直接控制成本的項(xiàng)目，主要是經(jīng)項(xiàng)目庫(kù)管理并實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算的項(xiàng)目支出類，如各種基礎(chǔ)和市政設(shè)施購(gòu)買項(xiàng)目等，這類項(xiàng)目招標(biāo)后成本控制主要有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)承包負(fù)責(zé)。財(cái)政或公共部門的成本——效益分析業(yè)務(wù)，主要是招標(biāo)工程造價(jià)及預(yù)算和項(xiàng)目長(zhǎng)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)評(píng)分析，通常由財(cái)政或相關(guān)部門組織社會(huì)中介(如會(huì)計(jì)和審計(jì)師事務(wù)所、相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu))和相關(guān)專家、學(xué)者等“第三方”實(shí)施，制度建設(shè)上屬社會(huì)參與及組織管理方面的問(wèn)題。

財(cái)政或公共部門部分直接控制成本的項(xiàng)目主要是各類經(jīng)費(fèi)支出，如人員費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)，以及更明細(xì)的諸如“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、燃修費(fèi)、招待費(fèi)等。建立經(jīng)費(fèi)成本控制、評(píng)價(jià)制度，雖然是目前國(guó)際新公共管理面臨的普遍難題，但參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)推行部門預(yù)算改革以來(lái)的實(shí)踐成果，我們至少可參照國(guó)家現(xiàn)行行政事業(yè)單位人員工資區(qū)類(6類)標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)體系制度規(guī)范。一是以公共部門作業(yè)的成本對(duì)象、成本動(dòng)因?yàn)橐罁?jù)，運(yùn)用作業(yè)成本法 (Activity-Based Costing)建立部門業(yè)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)體系，具體包括日常公用經(jīng)費(fèi)中的公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、燃修費(fèi)、招待費(fèi)等支出的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)范。二是通過(guò)核實(shí)、調(diào)整基準(zhǔn)定額，完善健全相應(yīng)的業(yè)務(wù)支出基準(zhǔn)定額規(guī)范。一些部門經(jīng)費(fèi)通常是相對(duì)固定的，如部門基本支出中人員支出占日常公用支出比例、公共部門人均經(jīng)費(fèi)額、教育部門的學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)額、衛(wèi)生部門的醫(yī)技人員人均經(jīng)費(fèi)額和病床平均經(jīng)費(fèi)額、部門人均招待費(fèi)和人均會(huì)議費(fèi)、單車燃修費(fèi)等，可運(yùn)用歷年平均數(shù)調(diào)整后形成相應(yīng)基準(zhǔn)定額。

（三）建立并推廣社會(huì)參與評(píng)價(jià)制度及業(yè)務(wù)

局部的社會(huì)參與財(cái)政監(jiān)管，在我國(guó)已實(shí)施10多年，盡管不同級(jí)次、不同地區(qū)的財(cái)政監(jiān)管社會(huì)參與度各不相同，但公共管理與服務(wù)評(píng)價(jià)、監(jiān)督的社會(huì)參與的主趨勢(shì)比較明確。建立并推廣社會(huì)參與評(píng)價(jià)制度及業(yè)務(wù)，要求各級(jí)財(cái)政在現(xiàn)有的研究、院校、決策、執(zhí)行等范圍的社會(huì)參與實(shí)踐基礎(chǔ)上，總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、豐富充實(shí)人員、規(guī)范作業(yè)流程、固化業(yè)務(wù)內(nèi)容、建立完善制度。如一些地方現(xiàn)行的政府預(yù)決算審查咨詢員、人大預(yù)工委特聘專家、部門決策咨詢專家組、重大或?qū)ｍ?xiàng)課題研究組等制度，已基本形成相當(dāng)程度的公共管理與服務(wù)評(píng)價(jià)、監(jiān)督的社會(huì)參與，各級(jí)財(cái)政在此基礎(chǔ)上建立相對(duì)固定化、一般化的制度及業(yè)務(wù)規(guī)范，業(yè)務(wù)工作和組織建設(shè)上可行性較高。

（四）推行財(cái)政績(jī)效監(jiān)督組織制度建設(shè)

上述分析表明，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的宏觀、微觀作用與效能都是巨大的，這也間接表明國(guó)際新公共管理改革推進(jìn)的緣由。同時(shí)，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督所需的制度、業(yè)務(wù)技術(shù)和專業(yè)人才較高。原財(cái)政部監(jiān)督檢查局長(zhǎng)耿虹(2006)就認(rèn)為，就財(cái)政監(jiān)督而言，無(wú)現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可借鑒，無(wú)成熟做法可照搬，在我國(guó)實(shí)施困難不少。要解決上述問(wèn)題首先就是解決 “做事的人”的問(wèn)題，即組織制度建設(shè)問(wèn)題。

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是一項(xiàng)業(yè)務(wù)技術(shù)含量高的工作，組織制度建設(shè)關(guān)鍵是專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。從目前起步階段看，專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)主要是專業(yè)人才選拔與儲(chǔ)備。根據(jù)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督業(yè)務(wù)技術(shù)特點(diǎn)，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督專業(yè)人才主要分為公共管理服務(wù)項(xiàng)目成本——效益分析、評(píng)價(jià)、控制人才和社會(huì)參與評(píng)價(jià)、監(jiān)督組織管理人才。從頂層或總體設(shè)計(jì)考慮，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督組織建設(shè)可逐步重點(diǎn)展開以下工作：

一是明確財(cái)政績(jī)效監(jiān)督具體由各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門管理執(zhí)行。機(jī)構(gòu)設(shè)置可在現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督部門下設(shè)一級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)下再設(shè)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

二是根據(jù)近年項(xiàng)目庫(kù)管理及項(xiàng)目支出規(guī)模，商請(qǐng)本級(jí)政府編制辦解決健全完善項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督人員編制問(wèn)題。具體可根據(jù)項(xiàng)目庫(kù)及項(xiàng)目支出管理流程、業(yè)務(wù)量、工作量等并考慮發(fā)展趨勢(shì)，設(shè)置職責(zé)、崗位和編制人數(shù)。

三是在現(xiàn)行項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，分步有序地全面、深入推進(jìn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并逐步增加相關(guān)監(jiān)管督促的增績(jī)?cè)鲂Ыㄗh與措施，低調(diào)、務(wù)實(shí)、有效地推進(jìn)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)與實(shí)踐。

四是多渠道、全方位地充實(shí)、提高財(cái)政績(jī)效監(jiān)督隊(duì)伍業(yè)務(wù)技術(shù)力量。如通過(guò)考核、培訓(xùn)方式，選拔政府財(cái)政和其他部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)(會(huì)計(jì)和審計(jì)師所、相關(guān)投資咨詢機(jī)構(gòu)等)和相關(guān)企業(yè)在職人員，以及應(yīng)屆本科、碩士、博士畢業(yè)生等。

五是建立健全財(cái)政績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)咨詢專家?guī)欤x用閱歷豐富、能妥善應(yīng)對(duì)和處理相關(guān)社會(huì)問(wèn)題的管理者，負(fù)責(zé)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)咨詢專家?guī)旖ㄔO(shè)及相應(yīng)的社會(huì)評(píng)價(jià)組織管理工作。所選專家除考察、檢驗(yàn)其業(yè)務(wù)水平外，還應(yīng)酌情社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單，以確保專家敬業(yè)、執(zhí)著以及評(píng)價(jià)客觀、公正。