保稅區發展現狀、績效和轉型分析

俞順洪

[摘 要]入世后，保稅區的政策優勢弱化、優勢縮減，保稅區面臨發展方向問題。文章分析了我國保稅區發展的現狀，結合寧波保稅區發展的績效和發展障礙分析，指出保稅區的未來在于向自由貿易園區轉型，其轉型目標模式是綜合型自由貿易園區。

[關鍵詞]保稅區；自由貿易園區；績效

[中圖分類號]F752 ［文獻標識碼］A [文章編號]1673-0461（2013）02-0051-06

一、我國保稅區發展現狀

保稅區具有自由貿易、出口加工和保稅倉儲等功能，能集聚國內外資源和連接國內外市場，是區域對外開放的重要窗口。自從1990年第一個保稅區——上海外高橋保稅區設立后，經過22年的發展，我國目前已經有12個保稅區，14個保稅港區，18個綜合保稅區，5個保稅物流園區；①保稅區的各項功能也得到了不同程度的發展，在國際貿易、吸引外商投資和拉動地方經濟發展方面發揮了重要作用。

進出口貿易快速增長。2010年、2011年全國保稅區進出口總值繼續保持高速增長，分別為1，558.50億美元和1，950.65億美元。其中增速在40%以上的保稅區達到4家，寧波保稅區增幅達到68.3%。2011年寧波保稅區進出口中總值為7，640，156美元；受金融危機影響下降較為嚴重的倉儲轉口貿易進出口2010年開始回升迅速，實現進出口額1，024.45億美元，比上年增長41.3%，占保稅區進出口貿易總額的65.7%，比重較2009年提升2.3個百分點。寧波2011年外貿進出口總值1，447，551萬美元，同比增長8%。②

招商引資卓有成效。由于自身的功能特點和政策優勢，保稅區吸引了大量的國內外企業投資落戶。2010年共新批企業4，569家，比2009年增長12.8%；吸引投資額208.31億美元，比2009年增長21.4%。投資主要集中在天津港和大連保稅區，占全國保稅區總量76.2%。③其中寧波保稅區2011年新注冊企業545個，同比增長7%。投資總額24，523萬美元；同比增長150%。④

產業集聚效應日益凸現。這表現在出口加工業、貨物貿易和物流業發展迅速。2010年全國保稅區完成商品銷售額15，325.24億元，完成工業總產值4，060.33億元，實現物流企業營業收入3，731.61億元。⑤其中，2010年寧波保稅區完成電子信息產業產值453.95億元，同比2009年增長31.3%，占全國保稅區總量39.3%；2011年實現物流企業營業收入576，951億元。④各保稅區形成的各種主導產業通過聚集經濟和乘數效應，帶動毗鄰區域的其他產業發展，并且由于其技術外溢提升了本區域的勞動生產率。

由上可知，經過多年的建設與發展，保稅區對于外貿的增長以及地區經濟的拉動都起到了積極的推動作用。但是，基于以下幾個原因，保稅區擁有的政策優勢逐步弱化：①關稅大幅下降。入世10年中國的平均關稅從15.3%降到了9.8%，并且還有很大下調空間。②一般禁止數量限制原則的實施。③入世后，必須滿足WTO的國民待遇和非歧視性原則。 ④出口加工區的迅速發展。

除了政策優勢弱化，保稅區的發展還面臨區港分離、物流不暢和保稅區內各類產業發展不平衡等問題。①港區分離。全國的12個保稅區中，真正實現港區一體化的占少數。而港區一體化有利于轉口貿易，減小轉口貿易的差價，提升貿易額。②物流不暢。保稅區內物流企業發展水平低、產業體系不發達，沒有形成集約化產業，不適應貨物進出口的需要。有時此方面的不足甚至抵消了保稅政策方面的優勢。③保稅區內各類產業之間發展不平衡。由于負責保稅區日常運行管理的是地方政府，他們在GDP、招商引資數目、進出口總額、稅收等經濟總量指標上有考核要求，因此熱衷于引進制造業項目，造成我國大部分保稅區過于注重出口加工業，生產低附加值產品的加工企業比例過高的局面。比如寧波保稅區的出口加工業就占了相當大比重，而口岸貿易、轉口貿易和保稅倉儲等產業形態并沒有得到充分發展。

二、寧波保稅區運行績效分析

寧波保稅區于1992年經國務院批準設立，規劃面積2.3平方米，具有國際貿易、出口加工、倉儲物流、商品展示等功能，是目前中國大陸開放層次最高、自由度最大的對外開放區域。在全國15個保稅區中，寧波保稅區是唯一進行保稅區、出口加工區、保稅物流園區運作模式的保稅區。

1． 寧波保稅區福利經濟效應：NPV成本收益分析

（1）分析方法。本文參考Warr （1989）對出口加工區（EPZ）基于凈現值（NPV）的福利經濟分析法，對寧波保稅區自設立（1992年底）到2010年整個項目的成本收益進行研究分析。收益成本項如表1所示。

（2）數據來源和處理。數據來源：基礎數據來自寧波保稅區管理委員會網站、寧波保稅區發展研究網、浙江統計年鑒、寧波統計年鑒、寧波金融年鑒、浙江財政年鑒和中國人民銀行網站。數據處理：1）關于折現率和項目周期。保稅區投資具有社會意義，在此采用2006年國家發展與改革委員會、建設部發布的《建設項目經濟評價方法與參數（第三版）》中的社會折現率：8%。鑒于初始投資的機會成本，經參照歷年中國人民銀行貸款基準利率和各商業銀行貸款利率后，確定6%作為初始投資的回報率（即折現率）。保稅區和出口加工區項目周期一般以25年為標準計算年限（warr，1989）。本文數據至2010年，由于寧波保稅區是1992年底設立，因此實際評價年份為1993年～2010年，不考慮保稅區作為一個整體項目到“結束時”的凈現值，因此不用考慮其殘值。2）各項成本和收益指標。收益項：①保稅區就業收益（R1i）指區內就業人員的福利效果。在此使用區內職工的平均工資作為衡量；浙江省的城鎮職工年平均工資作為參照區平均工資。兩者間差額即區內就業人員的相對勞動力福利額。②保稅區企業國內購買收益（R2i）。包括區內企業對國內原材料和其他產品的購買，起到以消費乘數為倍數的經濟效果，同時通過溢出效應促進區域內產業升級和技術進步。但是此項計算極其復雜，數據獲取困難大，而且考慮到寧波保稅區內的加工企業真正國內采購商品比例不大，因此此項目在計算中忽略。③國內資本貨物收益（R3i）。保稅區企業轉移到外部（其他企業或機構）的各種先進設備所帶來的福利效應。從實際情況看，寧波保稅區該項指標的實際價值不明顯，在此也忽略不計。④財政和稅收收益（R4i）。包括征收稅額和其他相關收入：企業所得稅、保稅區海關征收的關稅、海關代替國家其他部門對企業征收的其他稅收。成本項：①區內企業借用本國金融體系內貸款的本息之和的機會成本。國內企業的貸款質量不高，往往低于同水平國外企業，因此，其機會成本并不很大，所以也不考慮將其納入凈現值計算中。②營運費用。包括行政管理機構的建設以及為保證出口加工區各項工作正常運行的各種財政支出。某些年份的數據缺失，采用年平均增長率的方式推算獲得。

（3）計算過程和結果分析

1）歷年現金凈流量：

第1年NV1=R11+ R21 + R31+ R41-（C11+C21

+C31+C41）

第2年NV2= R12+ R22 +R32+ R42-（C12+C22

+C32+C42）

……

第t年NVT= R1t+ R2t +R3t+ R4t-（C1t+C2t+C3t

+C4t）

t=1，2，3，4，5……17，18

2）稅收收入、就業福利額和管理運用費用。其每年的現值見表2和表3。由于數據獲取問題，在此并未將土地出讓收入計算進收益項。

3）寧波保稅區NPV最終結果。考慮到機會成本，在此用6%作為貼現率把每年的初始固定投資折現為1992年底的現值；同時，福利收益項用8%的社會折現率，則從1992年底保稅區建立到2010年底，以1992年底現值表示，獲得相當于6.718億元的凈福利（如表4所示）。當然，如果加上未計進收益項的出讓土地收入，其凈福利值會更高。因此，從最后的凈現值看，保稅區作為一個整體，在目前可獲得的數據和各種有比較合理的假設條件的情況下，其運營取得了良好的經濟效益。

2． 寧波保稅區對本地區的宏觀經濟效應

隨著寧波保稅區貿易、物流、出口加工等主體功能的逐步完善和主導產業群的日益壯大，其對寧波和浙江相關產業發展起到極大的促進作用。其中，與寧波港相關活動、以貿易和物流為核心的第三產業，以及國際化程度較高的制造業活動是最大的受益者，這些主導產業的擴大又派生出一系列新的產業活動。原有產業的擴大和新產業的出現，一方面通過投資所形成的初級乘數效應，刺激以貿易、物流和加工業為核心的外向型產業群在整個城市的繁榮與發展，再經由產業的前向關聯與后向關聯效應使保稅區的利益惠及更多的第三和第二產業；另一方面新派生或誘發出來的各種需求又會進一步拉動城市商貿、金融保險、房地產、交通運輸、餐飲娛樂、信息和商業服務等第三產業的發展。與保稅區業務相關的產業還會刺激、帶動眾多非相關產業的發展，產生二級乘數效應。此外，自由貿易氛圍還會產生一種“學習”和創新效應，即外商投資企業的技術知識外溢會促進國內企業的產品和業務創新，而在高度市場化和國際化條件下所形成的中外客商云集的競爭格局，更會促使所有保稅區企業努力創新、完善經營。

以下實證分析一下寧波保稅區的國際貿易功能對寧波乃至浙江經濟增長的影響。采用最小二乘法對進出口貿易總額和所在區生產總值進行回歸分析。

（1）對寧波GDP的影響。簡單回歸結果如下：

GDP=861.57+34.83X

（t=5.65） （t=11.21） R2=0.88 F=125.64

其中，X表示寧波保稅區進出口總額。結果表示，當寧波保稅區進出口總額變化1美元時，寧波GDP的變化將達到34.83美元，寧波保稅區進出口總額的變化對寧波的GDP有乘數效應。

（2）對浙江GDP的影響。簡單回歸結果如下：

GDP=6203.45+274.67X

（t=5.74） （t=12.48） R2=0.90 F=155.68

其中，X表示寧波保稅區進出口總額。結果表示，當寧波保稅區進出口總額變化1美元時，寧波GDP的變化將達到274.67美元，寧波保稅區進出口總額的變化對浙江的GDP的乘數效應遠遠大于對寧波母城的，這充分說明寧波保稅區建設對浙江經濟發展的重要性。

三、保稅區發展障礙分析

1. 缺乏法律保障

我國保稅區的設立、發展一直沒有相關的法律保障，直至現在也沒有專門統一的保稅區法律、法規，只有2份行政規章（《保稅區海關監管辦法》和《保稅區外匯管理辦法》）和在實踐過程中陸續頒布的一些部門規章和地方性管理法規。

2. 監管不順

由于缺少專門統一的法規，造成保稅區多頭管理、政出多門和部門政策協調不夠一致的問題，致使通關速度慢，不利于貿易便利化。比如保稅區的定性定位問題，海關和外經貿部、財政部、稅務總局、國家工商總局的認識就不一致。海關把保稅區當作放大的保稅倉庫區來監管；而商務部則認為保稅區屬境內關外，不存在保稅區內企業的進出口經營權審批、出口配額和許可證分配等問題。再如，外匯管理部門將保稅區企業視為境外企業，而稅務部門又把保稅區視為境內企業。這些多頭管理反映在實際中集中體現為貿易公司的出口退稅問題、“兩次報關”和出口退稅問題及非保稅貨物儲存維修和技術服務問題。這些問題直接影響了保稅區政策的順暢執行，大大影響了區內企業發展的積極性。

3. 功能受限

保稅區初建時的功能定位是“倉儲、轉口貿易和簡單的加工裝配”，實際上就是物流功能，這與其他特殊功能區域（經濟技術開發區、高新技術園區、出口加工區等）有明確分工。但是在后來實踐中，包括寧波保稅區在內，都發展了出口加工和進出口貿易等主要功能。由于有關管理部門在政策或權限上沒有下放到位，保稅區部分功能的開放和發揮受到限制。目前寧波保稅區的功能以進出口和加工貿易為主，與出口加工區、經濟技術開發區等大體雷同。保稅區對人員進出境、匯兌、金融等的開放都十分有限，還不允許開辦離岸金融業務，而倉儲、展示、分撥、配送、運輸等物流功能則還遠遠沒有得到發揮，制約了保稅區對區域經濟貿易發展的輻射帶動作用。保稅區沒有凸顯出自身的獨特性。

四、結論和政策建議

實踐證明，保稅區己經也越來越難以適應變化了的世界經濟格局和中外經濟交往新形勢的外部客觀環境要求，其未來發展走向也日益被關注。學界對此主要有兩種基本思路，一種是局部調整現有保稅區政策，基本保持保稅區現有發展格局；另一種是為保稅區重新定位，一些向以發展國際物流業為主的自由貿易園區轉型，另一些則轉型為出口加工區或經濟開發區。本文認為后一種思路更好，將保稅區適時轉型為自由貿易園區才是保稅區改革的關鍵和方向：變原來的“政策效應”、“政策優勢”為“功能效應”、“功能優勢”，通過立法、功能重新定位、政策調整、管理體制和運行體制的改革，實現保稅區向自由貿易園區的轉型。事實上，從我國各保稅區的設區意圖、功能定位來看，我國的保稅區是以國際自由貿易園區作為功能取向的。因此，轉型具有良好基礎。浙江的自由貿易園區建設，最現實的是在寧波保稅區基礎上轉型。

1． 轉型目標模式——綜合型自由貿易園區

寧波承擔著華東地區乃至全國重要的集散功能、生產功能和服務功能，其功能定位應該與城市發展定位相吻合。從國外自由貿易園區和國內保稅港區的經驗看，在自由貿易園區的轉口集散型、出口加工型、工貿結合型和綜合開放型四種發展模式中，寧波適宜選擇物流為主導、產業為支撐的綜合開放型發展模式。在全國15個保稅區中，寧波保稅區是唯一進行保稅區、出口加工區、保稅物流園區運作模式的多產業、多功能的綜合型保稅區，最有條件轉型為綜合性自由貿易園區。綜合型自由貿易園區除了具備貿易型的功能特點外，還發展出口加工業，允許和鼓勵金融業、保險業、交通電訊業和科教衛生事業的發展。目前寧波保稅區已進行“區港聯動”實驗，為自由貿易園區轉型奠定了良好基礎。

從自身發展看，寧波市保稅經濟區具有優先向自由貿易園區轉型的實力和潛力優勢。2010年的GDP、財政收入、工業總產值、外貿進出口分別達到119.97億元、26.11億元、529.35億元、133.61億美元。從橫向比較看，寧波保稅經濟區無論經濟水平還是發展潛力僅次于上海、天津、深圳，具有較強的向自由貿易園區轉型的優勢。目前，寧波保稅經濟區已有各類貿易企業2，000多家，年進出口貿易額在30億美元以上，若計入通過上海等口岸的進出口業務，年進出口總值在80億美元以上，約占寧波市進出口貿易1/4強。隨著一大批高新技術產業龍頭項目的引進，寧波保稅經濟區出口加工功能優勢更加突出。同時，MSC、萬海、P&O;、OOCL、APL等10余家國際航運巨頭相繼開辟了以寧波—舟山港為中轉港的國際轉運航線，寧波口岸的國際中轉集裝箱轉運業務呈現強勁發展態勢，轉口貿易潛力巨大。

2． 轉型支持條件

借鑒國際自由貿易園區建設的成功經驗，結合我國自由貿易園區（港）的現狀和未來發展趨勢，國家應盡快制定統一的《中國自由貿易園區管理條例》；理順國家海關、國家其他部門和地方政府在自由區管理中的權責關系，明確一個部門主管全國自由貿易園區，研究建立自由貿易園區管理體制。

同時，適時試點，建議國家啟動自由貿易園區建設的試點工作，按照實施“北中南”的空間布局，即在環渤海地區、長三角地區和珠三角地區，各選擇1個～2個地區進行提前試點；戰略優先，建議浙江省作為國家自由貿易園區的試點省份。創新政策機制，在“寧波自由貿易園區”內實行完全的“境內關外”管理模式，“放開一線、管住二線、區內自由”，關外區域不再設置海關監管。自由貿易園區內享受貨物、人員和資金等要素自由流動的一系列特殊政策。

3. 轉型評價指標體系的建立

自由貿易園區不同于保稅區、出口加工區等特殊經濟區形式，在其建設進程中，需要結合國際經驗，結合浙江省實際，進行風險效益管理，建立評價指標體系。以往對保稅區績效考核的主要指標以GDP、引進外資數和項目數、稅收等為主，容易造成保稅區注重短期利益和局部利益、注重引進發展制造業項目，忽視對毗鄰港口和周邊地區經濟發展的帶動作用。因此，建立科學合理的評價指標體系，是保稅區向自由貿易園區轉型的重要保證。評價指標體系可以涉及經濟活動總量：如GDP、制造業增加值、服務也增加值、國際貿易量、集裝箱貨運量和國際班輪航線運輸量等；也涉及物流服務密集度：單位土地面積發生的貿易量、單位土地面積發生的集裝箱貨運量、單位土地面積發生的服務員產值、國際班輪航次密集度等。

[注 釋]

① 中國保稅區出口加工區協會網站。

② 數據來源：中經網統計數據庫。

③ 全國保稅區2010年全年經濟運行情況分析。

http：//www.ccfta.com/gqjs/html/161.html。

④ 數據來源：寧波保稅區網站http：//zfxx.ningbo.gov.cn/。

⑤ 數據來源：http：//www.ccfta.gov.cn/index.php。

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Analysis on Bonded Areas' Development， Achievements and Transformation

——Taking Ningbo Bonded Area as an Example

Yu Shunhong

（ Zhejiang School of Administration，Ｈangzhou 311121，China）

Abstract： The policy advantages of bonded areas are gradually weakening since China has become a member of the WTO， and bonded areas are faced with the problem of development orientation. This paper analyzes the development， achievements and the problems of Ningbo Bonded Area and points out that the future of Bonded Areas in China lies in the transformation to free trade zone and its model should be the comprehensive free trade zone.

Key words： bonded area ； free trade zone； achievement