撤村建居社區黨建工作的問題與對策

摘 要：受撤村建居社區獨特的經濟和社會結構影響，撤村建居社區黨建工作面臨著黨員教育管理難度大、社區領導干部腐敗風險大、部分社區黨組織功能定位與社區實際和居民群眾需求不相適應、部分社區黨組織與屬地新經濟組織黨組織關系不夠順暢等傳統農村基層黨建工作和城市社區黨建工作所沒有的獨特問題。要解決這些問題，需要科學設置基層黨組織，廣泛運用現代信息技術；不斷健全撤村建居社區監督網絡，有效遏制社區干部腐敗；因地確定撤村建居社區黨組織功能，分類建立社區領導體制；科學設定選人標準，不斷配強撤村建居社區領導班子；普遍設立鄉鎮（街道）新經濟組織和新社會組織黨委，統一領導社區單獨建立的新經濟組織和新社會組織黨組織。

關鍵詞：：撤村建居社區；黨建工作；基本特征

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0021—05

撤村建居社區，又名村改居社區，是以我國城市化為背景、以社區居委會建制代替行政村建制為表征、既有別于傳統農村又有別于成熟城市社區、具有過渡性和混合性特點的社區。由于撤村建居社區具有自身的獨特性，相應地，撤村建居社區黨建工作也帶有一定的獨特性，面臨著傳統農村基層黨建工作和城市社區黨建工作所不曾有的獨特問題。鑒于此，筆者以杭州市為個案，借助問卷調查、文獻查閱和座談訪談等方法，對撤村建居社區黨建工作進行了深入的調查研究，以期對撤村建居社區黨建工作問題有一個全面了解，探索做好撤村建居社區黨建工作的具體對策。

一、撤村建居社區的基本特征

撤村建居社區黨建工作的獨特問題，很大程度上歸因于撤村建居社區自身具有的過渡性和混合性特征，具體而言，有以下三個方面。

第一，在人際關系方面，以半熟人社會為主，陌生人社會逐漸顯現。在傳統農村，由于村民基本以村莊為主要生產生活區域，互動頻率高，彼此知根知底，因而形成了熟人社會格局。改革開放以來，隨著村民生產生活區域的擴大、外出就業求學的增多以及就業方式的多元化，村民之間的互動頻率逐漸下降，彼此熟識程度不斷降低，從而形成了半熟人社會格局。撤村建居社區雖然也基本屬于半熟人社會格局，但隨著越來越多的本地居民因為購買商品房或拆遷安置而遷入社區，以及越來越多的外地居民因為就業或租房而入住社區，從而使得社區人口結構日趨復雜多元，既有常住人口，又有外來流動人口，且常住人口中既有原村民，又有新住戶。調查統計，在杭州市的西湖、下城、拱墅、江干和濱江5個主城區的167個撤村建居社區中，有106個社區同時擁有原村民、新居民和外來流動人口三類不同的居民群體，所占比例為63.50%；外來流動人口超過本地常住人口的社區有98個，占比為58.68%。由于撤村建居社區居民生產生活半徑擴大化、就業方式多元化以及新居民和外來流動人口越來越多、比重越來越大，撤村建居社區的人際關系也日趨陌生化，城市社區的陌生人社會格局在撤村建居社區逐漸顯現。

第二，在經濟結構方面，以個體私營經濟為主，集體經濟普遍發達。在撤村建居社區，無論是就經濟實體數量而言，還是就經濟實力而言，抑或就居民經濟來源而言，占主要地位的無疑是以非公有制企業和小店鋪為代表的個體私營經濟。與此同時，受城市化影響，借助集體土地征用和自留地開發等渠道，撤村建居社區大都擁有經濟實力較強、以集體經濟合作社為依托，以廠房、樓宇、出租房、酒店等為代表的集體經濟。調查統計，截至目前，杭州137個撤村建居社區股份經濟合作社共量化集體資產71.8億元，社區平均5241萬元；2011年，這137個撤村建居社區股份經濟合作社共實現集體可分配收入25.6億元，社區平均1869萬元。

第三，在產業結構方面，以第二、第三產業為主，第一產業仍有存留。由于優越的地理位置和密集的人口分布，撤村建居社區往往聚集了大量的企業和商家。換言之，撤村建居社區的產業結構是以第二、第三產業為主，第二、第三產業是撤村建居社區的經濟財富的主要來源和居民謀職就業的主要渠道。當然，在某些撤村建居社區，特別是那些集體土地未完全征用的撤村建居社區，仍有部分居民從事以蔬菜苗木種植為代表的第一產業，只不過其創造財富的數量和吸納就業人數均有限，不占主導地位。

二、撤村建居社區黨建工作存在的主要問題

從調研情況來看，當前撤村建居社區黨建工作主要存在以下問題。

第一，黨員教育管理難度大。隨著我國經濟社會的持續發展，整個社會的異質性和流動性日趨顯著。這在撤村建居社區表現得十分典型。在此背景下，撤村建居社區黨組織內部之間的差異也日漸增多，黨員與組織之間的“空間分離”現象日漸突出。在撤村建居社區，往往既有本地居民黨員，又有從外地流入在本地企業、商務樓宇或市場就業的流動黨員，且本地居民黨員中，既有工作就在居住地所在城市的黨員，又有工作在外市乃至外省的黨員，甚至還有因征地拆遷而臨時安置在其他地方的黨員；既有從事農業的黨員，又有從事第二產業和第三產業的黨員。以杭州市拱墅區為例，全區35個撤村建居社區中，8個社區在外流動黨員占黨員人數的比例約為23%，共有在外流動黨員33名，平均每個社區約4名；11個社區有從其他地方流入的黨員，占黨員人數的比例約為31%，共有流入黨員61名，平均每個社區約6名。傳統的黨員教育管理工作，是以黨員生產或生活場所集中一致為基本前提，以集中教育和統一管理為主要特征。撤村建居社區黨員隊伍在空間、職業等方面的顯著差異性和異常復雜性，使得黨組織對其教育管理面臨著各類難題，包括活動時間難統一、學習內容難統一、黨員隊伍難召集、黨員情況難了解、黨員表現難監督等，黨員教育管理工作的成效難免要打折扣，難以令人滿意。

第二，社區領導干部選配難度大。與成熟的城市社區和傳統的行政村相比，撤村建居社區大多數面臨著周期長、任務重、矛盾多、難度大的拆遷安置工作。此外，撤村建居社區往往擁有成熟城市社區所沒有的集體經濟合作組織，以及傳統行政村所沒有的眾多流動人口和部分素質相對較高的居民群體。所有這些客觀因素和社會背景，必然使得撤村建居社區兩委領導班子肩負著實施拆遷安置、維護社會穩定、發展集體經濟諸多高難度的工作任務，由此也就對社區領導班子成員提出了很高的素質要求，要求他們懂經濟、會經營、有威信、有豐富經歷、會做思想工作等，用基層干部的話說就是要成為復合型人才。而撤村建居社區黨員隊伍數量較少、黨員結構略顯老化的實際，顯然不能很好地滿足上級黨組織和廣大居民群眾配優選強社區領導班子的要求。總之，在今后一段時期內，選好配優領導班子尤其是黨組織書記和居委會主任，始終是撤村建居社區黨建工作面臨的一個重大挑戰和一項重要任務。

第三，社區領導干部腐敗風險大。撤村建居社區普遍保留了原先的集體經濟合作組織。近年來，受益于快速推進的城市化大潮，杭州撤村建居社區的集體“三資”（資產、資金和資源）規模不斷增大，項目建設不斷增多，從而在客觀上使得這些社區的領導干部面臨著更多的利益誘惑和更多的腐敗風險。中共杭州市紀委案件監督管理室的數據顯示，2008年至2011年6月，在全市的征地拆遷工作違紀違法案件中，共處分295人，其中縣處級干部17人、鄉科級干部47人、一般干部32人、村（居）干部等199人。該數據雖然未對撤村建居社區做專項統計，但因為撤村建居社區普遍具有征地拆遷多、項目建設多的特征，故而這一數據在相當程度上顯示了撤村建居社區領導干部腐敗的高發性。筆者在調研中也多次了解到，不少撤村建居社區在近些年有過社區（或作為其前身的村）領導班子成員以權謀私的情況。特別值得關注的是，由于實施腐敗行為的社區領導干部的所得之利，大多直接來源于社區的集體資產、資金和資源，而這些資產、資金和資源屬于全體居民所共有，廣大居民和社區干部都是社區集體資財的所有人、社區集體經濟合作社的股東，因而，撤村建居社區領導干部的腐敗往往是對居民群眾利益的損害，屬于干部利益增——群眾利益損的短程循環，具有得失雙方的關系直接性和對象確定性特征，因而容易引發居民對于腐敗社區干部的越級上訪，甚至引發居民與社區干部乃至鄉鎮（街道）及以上黨委政府（如果政府有包庇腐敗社區干部的嫌疑）的對立對抗。也就是說，撤村建居社區領導干部的腐敗相比更高級別領導干部的腐敗，更容易引發群體性事件，進而影響到城市的和諧與穩定。

第四，部分社區黨組織的功能定位與社區實際和居民群眾需求不相適應。發展集體經濟、帶領群眾共同富裕，是農村基層黨組織普遍具有的功能和擔負的重任，在實踐中，這一功能和重任的主要執行者和承擔者是村集體經濟合作組織（包括已經完成股份制改革的股份經濟合作社）。撤村建居后，許多社區繼續保留著原先的集體經濟合作組織，建立了“黨組織、居委會、公共服務工作站和集體經濟組織”四駕馬車、四龍治水的治理結構，延續了黨組織與集體經濟組織交叉任職、一套班子兩塊牌子、書記兼任社區經濟合作社董事長（社長）的領導體制。客觀地說，對于原村股民黨員在社區黨組織全體黨員中占多數且未完成拆遷安置工作的撤村建居社區，發展集體經濟、實現集體資產保值增值仍是居民群眾對社區黨組織的重要期待，然而，對于那些商品房和安置房住戶越來越多、原村股民黨員在社區黨組織全體黨員中屬少數且已完成拆遷安置工作的撤村建居社區，則要求社區黨組織將為社區居民提供公共服務作為其主要的職責和任務，而不能繼續堅守著發展經濟的功能不變。調研發現，在少數商品房和安置房住戶越來越多、原村股民黨員在社區黨組織全體黨員中屬少數且已基本完成拆遷安置工作的撤村建居社區，社區黨組織未充分考慮到社區主要工作任務和居民結構的變化，未充分順應大多數居民群眾對于完善公共服務、提高生活品質的需求，而仍然不適當地將發展經濟作為自身的基本功能和重要職能，并仍然采用社區黨組織書記兼任社區經濟合作社董事長（社長）的領導體制，從而牽扯了社區黨組織領導社區居委會開展社區服務、改善社區民生的精力，弱化了社區黨組織的自身建設，甚至引發了社區黨組織與社區居委會之間、股民居民與非股民居民之間、原住居民與后來居民之間的矛盾。

第五，部分社區黨組織與屬地新經濟組織黨組織的關系不夠順暢。調查統計，目前杭州西湖、濱江、下城、江干和拱墅五個主城區的167個撤村建居社區中，共有52個社區單獨建立了145個新經濟組織黨組織（主要是非公有制企業黨組織），單獨建立新經濟組織黨組織的社區所占比例約為31%，每個社區平均單獨建立新經濟組織黨組織數約為3個。根據屬地管理的原則，這些新經濟組織黨組織絕大多數都隸屬于所在社區黨組織，由所在社區黨組織領導開展黨建工作。雖然這種組織關系的確定，符合區域化黨建工作的戰略思路，有利于社區黨組織集聚和整合各方面黨建資源，做好社區黨建工作，但也有其缺陷和困境。由于這些棲身于撤村建居社區中的新經濟組織本身有一定的封閉性，且這些新經濟組織中黨員與所在社區的其他黨員在職業、作息規律和文化背景等方面存在較大的差異性，從而使得社區黨組織對這些新經濟組織黨組織的領導和指導常心有余而力不足，存在著不便領導和不好指導的困境。更重要的是，在少數撤村建居社區，新經濟組織黨組織的黨員數接近乃至超過所在社區的本地居民黨員數，從而使得社區黨組織換屆選舉面臨著許多挑戰和不確定性。調研中，一些社區黨組織負責人擔心以后的社區黨組織選舉可能引發居民黨員和企業黨員的矛盾，甚或將企業黨組織負責人推上社區黨組織負責人的位置。此外，由于在實踐中，絕大多數撤村建居社區都存在著依靠集體經濟合作社的資金保障每年組織全體黨員各類考察和旅游活動的做法和慣例，這也使得部分本地居民黨員對享受同等待遇的新經濟組織黨員有所不滿。所有這些，都在不同程度上導致了部分社區黨組織與屬地新經濟組織黨組織之間的關系不夠順暢，不利于基層黨建工作的大局和黨的執政基礎的鞏固。

三、加強撤村建居社區黨建工作的若干對策

第一，科學設置基層黨組織，廣泛運用現代信息技術。撤村建居社區黨員教育管理難問題，主要歸因于黨員與黨組織之間的空間分離以及黨員與黨員之間的職業差異，由此差異進一步衍生出作息時間、專業知識和興趣愛好等方面的差異，故而，解決撤村建居社區黨員教育管理難這一問題，主要可以采取兩方面的舉措：一方面，應以職業狀況——年齡狀況為位序，科學設置基層黨組織。具體來說就是，根據黨員的職業狀況，將其他黨員細分為農業支部、工業支部和商業支部等不同行業支部；此外，為那些既不外出謀職又已年老、脫離社會就業隊伍的黨員建立老年支部，并按地域相鄰原則，組建多個黨小組。如此，可有效實現黨組織對黨員無遺漏和無重復的全覆蓋，而且在各個黨支部或黨小組內，實現了黨員年齡身體狀況、作息規律、興趣愛好、知識信息、價值追求等方面最大程度的相同和一致，從而為有效克服活動難組織、人員難到齊、共同語言不多等難題，為黨員的分類施教、提高黨員教育管理成效奠定堅實基礎。另一方面，基于在外流動黨員的現實需要，各撤村建居社區黨組織應廣泛運用現代信息手段開展教育管理工作。具體來說就是，允許和鼓勵流動黨員通過電腦和手機連線登錄企業黨建網站、政府黨建網站和社區網站，通過課件下載、光盤租借、電教視頻下載等方式，在他們合適的時間和場合自主開展學習；鼓勵適應和掌握網絡信息技術的流動黨員通過網絡黨支部、黨員e家、黨員QQ群、黨員微博等方式和渠道開展學習活動。

第二，不斷健全撤村建居社區監督網絡，有效遏制社區干部腐敗。根據監督主體這一標準，目前針對撤村建居社區干部的監督主要有：來自社區外部的上級黨委政府監督，其主要制度是居委會財務鄉鎮（街道）代管制度和會計委托代理制度；來自社區內部的監督，有社區黨組織、居民代表大會、股民代表大會和社區居務監督委員會等作為組織的監督，以及普通居民群眾作為個人的監督，其主要制度如票據聯簽制度、財務公開制度、社區居務監督委員會集體理財審賬制度等。總體而言，經過多年的探索和持續的改進，這些制度在推進基層民主管理和民主監督方面成效顯著，必須繼續堅持。同時，在撤村建居社區，少數干部挪用集體資金以及越來越多的干部在征地拆遷和項目建設中受賄的事實，也表明社區干部仍有腐敗的空間和機會，為此，必須進一步完善撤村建居社區監督制度，不斷健全社區監督網絡，以便更有效地遏制社區干部腐敗。具體說，主要有三個重點：一是提升社區居務監督委員會的專業素質。調研表明，目前社區居務監督委員會不同程度地存在著因為專業素質不高不會監督、礙于熟人情面不想監督和害怕得罪他人不敢監督的問題。故而，必須通過適當吸收有專業知識和實踐經驗的年輕居民進入社區居務監督委員會，通過加強對年齡較大、威望較高但專業素質較弱的居務監督委員會委員的專業知識技能培訓等舉措，以逐步提高社區居務監督委員會的專業水平和監督成效。二是實行社區審計全覆蓋。實踐表明，由專業水平高、人情羈絆少的專業審計部門對撤村建居社區財務進行年度審計、對社區主要領導干部開展任期和離任審計，其效果肯定比社區居務監督委員會要好，因而，必須在所有撤村建居社區推行上述三類審計制度。當然，由于審計監督耗時長、成本高，因而應以社區居務監督委員會的日常監督為基礎，以一定周期的審計監督為補充。三是充分發揮居民代表大會在重大決策中的主體作用。居民代表大會是代表全體居民行使自治權利的法定組織，是進行社區重大事務決策的當然主體，但少數社區干部在項目建設過程中收受賄賂等系列事實，也表明社區居民代表大會在項目建設這些利益含量高、腐敗機會多的領域和環節存在著不知情、遲介入、少作為的問題，為此，必須將居民代表大會的充分討論、民主協商和匿名票決作為重大事務決策的前置條件和基本前提，做到全體居民代表在上什么項目、跟誰合作開發、如何合作等重大事務決策上有足夠的發言權和最終的決定權，從而減少社區領導干部腐敗的發生。

第三，因地確定撤村建居社區黨組織功能，分類建立社區領導體制。根據因地制宜和分類指導的原則，以及股民黨員比例和拆遷安置工作完成情況的標準，將撤村建居社區大致分為四類：第一類為原村股民黨員在社區黨組織全體黨員中占多數且未完成拆遷安置工作的社區，在實踐中主要對應著直接翻牌型社區，即土地基本未征用且居民基本為原村民的社區；第二類為原村股民黨員在社區黨組織全體黨員中屬少數且已完成拆遷安置工作的社區，在實踐中主要對應著回遷并分散安置型社區，即數村合并成一個社區或某村村民并入數個不同社區；第三類為原村股民黨員在社區黨組織全體中占多數但已完成拆遷安置工作的社區；第四類為原村股民黨員在社區黨組織全體中屬少數但未完成拆遷安置工作的社區，在實踐中主要對應著過渡型社區，包括整村拆遷且居民基本為原村居民的社區等。其中，第一類和第二類社區黨組織，既有共同功能和相同職責，如維護社會穩定、協調社會關系、整合社會階層、教育引導黨員等，但又因社區實際情況的差異而有著不同的功能定位和職責要求，主要是：在股民黨員在社區黨組織全體黨員中占多數且未完成拆遷安置工作的社區，黨組織仍應承擔著發展集體經濟、帶領群眾富裕的功能和重任，在股民黨員在社區黨組織全體黨員中屬少數且已完成拆遷安置工作的社區，黨組織則須將發展社區服務作為其主要功能和職責，而不繼續擔負發展集體經濟、帶領群眾富裕的功能和重任。相應地，在第一類撤村建居社區，仍應實行社區黨組織和集體經濟組織交叉任職、書記兼任社區經濟合作社董事長（社長）的領導體制；在第二類撤村建居社區，則應終止社區黨組織和集體經濟組織交叉任職、書記兼任社區經濟合作社董事長（社長）的領導體制，而實行股社分家、財務分離、職責分開、人員分流的領導體制。至于在第三類和第四類撤村建居社區，即那些股民黨員占多數但已完成拆遷安置工作的社區，以及股民黨員占少數但未完成拆遷安置工作的社區，則由社區黨組織根據具體實際情況和多數群眾愿望，自主選擇是繼續實行社區黨組織書記兼任社區經濟合作社董事長（社長）的領導體制，或是采用股社分家、財務分離、職責分開、人員分流的領導體制，而不必一刀切，錯誤設定其功能和硬性規定其領導體制。

第四，科學設定選人標準，不斷配強撤村建居社區領導班子。對于原村股民黨員在社區黨組織全體黨員中占多數且未完成拆遷安置工作的撤村建居社區來說，由于實行的是社區黨組織和社區集體經濟組織交叉任職、一套班子兩塊牌子、書記兼任社區經濟合作社董事長（社長）的領導體制，因而其黨組織負責人的選任必須主要按照政治和經濟雙強的標準，慎之又慎，嚴之又嚴，優中選優。為了克服大多數撤村建居社區黨組織人數較少、結構較老、復合型人才較少的困境，必須科學設定選人標準，逐步拓寬選人視野。具體說，就是可以在堅持地緣聯系的前提下，不拘于組織關系的限制，探索從那些雖在其他地方就業居住但生于該社區、長于該社區且愿意回家鄉任職創業的優秀黨員中，選出合適的黨組織書記人選。對于那些完成拆遷安置且多地多類居民混居并完成股社分離的社區來說，則完全可按照成熟城市社區的做法，在堅持德才兼備、政治上靠得住、工作上有本事等高標準的前提下，從整個城區范圍內諸多優秀社區干部中選任優秀的黨組織負責人。再就是，對于那些仍舊保存著半熟人社會格局的撤村建居社區，包括土地基本未征用且居民基本為原村民的社區，以及整村拆遷且居民基本為原村居民的社區等，其領導班子除書記、主任之外的普通成員的選配，則應在堅持德才兼備、政治上靠得住、工作上有本事等高標準的前提下，適當地兼顧地緣和血緣標準，即盡量從鄉鎮或街道區域范圍內的本地居民中，擇優選出合適的人選，以便社區領導干部在仍然具有半熟人社會性質、依舊強調鄉情和方言等鄉土性因素的社區，更好地融入群眾，更有效地開展工作。

第五，普遍設立鄉鎮（街道）新經濟組織和新社會組織黨委，統一領導社區單獨建立的新經濟組織和新社會組織黨組織。具體說，就是在所有鄉鎮（街道）黨委下設專門負責新經濟組織和新社會組織黨建工作的新經濟組織和新社會組織黨委（簡稱“兩新”黨委），并由其對各社區（村）單獨建立的新經濟組織和新社會組織黨組織進行統一直接領導，包括選舉指導、班子任命、黨紀監督和資金支持等。各新經濟組織和新社會組織黨組織承擔著黨員的日常教育管理工作。各新經濟組織和新社會組織黨員參加本單位黨組織及鄉鎮（街道）“兩新”黨委的換屆選舉，不再參加所在社區的黨組織換屆選舉。但是，各“兩新”黨組織仍參加所在社區的黨建共建聯席會議，以便與社區黨組織及社區內的其他“兩新”黨組織協調關系、共享資源、互相學習，為提升社區黨建工作水平繼續添磚加瓦。

責任編輯：浩淼