金融公平視角下農村系統性負投資的法律矯正

袁康

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

金融公平視角下農村系統性負投資的法律矯正

袁康

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

農村系統性負投資的存在既與農村發展的要求大相徑庭，又與金融公平的理念背道而馳。為了充分保障農村地區借款人的信貸權，促進信貸資源在城鄉地區公平配置，確保金融機構與農村金融消費者之間權利義務公平分配，實現金融福利全民共享，需要完善相應的法律制度以對農村系統性負投資進行矯正。借鑒美國社區再投資法規定強制性信貸義務，強化銀行業競爭制度引導銀行業進入農村開展業務競爭，實施傾斜性財稅金融制度激勵銀行向農村地區發放貸款等均為可行且必要的制度路徑。

農村系統性負投資；金融公平；信貸資源；法律矯正

金融發展不僅可以促進經濟增長，而且可以改善收入分配和緩解貧困。金融發展惠及窮人、調節收入分配的基礎在于金融深化過程中貧困居民能夠獲得更多的金融服務，并且最直接地體現為信貸資源的獲取。[1](p146)但是從我國目前狀況來看，城鄉金融二元結構根深蒂固，存在著較為嚴重的系統性負投資現象。所謂系統性負投資，是指銀行或其他金融機構從一個地區的居民中獲取儲蓄，而沒有以相應的比例向該地區發放貸款。[2](p320)由于信貸歧視，農民的儲蓄沒有用于農村地區的發展而是被輸送到經濟發達地區，銀行等金融機構成為了農村地區的抽血機，極大地阻礙了農村經濟的發展和農民收入的提高。農村系統性負投資是金融公平理念缺失下金融資源的畸形配置，導致了二元經濟結構的持續和加重，不利于城鄉差距的縮小和收入分配的優化。在轉型時期通過弘揚金融公平理念，以法律制度矯正農村系統性負投資，促進信貸資源的公平配置，是調整收入分配這一時代命題的應有之義和必由之路。

一、農村系統性負投資的成因分析

農村系統性負投資的實質是銀行性金融機構在發放貸款時對于農村地區的歧視態度。我們探究農村系統性負投資的成因，即是在討論銀行性金融機構對于農村地區在發放貸款中存在歧視的原因。筆者認為主要可以從經濟、倫理和制度三個層面進行分析。

（一）經濟成因。

首先，城鄉二元經濟結構是農村系統性負投資產生的經濟基礎。長期以來城市作為經濟發展的中心與重點，吸引和擠占了大量的金融資源，農村經濟由于規模小、發展慢，對金融資源的依賴程度遠不及城市地區，也得不到金融機構的充分重視。銀行因此將信貸資源更多地投放于城市地區而非農村地區。可以說，二元經濟結構催生了二元金融結構，進而形成了農村系統性負投資的狀態。其次，市場行為的逐利性是農村系統性負投資產生的直接肇因。趨利避害是市場主體在參與市場活動中的天性。銀行在開展信貸業務時必然會有效率和安全兩方面的考慮，以最大程度實現利益最大化并降低信貸違約風險。農村地區經濟發展相對滯后，且農業投資相比于其他領域而言周期長、收益低、風險大，銀行將信貸資源投放至農村地區，既不能實現信貸資源的快速流轉以實現利潤的最大化，又容易因農村地區貸款人缺乏還款能力而形成壞賬，故而農村地區當然地不能成為銀行在發放貸款時的優先選擇。再次，農村地區融資方式的非正規性是農村系統性負投資形成的另一個原因。由于農村鄉土社會的特殊結構和風俗習慣，農村地區的資金需求者更多地是通過民間借貸等非正規途徑獲取資金，這在某種程度上既可以看做是形成農村系統性負投資的現實原因，同時又不得不說是農村系統性負投資所蘊含的貸款歧視下的無奈選擇。

（二）倫理成因。

對金融公平的漠視導致了農村系統性負投資產生。長期以來金融都是在一種工具理性的思維中運行，人們普遍以效率視作金融的唯一目標，將效率與安全的平衡作為金融資源優化配置的衡量標準。在金融公平受到漠視的情況下，農村地區的居民不能公平地參加金融活動，將資金儲蓄在銀行卻不能公平地從銀行獲得貸款，不能享受到信貸支持發展而形成的金融福利，農村居民在銀行發放貸款時受到不公平的歧視，進而形成了農村系統性負投資。另外銀行性金融機構對社會責任的理解和履行存在片面性偏差也導致了農村系統性負投資。盡管金融機構的社會責任一直受到強調，但是銀行性金融機構對于社會責任的理解更多的是著眼于慈善捐贈、環境保護以及對產業政策的支持，而對于避免選擇性信貸等問題卻一直未納入到銀行性金融機構社會責任的評價體系中去。即便是在當前選擇性信貸開始受到重視的背景下，人們更多地討論的是對于中小企業尤其是民營企業的貸款問題，對于農村地區和欠發達地區的貸款仍然沒有被視作銀行性金融機構應當履行的社會責任。

（三）制度成因。

就目前來看，盡管農村系統性負投資的問題已經開始被意識到，但是缺少具有強行性約束力的法律、法規或部門規章對于農村系統性負投資進行調整。具體而言，首先，矯正農村系統性負投資的政策并未落到實處轉化成有效的制度。自2005年以來的幾個中央一號文件中，都提出縣域內銀行業金融機構應明確新增存款投放當地的具體比例，但這些原則性和宣示性的規定一直沒有落實到具體操作層面。[3](p64)未法律化的政策缺乏強制力和可操作性，不足以對農村系統性負投資進行法律上的矯正和調整。其次，寥寥可數的制度并未實現對農村系統性負投資的有效調整。盡管為鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當地貸款，加大縣域信貸資金投入，進一步改善農村金融服務，人民銀行和銀監會等部門已經出臺了相關部門規章，但這些規章在主體范圍、適用地域上均有較大的局限，并且調整手段單一，制度的位階和層級較低。概言之，針對農村系統性負投資并未有行之有效的制度措施進行調整，正是法律制度的缺位與乏力給農村系統性負投資的存在和延續提供了制度空間。

二、農村系統性負投資的法律拷問：以金融公平為視角

農村系統性負投資是一種金融現象，但是這種現象的實質是信貸歧視，這既有違金融倫理，又與公平正義的法律價值相悖。以金融公平理念為視角，是探尋矯正農村系統性負投資的法律基礎的一個很好的切入點。所謂金融公平，是指在金融活動中，各類主體不因自身經濟實力、所有權性質、地域和行業等因素而受到差別對待，能夠公平地參與金融活動，機會均等地分享金融資源，形成合理有序的金融秩序，并通過金融市場實現社會整體利益的最大化。金融公平的內涵包括公平參與金融活動、公平進行金融交易、公平享受金融福利。[4](p93)農村系統性負投資在這三個方面都與金融公平理念相沖突。

（一）農村系統性負投資妨礙了農村借款人信貸權的實現。

信貸權即獲取貸款的權利，窮人通過信貸資源的獲取，可以促進其參與經濟活動進而提高其收入并消除貧困，因此信貸權被視為發展權的具體類型而納入到基本人權的范疇之中。[5](p17-28)從另一個角度上來看，保障和實現窮人的信貸權可以使得窮人獲得均等的減貧機會，進而分享減貧成果，因此信貸權也可以納入到“免于貧困的權利”這一新型的人權譜系之中。[6](p194)對于農村居民而言，充分保障其平等享有信貸權，是為其開展農業活動或從事其他經濟行為提供資金支持，以促進其收入增長的重要途徑。但是農村系統性負投資的存在反映出了一個現實，即正規的銀行性金融機構更傾向于將信貸資源投放至城市等經濟發達地區，農村居民尤其是農村地區的窮人很難從正規金融機構獲取貸款。相比而言，農村借款人與城市借款人不能享有均等的信貸機會，這種信貸歧視對于農村借款人的信貸權是一種人為的壓制甚至是剝奪。農村借款人信貸權得不到保障，致使農村借款人難以通過正規通道參與金融活動獲取金融服務，形成了機會上的不公平，這與金融公平的理念背道而馳。

農村系統性負投資所代表的信貸歧視不符合公平正義的法律原則，這種現象背后的農村借款人信貸權受到變相剝奪與漠視也反映出了法律制度的缺位。首先，信貸權的概念尤其是農村貧困居民信貸權在我國法律中并未得到確認，理論界和實務界對于農村貧困居民的信貸權認識尚不充分且無明確的法律依據和保護機制，使得農村系統性負投資缺乏有效的法律制度進行調整。[7](p102)其次，農村借款人由于其稟賦差異并不能與城市借款人相提并論，在完全市場化的信貸投放中農村借款人必定處于弱勢地位，因而需要法律對其進行傾斜性的特殊保護，以確保其信貸權的實現。

（二）農村系統性負投資導致了金融交易權利義務不公平配置。

銀行性金融機構在農村地區吸收存款發放貸款，應當遵循地位平等、權利義務對等的原則。農村系統性負投資所反映出來的狀況是銀行性金融機構在農村地區吸收存款，片面地享受了吸收存款的權利，卻拒絕或怠于履行在農村地區發放貸款的義務，這實際上就是權利義務的不對等和不公平配置。在金融交易中各方當事人締結的契約所分配的權利和義務應當是對等的，享受了權利的一方應當承擔相應的義務。如果權利義務的配置失衡或不對等，這就違背了社會公平的基本原則，那么就需要及時地對權利義務關系的配置進行調整和修復。在銀行性金融機構與儲蓄者之間，銀行從儲蓄者那里吸收存款并向相應的資金需求者發放貸款，從某一特定的交易看，因為其已向儲蓄者支付利息作為獲取資金的對價，故而向儲蓄者發放貸款并非其義務。但是如果將吸收存款和發放貸款提升到整個金融系統的宏觀層面來看，吸收存款的權利與發放貸款的義務應當是銀行開展業務的一體兩面，既然享受的吸收存款的權利，即應履行發放貸款的義務作為補償。另外，由于銀行是無差別地從城市儲蓄者和農村儲蓄者處獲取資金，因此基于公平原則，亦應無差別地向農村借款人和城市借款人無差別地提供信貸資金。農村系統性負投資，即是銀行性金融機構從農村儲蓄者處獲取了資金，卻未如對城市借款人一樣同等地履行發放貸款的義務，這實際上反映了銀行性金融機構在農村開展金融交易中權利義務的不公平配置。

（三）農村系統性負投資阻礙了農村居民公平分享金融福利。

金融福利即指居民通過金融發展而實現收入的增加。金融福利主要通過兩種方式來實現：一方面，隨著金融部門的深化，金融部門會擴大其服務范圍，直接為更多的居民提供金融服務；另一方面，金融發展促進了整體經濟績效的提高，進而帶來居民收入的增長。這種金融福利公平分享的前提在于信貸資源的公平分配。因為在金融抑制條件下，取得信貸方面的不同待遇會導致二元經濟結構，社會收入分配也無法達到公平。[8](p12)在農村系統性負投資的情況下，農村地區由于受到區別對待而較難獲得銀行信貸，農村借款人實際上被正規金融體系排斥在外，這既不能通過為農村主體提供金融服務而改善農村居民獲取收入的條件和機會，又未能推動農村經濟的提高而帶來農村居民收入的增長。因此由于農村系統性負投資的存在，農村居民難以公平地分享金融發展所帶來的福利。

上述情況在法理上是足以質疑和否定的。首先，農村居民不能公平分享金融福利不符合收益分配公正的分配正義原則。收益公正分配與人權保護、社會穩定等息息相關，蘊含著分配正義的理念。[9](p36)金融資源尤其是信貸資源能夠促進經濟增長和收入提高進而形成金融福利，而金融福利作為金融發展所帶來的收益和成果，盡管在分配中應當堅持最符合市場規律的效率優先，但亦不宜否認其應在全社會公平分配。在農村系統性負投資的語境下，農村居民分享金融福利的路徑被阻斷，與分配正義原則不相符合。其次，農村居民不能公平分享金融福利將影響社會穩定，不利于社會控制。因為如果一個社會的經濟發展成果不能分流到大眾手中，發展福利不能共享，那么它在道義上是不得人心的，而且是有風險的，因為它會威脅到社會的穩定。

通過用金融公平的維度對農村系統性負投資進行了審思，不難發現農村系統性負投資在公平參與金融活動、公平進行金融交易、公平享受金融福利上均與金融公平的要求背道而馳，也與人權保護、交易公平以及利益分配的基本法理相去甚遠。但是就我國的金融法制來看，金融公平目前僅處在金融倫理的范疇之中，缺乏具有強制力的法律規范作為保障。要使金融公平的理念貫穿到金融活動中去，并用金融公平的理念影響和規制農村系統性負投資，需要將金融公平的理念融入到金融法律制度中，使金融公平這一倫理原則具有“牙齒”。只有將金融公平從道德價值、倫理價值上升到法律價值，利用確保金融公平的法律制度規范金融行為，才能做到對農村系統性負投資的有效治理。

三、農村系統性負投資的法律矯正和制度構建

法律制度的完善是治理和矯正農村系統性負投資的必要路徑。法律對經濟的介入和調整主要是通過強制性規范、任意性規范和提倡性規范實現，調整方法不外乎強制、引導和激勵。矯正農村系統性負投資的法律制度亦應遵循這種制度邏輯，通過設定相應的權利義務，強制、引導和激勵銀行性金融機構向農村地區發放貸款。筆者認為有必要從以下幾個方面作為切入點，探討將過于原則的宣示性規范具體化。

（一）規定強制性信貸義務。

農村系統性負投資產生的直接原因是銀行性金融機構只從農村地區吸收存款而不愿意向農村地區發放貸款。盡管從市場經濟商業判斷而言銀行的自由選擇具有其合理性，但是并不能否認法律可以基于公平的考量而對其進行限制和矯正。即使是崇尚自由主義的美國亦通過 《社區再投資法》（The Community Reinvestment Act，CRA）對金融機構課以強制性信貸義務。該法案中要求參加聯邦存款保險體系的幾乎所有銀行機構都必須為其所在的社區提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區的中低收人人群，而且明確規定金融機構有義務采取持續和積極的步驟以滿足當地社區的信用需求，并就此規定了明確的適用范圍、考核標準以及監督管理。可以說《社區再投資法》的核心就是通過規定強制性信貸義務來矯正信貸歧視和信貸資源配置不公的現象。

當然這種強制性信貸義務并非是缺乏彈性的硬性規定，而是著眼于公平信貸目標的有針對性的義務安排。比如在制定法層面，CRA法案考慮到不同的資產規模，將考核測評對象分為大型金融機構、中小型金融機構和小型金融機構三種類型，對于不同類型的金融機構實施不同的考核標準。通過這種分類和差異化標準，能夠確保強制性信貸義務的承擔更加合理，不至于太過影響金融機構的正常經營。另外有學者提出可以通過市場化的方法，即將對于貧困社區的強制性信貸義務作為“總量控制與交易”制度下的可交易化義務。參照排放權交易方法，銀行要么自行完成《社區再投資法》要求的放貸義務、放貸配額，要么付費給其他金融機構來替它完成任務。通過可交易義務方法，有些金融機構會以較低成本將《社區再投資法》規定的放貸義務轉讓給更有專業經驗的機構。可以通過這個方法，與社區開發金融機構合作，完成《社區再投資法》配額。經歷著理論的進化和實踐的檢驗，美國《社區再投資法》也在不斷趨于進步和完善。

人民銀行和銀監會制定的《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法(試行)》借鑒了《社區再投資法》的理念，鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當地發放貸款，增加縣域信貸資金投入，改善農村金融服務。但是該文件事實上還是與《社區再投資法》存在著較大的差距。在適用對象上，《社區再投資法》規制參加了聯邦存款保險的存款機構，包括國民銀行、儲貸機構、州立特許商業銀行和儲蓄銀行，其中不僅有地方性的金融機構，也有全國性的金融機構。而《辦法》的適用對象僅限于縣域法人金融機構，對于其他大型金融機構并無約束力，這并未抓住存在農村系統性負投資現象的主流。在調整方法上，《社區再投資法》明確地規定了強制性再投資義務，而《辦法》僅是對將新增存款主要用于當地發放貸款進行激勵，并未將其作為強制性義務進行規定，約束力明顯不足。當前為了有效矯正農村系統性負投資，還需要廣泛地吸取和借鑒美國《社區再投資法》的有益經驗，尤其是應確立強制性信貸義務，并且探索合理有效并具有一定制度彈性的實現路徑。

（二）強化銀行業競爭制度，引導銀行業進入農村開展業務競爭。

由于信貸歧視很大程度上可以歸因于銀行性金融機構基于其市場優勢地位，因此銀行業競爭制度的完善和強化可以作為矯正農村系統性負投資一個突破口。一方面，在金融供給端即提供金融服務的主體競爭不充分的情況下，習慣于采用傳統信貸技術發放貸款的正規金融機構已經形成了“創新惰性”，缺乏開發專門服務于低端市場的金融技術的動力和積極性。[10](p7)我國目前銀行性金融機構因缺乏競爭而在信貸市場上處于主導地位，其開展信貸業務時所采取的風險測算體系和信用考核方法都是簡單地采取統一標準，并未就農村地區信貸的特殊情況作出特殊處理，在統一標準下農村地區獲取貸款自然存在較大難度。另一方面，由于銀行業競爭程度不足，銀行性金融機構的競爭壓力并不大，城市地區信貸市場足以消化這種競爭壓力，故而銀行性金融機構形成了“拓展惰性”，缺乏將信貸業務拓展至農村地區以謀求生存和發展機會的壓力和積極性。在這一背景下，銀行性金融機構將主要精力和資金都投放在城市，農村地區獲取信貸資源更為艱難。

因此，通過銀行業競爭制度的完善和強化，引入競爭主體、優化競爭環境、引導競爭活動、規范競爭行為，構建具有競爭性的信貸市場，可以在一定程度上緩解銀行性金融機構的創新惰性與拓展惰性，促使其更多地從農村地區尋求生存空間與業務增長。在具體的制度實現上，一方面賦予城市里的中小型非正規金融機構合法地位，以此打破正規銀行性金融機構的壟斷地位，使得正規金融機構在其業務范圍和市場份額受到威脅的情況下不再“嫌貧愛富”地選擇交易對象和信貸區域，[11](p64)引導信貸資源投向農村以獲得發展。另一方面通過在農村設立村鎮銀行等農村金融機構，強化金融機構在農村吸收存款上的競爭，并通過支持這類農村金融機構將資金留在農村地區，以在一定程度上緩解農村系統性負投資。

（三）實施傾斜性財稅金融制度，激勵銀行向農村地區發放貸款。

由于稟賦差異，銀行向農村地區發放貸款的效益不如向城市地區發放貸款，基于成本收益率的考量，在同等條件下農村地區獲取信貸資源支持的難度相比于城市地區而言難度更大。因此通過傾斜性的財稅金融制度為銀行向農村地區發放貸款時獲得一定的制度紅利，能夠改善其向農村地區發放貸款的成本收益率，進而激勵銀行向農村地區發放貸款，緩解和矯正農村系統性負投資。2008年《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》中明確提出的“加強財稅、貨幣政策的協調和支持，引導各類金融機構到農村開展業務”和《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法（試行）》規定的“達標縣域法人金融機構，存款準備金率按低于同類金融機構正常標準1個百分點執行。達標且財務健康的縣域法人金融機構，可按其新增貸款的一定比例申請再貸款，并享受優惠利率”正是具體地落實了傾斜性金融制度，通過貨幣政策工具的優惠待遇來對農村系統性負投資進行矯正。但這些傾斜性財稅金融制度的安排僅僅只是個開始和嘗試，還需要進一步完善和加強。

首先，差異化存款準備金率和再貸款優惠的適用范圍應當拓展至所有可以向農村地區投放信貸資源的金融機構。將傾斜性制度局限在縣域金融機構中，實際上是將具備信貸主力地位的大型金融機構排除在激勵對象之外，這種片面的制度安排不利于從整個銀行業系統性層面治理農村系統性負投資。其次，對于向農村地區發放貸款的金融機構進行一定的財政補貼和稅收優惠。財政補貼不一定要局限于對借款人進行貼息這一種方式，除此之外既可以對向農村地區發放了一定比例貸款的金融機構進行一定的財政補貼，也可以對農村互助擔保組織提供一定的補貼，以提高農村借款人的信用使其符合金融機構的信用要求。并且可以對向農村地區發放貸款達到一定比例的金融機構實行稅收優惠。再次，對于向農村地區發放貸款達到一定比例的，可以探索允許其在農村地區進行混業經營。由于農村金融的規模和范圍都比較小，風險相對可控，因此對于承擔農村信貸達到一定比例的金融機構，放開準入限制，允許其開展多元化、多層次的金融服務，既可以減少金融機構的營業成本，又可以實現業務互補，還能發揮規模經濟優勢。這樣既是對業務統合的一種試驗，更是對金融機構加大對農村地區信貸投放的一種激勵。

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責任編輯 勞志強

DF438

A

1003-8477（2013）05-0164-04

袁康（1989—），男，武漢大學法學院博士研究生。

中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“多層次資本市場建設與金融法制的進化”（2012106010204）、教育部“博士研究生學術新人獎”資助項目“金融公平與收入分配的互動及其制度構建”（5052012106001）的研究成果。