轉型中國城鎮化實踐四題

陳文科

摘要：城鎮化作為一個國家或地區現代化的重要標志，包括城市現代化和農村現代化兩個部分。新型城鎮化的中國特色，是追求以人為核心、經濟社會生態全面發展的完全城鎮化，以新型工業化為引領、與農業現代化緊密結合的“三化”同步式城鎮化，是統籌城鄉、以城帶鄉、城鄉互促的雙向共進式城鎮化。新型城鎮化的宗旨是以破除傳統的城鄉二元經濟社會結構為手段，實現經濟社會的可持續發展，其發展目標是多維的，既有經濟目標，更有社會目標、生態目標。從經濟目標看，要激發投資、消費需求，發揮擴內需的巨大潛力，注重穩增長與調結構的有機結合：從社會目標看，重點是改善民生，提高農民享受基本公共服務和社會保障的水平；從生態目標看，要著力保護生態環境，使新型城鎮宜居樂業。

關鍵詞：新型城鎮化；中國特色；以人為核心；城鎮化戰略

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）09-0005-08

改革開放30多年來，中國作為世界上最大、農村人口最多的發展中國家，在農業國向工業國、計劃經濟向市場經濟的“兩個轉型”中推進城鎮化，其規模之大、速度之快，牽涉的社會變革面之廣，均前所未有。可以說，中國城鎮化是理論課題，更是實踐課題。

一、新型城鎮化與中國特色

我國最高決策層最先提出“走中國特色的城鎮化道路”是在中共十六大上，可能理論及實際工作者研究這一問題的時間更早，中共十八大則明確提出“新型城鎮化”發展戰略。但不論是新型城鎮化，還是中國特色城鎮化，均是以西方發達國家主流城市化模式和我國改革開放后前20年（以十六大召開年限計算，即2002年以前）所走過的城鎮化道路為參照系，“新”和“特”應是一回事，或者說“新型”和“特色”緊密相聯。現在，走以人為本、節約、節能、生態、可持續發展的新路，已成為理論界和實踐部門的基本共識。

其一，新型城鎮化的主要目標：是追求以人為核心，經濟、社會、生態全面發展的完全城鎮化，而不是追求一兩項經濟目標的不完全城鎮化。新型城鎮化，以破除傳統的城鄉二元經濟社會結構為手段，其全面發展目標，既有經濟目標，更有社會目標、生態目標。從經濟目標看，是激發投資、消費需求，發揮擴內需的巨大潛力，注重穩增長與調結構的有機結合。從社會目標看，重點是縮小農村與城市的公共服務和公共設施差距，提高農民享受基本公共服務和社會保障的水平，進一步改善民生。從生態目標看，要著力保護生態環境，使新型城鎮宜居樂業。由于兼顧多重目標，并把體現人的發展的社會目標放在首要地位，提升農村及小城鎮的經濟社會發展水平，有利于進城農民就業安居；小城市小城鎮能夠克服“農村病”，又能有效避免“城市病”，即人口過度向大城市集中而引起的交通擁堵、環境污染、貧困失業、住房緊張、健康危害、城市災害、安全危害等一系列社會問題，從而是廣大城鄉居民共享改革和發展成果的完全城鎮化。

其二，新型城鎮化的前提條件：是以新型工業化為引領，與農業現代化緊密結合的“三化”同步式城鎮化，而絕不是以犧牲農業和糧食生產為代價的城鎮化。中國作為工業化中期階段的農業大國，以新型工業化為引領，以農業發展和糧食安全為基礎或前提，是新型城鎮化的一個最顯著特點。之所以突出以農業發展和糧食安全為基礎，主要原因有二：第一，城鎮化與農業現代化相輔相成，農業不僅是國民經濟的基礎，而且也是工業化、城鎮化健康發展的基礎。對農業大國中國尤為如此。農業肩負安天下，尤其是13億人口糧食安全的重大使命，任何時候都要依靠自己解決糧食問題。沒有糧食安全保障，農業人口向非農產業、向城市轉移就是一句空話。第二，現階段我國農業仍為弱質產業，工業化、城鎮化與農業現代化發展不協調。盡管近10年來中央政府實施了取消農業稅在內的一系列強農惠農政策，但農業基礎地位仍然薄弱，農業現代化水平仍然不高，是“三化”中的一條短腿。在我國各地推進城鎮化工業化實踐中，堅持同步發展農業現代化，把發展現代農業和穩定糧食生產放在重中之重的地位。如農業大省河南的糧食產量占全國1/10，為解決既要加快工業化又要保障全國糧食安全的矛盾，率先在全國走出了一條“兩不三新”，即不以犧牲農業和糧食生產為代價，新型城鎮化、新型工業化和新型農業現代化同步發展的道路。東北農業大省、也是全國糧食大省的吉林省則明確提出：“城鎮化一定要和工業化，特別是和吉林農業大省的特色結合好，通過農業現代化支撐城鎮化，使農民完成真正意義上的城鎮化”。

其三，新型城鎮化的基本路徑：總結30年來成功探索及兩次“造城熱”的教訓，重在構建結構合理、以大城市為依托、大中小城市協調發展的多層次城鎮體系，而不是一味建設大城市，尤其是特大城市或巨型城市。推進城鎮化，不能不依托大城市帶動。由于上世紀60年代初提出禁止農民進城，控制大城市發展戰略的影響，大城市發展一度停滯。為此，改革開放后一段時間內，加快發展一批大中城市是完全必要的，即使發展大城市中產生了某些“城市病”，也不必大驚小怪。問題在于，不能脫離中國基本國情，過快過度發展大城市。如果說上世紀80、90年代我國的“造城熱”主要“熱”在鄉鎮企業異軍突起后過急過快發展“小城鎮”上，那么世紀之交我國的“造城熱”主要“熱”在各地競相攀比發展大城市上。今天我國推進新型城鎮化，應避免兩次“造城熱”所走過的彎路，特別是要放棄過分追求單一大城市的思路，形成由特大城市、大城市、中等城市、縣城、鎮區、農村社區等單元組成的多層次城鎮體系，真正實行以大城市為依托的大中小城市的協調發展。是否做到協調發展，在于能否滿足以下幾個條件或達到以下標準：一是大城市本身要合理控制規模，注重優化功能、集約發展、創新提升，并解決“先發展、后治理”的遺留問題，才能擔當作為“依托”的重任。厲以寧教授提出：“中國特色城鎮化不是單一大城市，而是由‘老城區+新城區+新社區三塊構成。”我非常贊成，這不僅是一種改造、提升傳統大城市的思路，同時也是一種新老城市、大中小城市協調發展的思路。二是因地制宜，形成富有各地特色的多層次新型城鎮體系。如中部工農業大省湖北城鎮化進程中形成了“一主（武漢）兩副（宜昌、襄陽）多元”（“多元”包括大中城市、小城市小城鎮和農村新社區）的新型城鎮體系；河南省形成了以省會特大城市為龍頭，包括省域中心城市、中小城市、中心鎮、新型農村社區在內的五個層次新型城鎮體系。三是在多層次新型城鎮體系中，小城市小城鎮“兩小”是創新未來城市體制最富活力的城鎮單元。可以預料，不論從全國來看。還是從一個省市區域來看，在以大城市為依托、大中小城市協調發展中，或在蓬勃發展的20多個城市群中，眾多小城市小城鎮上通下達的結合部和紐帶作用日益突出，可以說是中國新型城鎮化的新亮點。

其四，新型城鎮化的推進方式：是統籌城鄉、以城帶鄉、城鄉互促的雙向共進式城鎮化，而不是重城輕鄉、繁榮城市而凋敝農村的單向式城鎮化。中國至今仍然是一個農村人口占一半以上的發展中大國，城鎮化絕不意味著農村不重要。雙向共進式新型城鎮化，“新”就“新”在不是重城輕鄉、以城代鄉，更不是削弱或拋棄農村，而是統籌城鄉、以城帶鄉，不僅要造就大中城市，同時也要大力發展小城市小城鎮和建設農村新社區，努力實現城鄉的共同繁榮。改革開放以來的實踐證明，單向城鎮化往往誘發地方政府重城輕鄉，甚至用行政手段消滅農村的辦法來加快城鎮化，由此帶來兩方面的后果：一是人們戲言的“城市像歐洲、農村像非洲”的兩極分化，所謂部分地方出現的“村莊空心化、農民老齡化、農戶兼業化”，耕地拋荒、人走屋空、“三留守”（留守老人、婦女、兒童）突出等問題，就是農村凋敝的典型特征。二是由于大中城市急劇膨脹，城市功能和承載能力未能相應提升，一部分城市不僅“城市病”向農村蔓延，呈“城鄉一體化”趨勢，而且“農村化”問題頗為突出，有的新興城區更像農村，證明發展不夠既不利于城市也不利于農村的成長。

我國雙向共進式的城鎮化能否實現統籌城鄉、城鄉共榮，一靠以城帶鄉，二靠城鄉互促。也就是說，以城帶鄉的“鄉”不只是被動地被帶動，而是鄉亦促城。這里有兩類情況：一類是城鎮化程度較高的沿海沿江地區、經濟較發達的城市郊區和縣城作為“鄉”促進中心城市老城區的發展。如蘇南無錫市，上世紀90年代以來的迅速擴張，很大程度上就得益于城郊無錫縣的“農村包圍城市”，也極大地促進了該市統籌城鄉的進程，從而在全省全國率先實現了規劃建設、產業發展、基礎設施、公共服務、就業禮保和社會管理六個方面的城鄉發展一體化。另一類是中西部城鎮化發展相對較慢的傳統農區，主要通過社會主義新農村和小城鎮建設促進城鄉發展。如河南省，是城鎮化率長期低于全國平均水平的農村人口大省，近幾年以城鄉統籌、城鄉一體為核心，推進以產城融合、集約節約、生態宜居、和諧發展為特征的新型城鎮化，一個重要抓手就是以加快建設小城鎮、農村新社區促進大中城市發展，形成了全省大中小城市與小城鎮、農村新社區協調發展的新格局。

其五，新型城鎮化的農民走向：具有進城就業意愿的農民主體流動，是離土不離鄉的就地就近轉移與離土又離鄉的跨地區轉移相結合，而不是單一的離土又離鄉的向大中城市轉移。從西方發達國家到拉美發展中國家，以大城市乃至巨型城市作為吸納農民居住就業的單一選擇，已被證明很不成功。更何況我國這樣一個農村人口大國，即使將來城鎮化率達到較高水平，也不可能由大城市包打天下接納轉移農業勞動力。當然，僅僅由眾多小城市小城鎮單方面承擔這一功能也同樣不可能，只有雙向轉移結合的“兩條腿”走路才是正確選擇。現在，無論從全國范圍看，還是從各地實踐看，城鎮化進程中農民主體呈雙向轉移趨勢明顯。據有關部門估計，全國2，6億農民工中，就地就近轉移與跨地區轉移分別為1.6億、1億。再以中部工農業大省湖北為例，近年來全省進城務工經商農民中，就地就近轉移占比南過去的20%上升到40%。在離土不離鄉、就地就近轉移的探索中，山東省德州、諸城凸顯農業勞動力向小城市小城鎮轉移的做法引人注意。2008年以來，德州市（地級市）以新型農村社區和農村經濟同區“兩區”同建推進城鄉一體、“三化”同步發展，全市8319個行政村合并為3070個行政社區，已建在建居住社區340個，規劃各類產業同876個。“兩區”結合的過程，成為加強農業、富裕農民、繁榮農村的過程，初步實現了農民“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化”的意愿。諸城市（縣級市）破除城鄉二元結構，構筑“中心城區一鎮街（道）—農村社區”為主體的新型城鎮化體系，提高以城帶鄉水平，將100多家規模以上城區企業生產鏈條延伸到農村。帶動鎮、社區發展規模以上企業500多家，使15萬農民在家門口變成了產業工人。在這些新興城鎮，就業的農民工具有新農民和新市民的“兩新”身份，大都享有兩項基本權利：一是開始享受城鎮戶籍及基本公共服務保障的市民權利；二是因為“市民權”不應與土地掛鉤，他們將繼續保留土地承包經營權、宅基地使用權和房屋財產權等依附于土地的財產權利。

以上實踐說明，有序雙向促進農業勞動力向城鎮轉移，是有效有序推進農民工市民化的一項基礎性工作。特別是在一些城鄉統籌、工農統籌任務繁重的農業大省，農業剩余勞動力難以大規模進入省內外大中城市，適應小城市小城鎮和農村新社區的快速發展，農民就地就近轉移就業，將是城鎮化新階段一個較長時間的主流。從一定意義上講，這些農業大省應圍繞城鎮化的“鎮”字做文章，有序推進農民工市民化，重點是“鎮民化”，而主要不是走向大中城市的那種“市民化”。只是不應過分強調這種“鎮民化”、“離土不離鄉”，應因地因時制宜，宜“市民化”則市民化，宜“鎮民化”則鎮民化；宜離土不離鄉就離土不離鄉，宜離土義離鄉就離土又離鄉。

二、城鎮化如何以人為核心

以人為核心，是中國特色社會主義的應有之義，也是新型城鎮化的中心主題。以人為核心的城鎮化，概言之，就是城鎮化堅持以人為本，全面改善提高城鄉居民生活質量，尤其是以農民為本，減少農民，富裕農民，造福農民，使廣大農民在破除城鄉二元經濟社會結構變革中獲得更多的實惠，享有與市民同等的有尊嚴的生活和社會地位。準確理解以人為核心的城鎮化內涵，應把握兩個重點：

其一，以人為核心的城鎮化，這里的“人”既泛指13億人口，又特指8億農民，尤其是2.6億農民工。從13億人口的城鎮化而言，8億農民以外的城市居民，盡管他們憑借城市戶籍享受了比廣大農民更多的公共產品服務等社會福利，但城鎮化推進不應使其生活就業受到不利影響，而是因為大量農民進城務工經商而獲得社會服務條件的進一步改善。否則，他們不可能支持農民工進城，成為城鎮化的衷心擁護者。從8億農民的城鎮化而言，城鎮化與農民的利益關系最直接最密切。一方面，由于統籌城鄉發展對城鄉二元體制的有力破除，以及國家強農支農惠農系列政策的實施，不論是否向城鎮向非農產業轉移的農民，都不同程度地享受到城市支持農村、工業反哺農業的各項物質文化成果，有的還享受到城鄉均等的基本公共服務。另一方面，導致城鄉不平等的二元戶籍制度的客觀存在，尤其是在一些地方走土地依賴的低成本推進之路，土地征用制度不完善，農民的土地承包使用權、宅基地使用權及房屋財產權等“三權”未能得到充分保障，未能憑借土地權利分享城鎮化的利益，而進城農民尚未根本解決穩定就業創業和完善社保體系的后顧之憂。因此，廣大農民既是當前城鎮化的最大受益者。但享受城鎮化成果大打折扣，又是有限的受益者。在8億農民的城鎮化中，最值得關注的是2.6億農民工及0.4億家屬的城鎮化。他們作為新型城鎮化的主力軍和新一代產業工人的生力軍，最有資格享受城鎮化的成果，也最迫切需要市民化，但卻未能真正享受所在城鎮普通市民、所在行業普通工人的同等待遇。據勞動人事和統計部門統計，2011年2.6億農民工參保者不足1/5（即不到500萬），農民城鎮住房擁有率僅為0.7%，還有約1/5左右的農民工隨遷女子無法入讀全民制公辦小學。不可否認，當今規模龐大的農民工群體面臨“融不進城市”和“回不去農村”的雙重困境，遠未成為城市資源享有者和發展紅利獲益者，這在第二代乃至以后的農民工身上尤為凸顯。可以說，促進2.6億農民工及其家屬有序變為市民。是新型城鎮化以人為核心的最大難題和關鍵所在。

其二，以人為核心的城鎮化，既是新型城鎮化的奮斗目標，又是推進新型城鎮化的過程。以人為核心的城鎮化，從奮斗目標看。加快新型城鎮化也就是加快現代化，以此富裕和造福13億人民、8億農民。富裕和造福2.6億農民工（也是中國新型產業工人階層），具有戰略性指針性。但實現這個奮斗目標，又是堅持以人為本，尤其是以農民為本，不斷提高城鄉居民生活質量，提升其政治地位，由低質量城鎮化向高質量城鎮化逐步推進的過程。這一過程表現為三個層次：第一個層次。主要是落實城鎮化的經濟目標，通過擴內需促進經濟穩增長與調結構、轉方式的有機結合，是創造更多物質財富，更快地提高城鄉居民生活質量，更好地以城帶鄉、以工哺農的科學發展過程。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。在世界經濟后危機時代，我國要保持經濟持續增長的良好勢頭。必須堅持擴內需與拓外需相結合，把城鎮化擴大內需的潛力變為科學發展的動力。既要著力提高勞動生產率和產業發展水平，有力吸納農業勞動力轉移，創造更多社會財富：又要加快調整國民收入分配格局，使包括農村轉移人口在內的全體人民合理分享發展成果和城鎮化紅利。只是不能把擴內需、穩增長作為唯一的目標，而忽視其他的經濟發展目標。第二個層次，主要是落實城鎮化生態環境目標，統籌城鄉規劃，合理布局，產業互動，環境共優，是一個城鎮更宜居、鄉村更美麗的城鄉發展一體化過程。城鎮化不能帶來“城市病”，也不能加劇發展失衡，導致鄉村凋敝。為此，需要調整優化城鎮格局，促進人口分布、經濟布局與資源環境相協調，實現大中小城市和小城鎮聯動發展；需要城鄉統籌、工農互促，與工業化、農業現代化協調并進，實現城鄉經濟社會發展一體化；需要完善城鎮功能，改善人居環境，加強基礎設施建設和公共服務，全面提高人民生活水平和幸福指數。幸福是新型城鎮化的精髓，不少地方以建設“幸福城市”和“美麗城市”為己任，大方向是正確的，關鍵在于落實到每一個城鄉居民身上，而不是停留在“幸福”或“美麗”的口號上。第三個層次，主要是突出以人為核心城鎮化的重點任務，使之成為一個幾億農村人口順利融入城鎮生活和現代文明的過程。城鎮化說到底是人類生產生活方式的變革和家園的變遷，要有高樓、更要有人氣，要有一定城鎮規模、更要有較高幸福指數，不能見物不見人，更不能形成新的城鎮二元結構，即一個城鎮內部戶籍人口和常住人口之間的二元差別。甚至像一些發展中國家的大城市那樣出現貧民窟。要創造條件，改革創新，讓農村轉移人口進得來、住得下、留得住、融得進、可創業、能就業，成為城鎮建設者和發展成果享受者，成為城鎮活力和創造力、競爭力的重要來源。

推進新型城鎮化，要真正做到以人為核心，總結我國各地前幾年的成功實踐經驗，主要要解決三大難題：

第一，力避西方“城進農退”城市化模式，探索人與自然和諧、城鄉互補共榮的城鎮化模式。有西方學者指出，現代城市化模式或西方主流城市化模式，是一種“城進農退”城市化。這種以自然對立和對鄉村排斥為理論的扭曲城市化。往往以大城市特別是巨型城市為主導，忽視小城市小城鎮，注定了對自然、對弱勢農村、對弱勢農民群體的不厚道，難以做到以人為本、尊重人、尊重自然、尊重鄉村，實現人與自然和諧、城市鄉村互補的共榮。我國的工業化和城鎮化，由于“化”的起點太低的特殊因素，均一度被動地照搬了發達國家“先發展、后治理”的老路。問題在于，我國經濟總量上升為世界老二后，再不能走老路，以犧牲生態環境和農業及農村的代價推進“兩化”了。尤其需要指出的是，這種對自然、對農村不厚道的“城進農退”模式，不僅是一系列“城市病”的重要誘因。而且是一種過度消費自然的錯誤的“美好生活”觀。正如美國著名生態學家小約翰·柯布所言：“人類最主要的錯誤觀念，就是把奢侈生活當作美好生活，以為‘美好生活的標準是由消費的多少所決定的。”他認為美國主流城市化模式正是中國所要避免的。他從環境承載力和人民的幸福感來考慮，質疑“中國需要80個巨型城市”，贊成大力發展小城鎮的主張。應該說，他的看法富有遠見，也是符合中國國情和世界現代化潮流的。為此，筆者非常贊成英國托特尼斯郡的“城鎮轉型運動”和美國的社區支持轉型農業的農村哺育城市模式。要學習借鑒西方發達國家初見雛形的現代城市化升級版模式，探索中國特色的人與自然和諧、城鄉互補共榮，重視小城鎮百花齊放的城鎮化模式，建設都市風情與田園風光交融、現代工業與生態農業和睦、物質文化生態消費科學有度的美好幸福城鎮。

第二，改變人口城鎮化慢于土地城鎮化、社會城鎮化慢于經濟城鎮化的“兩個慢于”狀況，以人口城鎮化水平提升作為衡量新型城鎮化的重要標準。“兩個慢于”是我國城鎮化急速發展中不夠協調的一個重要特征。從人口城鎮化慢于土地城鎮化看，主要是城鎮人口增長速度明顯低于城鎮土地增長速度。根據對86個由國務院審批的城市總體規劃的城市跟蹤分析，1990-2000年，城鎮人口規模增加了26%（按普查年城鎮常住人口口徑統計），城市建設用地卻增加了67%。又據2000-2010年統計，全國城市建成區面積擴張了60%多，遠高于城鎮人口的增長速度，而同期人均建設用地133平方米，超過國家規定限額的30%。從社會城鎮化慢于經濟城鎮化看，主要是城鎮化中社會公共服務增長明顯慢于二、三產業增長，慢于大中城市迅速擴張的非基本公共服務設施建設。目前我國二、三產業占比已上升到90%，一產業占比下降到10%，但城市常住人口只占總人口的51%（其中有城市戶籍的不到35%）。重物輕人的土地城鎮化過快，必然導致村莊撤并、“農民上樓”、資源浪費與環境破壞以及農民因失地而返貧等問題。更有不對稱者。一方面是一些地方追求GDP和發展大城市，既大規模抓工業園區和一批生產性基礎設施建設，又大規模投資大馬路、大廣場、大草坪、大館所乃至人造湖泊等非基本公共服務設施；另一方面，滿足城鄉居民急需的基本公共服務發展滯后，導致農民工及其家屬長期被排除在土地城鎮化、經濟城鎮化進程之外。為此，推進以人為核心的城鎮化，就是要加快人口城鎮化、社會城鎮化進程，努力滿足城鄉居民最基本的物質文化和生態需要，把實現經濟增長與提高居民生活質量統一起來，把土地的“化”、經濟的“化”與人口的“化”、社會的“化”結合起來。特別是要有序推進弱勢群體農民工的市民化，著力解決他們融入城鎮的落戶難、住房難、就業難、養老看病和子女上學難等問題，實現其“就業+安居+社保+戶口”為一體的城鎮化。

第三，構造社會文化生態，創造城鎮歡迎、接納農民工，特別是新生代農民工的人文社會環境。2.6億農民工，尤其是80后、90后新生代農民工是推進新型城鎮化的主力軍，他們能否真正融入城鎮，是以人為核心的城鎮化的重點，也是難點。因為，在城鄉二元結構仍然存在的背景下，城鎮流動人口與當地人口融合度低，社會排斥等不平等現象普遍。我國廣大城鎮對農民工的接納還未做好充分而全面的準備，特別是對新生代農民工從人文心態上的接納準備，僅僅在理念上確立他們是“產業工人的主體”是不夠的。城市對他們的接納，應當是一種文化與心理層面的認同。什么時候。新生代農民工的文化生活也能成為城市文化的一部分，他們眼里的城市不會被視為“你們的城市”。而會被認為是“我們共同的城市”，才算做到了以新生代農民工為核心的城鎮化。

三、是否從戰略上區分“城鎮化”與“城市化”

從嚴格的經濟學意義上講，“城鎮化”與“城市化”兩個中文概念沒有區別。其理論內涵的表述均是指Urbanization（城市化）這樣一個過程。在多數場合下，兩個概念也都是通用的。尤其是從上世紀90年代以來我國經濟學界經歷了一場關于“大城市論”、“中小城市論”或“小城鎮論”的爭論后，基本形成了“以大城市為依托，以中小城市為重點”、“大中小城市和小城鎮協調發展”的主流共識，似乎沒必要再探討“城鎮化”與“城市化”二者的區別。但如果深入研究改革開放以來中國這個世界上人口最多的農業大國由“鄉”變“城”的30多年的特殊實踐，也就是從中國特殊的城市化推進方式或城市化發展戰略角度來考慮問題，“城鎮化”提法可能比“城市化”更切合2l世紀初期中國的發展國情，更能體現中國城市化特色。

這種由“鄉”變“城”的“特殊實踐”，這種“特殊”的城市化推進方式或發展戰略主要體現在改革開放30年間的兩個時段上：

其一，大致是改革開放中期以后至世紀之交，我國各地城市化實際上呈現為以大城市擴張為主和小城市小城鎮“兩小”擴張為主的兩種推進方式，呈“大小并進”之勢，各有特色，大體符合中國基本國情和資源環境承載力。前者可稱為大城市擴張或都市圈崛起戰略，以京津冀都市圈、珠三角都市圈、江蘇的寧鎮揚、蘇錫常兩個都市圈和東北的遼中都市圈為代表，都是以特大中心城市（巨型城市）為龍頭，引領大中城市發展。后者以浙江省及長江經濟帶發展基礎較好的部分沿江省份為代表，主要是依托特大城市或大城市，重點發展小城市小城鎮。以浙江省為例，除杭州、寧波及溫州三市外，大城市相對較少。但以小城市，尤其是中心鎮作為城鎮化的重要節點，在這個發展過程中發揮了重要作用。由于中心鎮的地位不斷提升，小集鎮的數量也會進一步減少，“小鄉大集鎮、小縣大城關”的格局逐步形成。隨著未來城鎮的集聚度越來越高，小城鎮將逐步減少、消亡，最終的過程將是實現城鄉一體化。在這個時期，以上兩種推進方式大體上是并進的，各有特色和成效。大城市擴張戰略促進了一批城市群的形成，小城鎮擴張戰略造就了一批小城市，其共同點在于，均是我國區域經濟發展和城鄉一體化的主要推動力量。對于二者實踐的不同，分別以“城市化”戰略和“城鎮化”戰略概括比較恰當。也正因如此，浙江等省長期以來一直是以推進城鎮化戰略來總結自己相關發展經驗的。2010年底，浙江省還啟動了27個實力強、人口多、城區面積大的中心鎮作為培育小城市的試點，進一步探索新型城鎮化。通過強鎮擴權改革，試點成效顯著。2年間，27個試點鎮總共新吸引48.3萬人落戶，城鎮化率提高了5.8個百分點：鎮里供職于工業和服務業的從業人員比重達88.9%，高出全省5個百分點；試點鎮每萬人新增個體工商戶95戶，是全省的2.5倍。2012年，27個試點鎮GDP、財政總收入、固定資產投資分別同比增長15.0%、14.9%和29.1%。當然，在沿海一些發達省份，“城鎮化”戰略與“城市化”戰略大都是雙線并進，不可能截然分開，如我國城鎮化率最高的省份之一江蘇省，不僅特大城市和大城市發展穩居全國前列，小城市小城鎮同樣發展很快，為全國少有。

其二，大致從世紀之交開始，大城市擴張推進方式明顯加速，而“兩小”（小城市小城鎮）推進方式相對滯后，呈“抓大放小”之勢，帶來“城市病”等諸多問題，很難說符合中國基本國情和資源環境承載力。數據表明，進入21世紀以后，上述城市化兩種推進方式的并進態勢，發生了不利于以小城鎮擴張為主，即“城鎮化”戰略的轉變，地級以上大中城市快速擴張尤為令人矚目。以城市建成區面積為例，2000-2010年，全國城市建成區面積擴張了60%多，其中180多個地級以上城市市轄區建成面積增長了95.8%，而同期縣級以下城鎮建成區面積僅增長了50.9%。這意味著該期間大中城市面積擴張增速比小城市小城鎮高44.9個百分點。另據人口統計資料，截至2010年底，我國大陸特大城市達63座，占全國658座城市的約1/10。其中人口800萬以上2座，400-800萬8座，200-400萬15座，100-200萬38座。可以說，這種“抓大放小”、注重特大城市過快發展的推進方式的一個最大缺陷是加劇了658個建制城市與近2萬個建制鎮發展的嚴重不平衡。前者憑借行政權力的等級（縣級、地級、省會級和直轄市級）占有大量資源，加快擴張；后者行政權力小，占有資源有限，發展受到制約，結果導致城市化進程中生產和人口在特大城市的高度集中，并帶來了一系列社會問題。從而脫離了農村人口最多的發展中大國基本國情，資源環境也無法承受。這種“抓大放小”、重“市”輕“鎮”，即重視658個城市發展的推進方式是一種典型的“城市化”戰略，也在一定程度上重蹈了西方發達國家大城市主導模式及發展中拉美國家“巨型城市”主導模式的覆轍，由此遍及中國的“城市病”也是不可避免的。痛定思痛，應避免走西方發達國家城市化主流模式的舊路，不妨學習借鑒其非主流模式，即德國大中小城市均衡發展模式（鮮有“城市病”）的成功做法。到2010年底。德國共有大中城市2065座，其中人口超百萬的城市只有柏林、漢堡、慕尼黑，10萬人口以上的城市不超過80座，而人口在2萬至10萬之間的中小城鎮密布全國，約60%的人口生活在這些中小城鎮，盡管城市化率已超過90%，卻很少受到交通擁堵、高房價、垃圾圍城等“城市病”的困擾。現在。我國城鎮化率由2002年的39.1%提高到了51.3%。實現了城鄉結構的歷史性變化，由農業人口為主要人口、以鄉村型社會為主體，進入了以城鎮型社會為主體、城鎮化加速發展的新階段。要遵循和落實中共十六大以來提出的“大中小城市和小城鎮協調發展”這個主題，在提升優化大城市前提下，尤其注重增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚等功能，從而大力發揮小城市小城鎮“兩小”在推進高質量城鎮化中的主導和先行作用。

從推進方式或發展戰略上區分“城鎮化”與“城市化”，對于新階段我國積極穩妥推進新型城鎮化，大體有以下幾個方面的好處：一是在戰略指導思想上，突出以發展高質量小城市小城鎮“兩小”為中心任務的農村城鎮化，而不是突出以大力發展大中城市，尤其是特大中心城市為中心任務的城市化。有學者指出，用城鎮化趨勢來概括我國城市化趨勢更準確。“關鍵是有一個‘鎮字，一字之差表明：我國工業化、城市化進程中的指導思想，不但是發展城市，也要發展小城鎮；不但鼓勵農村就業人口進入城市地區，也鼓勵進入農村地區的小城鎮。”可謂一語中的。具體來講，在當今中國縣級以上658個城市和縣級以下約2萬個建制小城鎮中，重點不是進一步擴張式發展658個城市，尤其是180多個地級以上特大、大中城市，而是科學有序發展2萬個小城鎮。二是在破解發展難題上，突出城鎮化是解決“城市病”和“農村病”雙重難題，而不是突出城市化主要解決“城市病”難題。一般來講，城市化要著重解決大中城市發展中的“城市病”，主要是屬于發展起來以后的問題，而城鎮化要解決的是雙重發展難題，既有小城市小城鎮本身發展不夠，即與城市基礎設施、公共服務二元差距的“農村病”，又有大中城市快速擴張向農村蔓延的“城市病”，可以說是兼顧解決發展不夠和發展起來以后的問題。當然，重點是解決發展不夠的難題，也就是對小城市小城鎮發展“雪中送炭”的問題。三是在促進以人為本、科學發展上，以“兩小”為主導的城鎮化體現以人尤其是以農民為核心，有利于實現農民工市民化這個重中之重的社會發展目標。在中國人口大國的國情下，小城市小城鎮代表著一部分農村人口就地就近的轉移，這是很重要的城鎮化過程，大量工業企業都集中在這里，就地就近轉移，也是我們的重要目標之一。城鎮化既需要非農業人口流向大城市，也需要就地轉移消化一部分非農業人口。四是在頂層設計和發展規劃上，突出城鎮化將以“兩小”為統籌城鄉發展一體化的紐帶、統籌工業化和農業現代化一體化的紐帶，以城市群為主體形態，實現大中城市與小城市小城鎮協調發展。毫無疑問，這種突出體現小城市小城鎮加快發展科學布局的戰略規劃、戰略構想，是對新型城鎮化的一種新的頂層設計。鑒于我國改革開放30多年間大城市擴張與小城鎮擴張兩種推進戰略的不同實際，這種新型城鎮化的頂層沒計，除繼續實施《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020）》外，可以考慮實行“總”、“分”結合的雙層設計。也就是說，除了設計一個以城市群為主體形態的總體發展規劃外，還對658個城市與近2萬個小城鎮分別作出發展規劃。一“總”阿“分”三個規劃各有側重，使規劃更具有針對性、指導性。總體規劃主要是解決城市群作為主體形態，可以容納以大城市為依托，各類、各層次大中小城市和小城鎮協調發展的問題：大中小城市發展規劃主要是解決658個城市以提升質量為中心，優化升級、科學發展的問題；小城市小城鎮發展規劃則是重點研究面廣量大的小城市小城鎮如何依托特大城市，特別是城市群這個主體，走節約集約、生態環保、可持續發展的特色道路。可以說，最后一個發展規劃是以“鎮”為核心內容的發展規劃，是嶄新的“城鎮化”規劃，而不同于以658個城市為對象的“城市化”規劃。

四、中國城鎮化轉型應避免的實踐誤區

積極促進我國城鎮化全面轉型，還應走出城鎮化推進中的某些實踐誤區。除了最常見的將土地城鎮化等同于人口城鎮化的誤區外，比較典型的有以下四類誤區。

一是城鎮化等于城市建設。推進城鎮化，要實現產業發展和城市建設融合，讓農民逐步有序向城鎮向非農產業轉移。但在一些地方，將城鎮化簡單地理解為城市建設，甚至等同于開發區化、房地產化，其本質上是把“造城”等同于經濟發展，并以土地城鎮化代替人口城鎮化的一種極端類型。這個誤區偏離以人為本原則，城鎮化重“物”重“城”不重“人”，往往缺乏科學的規劃和有序的人口集聚，人為“造城”，導致有“城”無“市”、有城市無產業，也導致產城之間、產城發展與人口和高素質人才成長之間的雙重失調。包括：由于城鎮盲目發展，城鎮化不可能與工業化、農業現代化協調發展；由于城鎮沒有產業支撐，城鄉居民難以就業，成為“窮城”、“睡城”、“空城”；由于進城企業沒有新型工業化、城鎮化的支撐而缺乏競爭力，留不住人才，難以形成城鎮的創新型主導產業：由于城鎮的包容性差，外來人口，尤其是進城農民長期無法融入，社會利益矛盾突出。

二是城鎮化等于人口轉移和經濟發展。人口轉移和經濟發展是城鎮化的重要內容之一，但不能把城鎮化簡單等同于人口轉移和經濟發展的過程，而忽略城鎮化進程中社會和文化等方面的改革。城鎮化作為社會結構、社會組織和制度變遷的過程，廣泛涉及和涵蓋經濟、社會、文化等領域的全面發展和改革。就人口轉移來說，要妥善解決城鎮化過程中規模巨大的農村轉移人口與相對有限的工業和城市吸納能力的矛盾，絕非單一的經濟發展就能做到。它既涉及到破除城鄉二元經濟體制，又涉及到破除城鄉二元社會體制，包括戶籍制度、社會保障制度和行政區劃管理制度等的改革，構建縮小城鄉差距乃至城鄉一體的經濟社會體制。如果沒有對戶籍制度的改革，農民沒有獲得一定的就業保障和相應的基本公共服務，要么難以進城，要么進城農民變貧民。長期以來，不少地方政府視資本密集型工業化為內涵式經濟增長的實現模式，這些城市和企業為提高城市競爭力和資本收益最大化。一味追求產業的資本增密和技術增密，易于放棄可以提供大量低素質勞動力就業的機會。如果地方政府及企業不轉變片面追求資本密集型產業和資本效益最大化的觀念，大量農村勞動力向城鎮轉移的就業空間將受到限制。

三是城鎮化等于城市現代化。城鎮化作為一個國家或地區現代化的重要標志，包括城市現代化和農村現代化兩個部分。根據黨中央決策，城鎮化是我國實現城鄉統籌的基本路徑，但一些地方把城鎮化只看作是城市現代化，而沒有農村現代化，或者強城市、弱農村，甚至認為城鎮化是單向地把農村變城市，這種重城市輕農村、重大中城市發展、輕小城市小城鎮和農村新社區建設的主張或做法偏離了我國現代化的總體方向和統籌城鄉發展的基本思路。從我國現代化的總體方向看，僅有城市居民的現代化，沒有8億農民的現代化，是不完整的現代化。城鎮化通過工業化吸收大量農民進城，讓他們有序轉為市民，減少農民，富裕農民，目的就是促進農民的現代化。只有讓8億農民過上城里人一樣的幸福生活，共享較好的公共服務和基礎設施。才能說我國真正實現了現代化。從統籌城鄉發展的基本思路看，城鎮化必須統籌城鄉共同發展，絕不是城市化現代化+農村空心化，帶來農業萎縮、農村凋敝，也不是把城市的一套東西照搬到農村，把農村建設成和城市一個樣，而是以城帶鄉。城鄉互動，以發達工業支持現代農業，既把城市文明延伸到農村，又讓農村的“鄉土風情、田園風光”拓展到城市，二者共同享受城鄉一體的現代文明生活。

四是政府推動城鎮化等于政府是城鎮化主體。在加快城鎮化進程中，政府以正確決策和科學規劃為主進行引導的推動作用不可缺少，尤其是在城鎮化初期，地方政府的推動能有效促進城鎮化快速發展。但城鎮化要持續健康推進，除了中央頂層設計方針的指引外，一要遵循經濟規律，二要發揮農民主體及相關企業主體的作用。政府不是城鎮化主體，其引領作用要適度，要控制在政策和規劃引導的范圍之內。現在到了城鎮化中后期階段，也就是進入了由低質量城鎮化向高質量城鎮化轉變的發展階段，由于資源和環境約束，以土地依賴低成本推進的城鎮化已不可持續。尤其要看到，地方政府GDP政績考核短期化與簡單化，過分乃至單一強調城鎮化拉動經濟增長的引擎作用，則是土地依賴式城鎮化的體制原因。正因如此，一些地方熱衷于人為“造城”，高速推進低質量的城鎮化，主要不是為了促進保增長與調結構、轉方式的結合。更不是為人民造福，而是追求通過高投資帶來GDP的高增長，以至當地傳統產業產能嚴重過剩也無所顧及。片面追求高指標的城鎮化率，搞大規劃、大新城、大綠地、大廣場、大型豪華辦公區等，成為一些地方政府在短期內推動GDP增長最直接且最有效的手段。為此，我們要革土地依賴式城鎮化的“命”。很大程度上就是要促進地方政府轉變職能。改變政府過分干預市場、偏好“土地城鎮化”、把城鎮化只當作經濟增長機器等不正確做法，注重推進以人為核心的城鎮化，真正當好正確引導新型城鎮化的促進派。