晚清警察制度發展的特點分析

董旭超

【摘 要】近代警察制度在西方資產階級民主、人權的思想基礎上發展起來的，我國警察制度的建立是近代向西方學習的過程中才產生的。作為向西方學習的產物，晚清時期的警察制度建設呈現自己一些特點。

【關鍵詞】警察；制度建設；維新變法；封建統治

封建時代的中國雖然有警政職能，但其職能分散在各個部門當中，沒有形成統一、固定的警察制度。中國真正的警察制度是在清末才建立起來的。清末建警呈現出許多值得我們探究的特點，本文將進行初步探索。

1.建立警察制度與救亡圖存相結合

甲午戰爭之后的中國，陷入亡國滅種的邊緣，民族危機進一步加強。昔日強大的中華帝國被自己曾經的附屬國日本打敗，這讓西方的列強看清的中國的軟弱無能，紛紛對清政府施壓，掀起了瓜分中國的狂潮；曾經作為中興清朝的洋務運動，積極發展工業，大力興辦水師，可是黃海海戰，北洋水師全軍覆沒。痛惜之余，一批開明的士紳和知識分子，認識到純粹的學習技術改變不了落后的國家，唯有進一步學習西方政治制度，才有可能改變腐敗、落后的狀況。于是在康有為、梁啟超等人的奔走呼喊之下，一場以君主立憲為口號的維新變法運動登上歷史舞臺。在學習西方先進的制度當中，維新派人士非常看重近代警察制度的建立，尤其是黃遵憲和陳寶箴。在維新派的12項新政當中，黃遵憲將設立保衛局放在第一位。他認為：“警察一署為凡百新政之根柢，若根柢不立，則無奉行之人，而新政皆為空言。”① 1898年，以黃遵憲、譚嗣同為首的維新志士在湖南巡撫陳寶箴的支持下，首次將西方警察制度引入中國，在長沙創辦了湖南保衛局，并擬訂了《保衛局章程》。湖南保衛局章程中明確規定了保衛局的職責“去民害，衛民生，檢非違，索罪犯”。②

維新運動設立警察制度的目的有兩個：一是希望利用警察制度取代就有的綠營、保甲制度，維護社會秩序；二是“以民衛民”、“以民保民”③，創建湖南保衛局時，特別強調其性質是“官紳商合辦之局”④，保障民權，樹立地方自治的思想，為日后的君主立憲奠定基礎。

2.警察制度發展之路艱難

維新運動之后， 近代警察制度雛形雖然建立，但是它的發展非常艱難，其阻力主要來自兩個方面：（1）自身缺乏經驗，經費問題難以解決；（2）封建保守勢力的打壓。湖南保衛局的章程雖然得到不少人的支持，但其自身內部面臨的問題也非常嚴重，最大的問題就是保衛局的經費來源，由于保衛局并非純粹的政府機構，因而缺乏財政支持，所以其經費只能來自于官紳的募集，這樣就導致本來支持保衛局的士紳們轉而成為反對保衛局存在的勢力。相對于保衛局自身的問題而言，第二方面的阻力更是致命的。封建保守勢力害怕維新變法動搖專制獨裁統治，因而發動政變，除了保留京師大學堂以外，廢除維新變法全部的措施。隨后，慈禧太后下令革去陳寶箴、黃遵憲等人的職務，并諭令張之洞“湖南省城新設南學會、保衛局等名目，跡近植黨，應即一并裁撤。” ⑤

清朝政府真正設立警察機構是八國聯軍侵華之后，效仿外國人在中國設立的警察機構而建立的。八國聯軍侵華占領北京之后，為了維持北京周邊地區的秩序，在京城設立“安民公所”，雇傭中國人充任巡捕。辛丑條約簽訂之后，國內的治安秩序更加混亂，清王朝已經淪為帝國主義侵華的工具，統治基礎更加動搖，推行新政，挽救滿清的統治已經成為慈禧太后不得不采取的措施。為了維護帝國主義在華利益、維護風雨飄搖的滿清統治，清朝統治者決定在全國設立警察，并把它作為實施“新政”和預備立憲的措施之一。1901年清政府模仿安民公所， 設立了“ 善后協巡營” ，不久改稱“ 工巡總局” ，作為維持京師治安的警察機關。工巡總局直隸于皇帝， 由工程巡捕事務大臣統轄， 下設工巡總監和副監各一人， 輔佐大臣處理局務。 警察制度真正地被統治者所接收是在八國聯軍侵華之后。八國聯軍在撤離北京之前，對清政府施壓，要求清政府保障自己撤離之后的相關利益，同時清政府對于就有的綠營和保甲制度也充滿了極大的失望，地方官員紛紛上書要求建立警察制度。1901年清政府終于下令建立巡警，中國真正的現代警察制度才正式形成。指導1905年五大臣出洋考察被炸事件發生之后，清政府才感到建立中央警察機關的緊迫性，于是在中央設立警巡部，統一管理全國警政事宜。

3.新制度與舊思想相互交織

大清巡警部成立后即著手警察法規的制定。按照這些法規所涉及的內容可以劃分為四類：總務類，主要涉及警察的任用、獎懲、機構設置、考核、服制等事項；行政類，主要涉及戶籍、交通、治安、外事、正俗、護衛等事項；司法類，包括刑事、警法；衛生類，主要包括清潔、保健、防疫、化驗、戒煙等事項。這些法規當中突破了保甲和綠營的管理范圍，在很多方面具有了新的突破，在職能上也突破了舊有的完全是階級壓迫工具的色彩，有了管理和服務的色彩。在警察教育上，清政府也給予了很大的重視。晚晴重臣慶親王奕劻與日本人川島浪速合作在北京建立京師警務學堂，隨后袁世凱在天津和保定設立巡警學堂，在州縣設立巡警傳習所，1908年之前，全國各地建立了20余所警察教育機構，新式的制度在全國得到了較快的發展。

與制度建設相比，清朝統治者的建警思想并沒有根本的轉變。第一：建警目的。清朝統治者僅僅將這項新制度作為維持其專制統治的工具而已，只學得制度本身，并沒有將這項制度所蘊含的保障民主、維護民權的思想深入體會。從實質上看，只是舊有的綠營、保甲制度以新的名義發揮作用。第二：招警政策。清廷在招警政策方面，將之前的綠營兵作為主要的招募對象，在部分省份更是直接將原有的綠營兵換個名字而已，并沒有嚴格招警措施，保障優質的警察來源。這種做法，將綠營、保甲舊有的惡習，帶入了新式的警察隊伍當中，使得新式警察隊伍一開始就顯現出極大的腐朽性，這種措施使新式警察徒有虛名，并不能真正的發揮近代警察的作用，與此同時還增加了人民群眾對于近代警察制度的誤解和反對者反對新式警察制度的借口。第三：經費來源。清末建警之初警察經費來源得不到很好的保障，因而像黃遵憲這樣的開明官員也贊同警察的“就地抽捐”政策，這種政策嚴重損害了新式警察在普通民眾心目中的形象，增加了近代警察制度推廣的阻力。

縱觀清末的警察制度建設，開啟中國近代警察制度之先河，客觀上具有進步意義，并且對于維護社會秩序也發揮了一定的作用。但是清末的警政制度建設從根本上不能擺脫封建思想的束縛，最終成為維護封建專制統治的打手和工具。

注釋：

①梁啟超.戊戌政變記.湖南廣東情形：附錄二，北京：中華書局， 1954：154.

②④黃遵憲撰.吳振清等整理.黃遵憲集下冊，保衛局章程.北京：中華書局，2003：570.

③黃遵憲撰.錢仲聯箋注.人境廬詩草箋注下冊，附錄：黃公度先生年譜.上海：上海古籍出版社，1981：1127-1128.

⑤朱壽朋.光緒朝東華錄（第5冊）[M].北京：中華書局，1984：4216.