論雍正養廉銀制度對我國高薪養廉問題的啟示

梁家春　潘秀鎮

[摘 要]養廉銀制是雍正帝為了整飭吏治、政治清明而創立的較具代表性的管理思想。該制度的實施在一定程度上使吏治得到了有效整頓，只是由于其自身存在一些建設不完善的問題隨時間的推移而以失敗告終。而隨著我國經濟體制轉變及政府職能不斷擴大，如何建立一個高效廉潔、職責明確的政府已成為當務之急，所以當代熱門話題中的高薪養廉開始成為一種應對公務員腐敗的制度提出。本文就當代高新養廉制度的實施問題擬從雍正養廉銀制度的形成、發展至失敗和功過是非做出一些初步分析，力求為我國現今的廉政建設及高薪養廉問題提供有益的啟示。

[關鍵詞]養廉銀制度；高薪養廉；廉政建設；啟示

[中圖分類號]D64 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0034 — 03

一、 養廉銀制度的創立

（一） 養廉銀制度

提及養廉銀制度，不得不提到耗羨歸公，這兩項制度是密不可分的，應合并而論之，所以在這里先介紹何為耗羨歸公和養廉銀。提耗羨與設養廉銀均始于雍正年間。關于耗羨歸公和養廉銀，目前學術界仍有一些問題沒有取得一致意見。如對什么是耗羨理解就不同，有學者認為耗羨即火耗；也有學者認為耗羨是征收加耗而抵補實際損失后的剩余；還有學者認為耗羨是火耗和羨余的合稱。〔1〕在這里應該說第三種理解比較合適，但實際上耗羨不僅包括火耗和羨余，也包括其他一切加派私征，是自明代以來各地方政府實行的一種不成文的稅收政策。要了解耗羨，需先了解“火耗”和“羨余”。“火耗”是指地方官因納稅人所交納的碎銀鑄成整塊綻銀時有所損耗而在正稅以外加征的名目，始于元代。羨余則是唐中期地方官以稅收盈余的名義進貢以討好皇上或上面的官員卻在稅外勒索的名目，傳至清代。所以，火耗歸公是指將火耗收支由暗箱操作變成公開，由官員自行處理變為以省為單位而納入中央預算管理。耗羨歸公用現在的話就好比是費改稅，即火耗歸公后的羨余等私征亂派的情況都納入了火耗歸公的范圍。所謂“養廉銀”，就是給官員生活及辦公所需的補助費，以此不許他們貪污而保持奉公廉潔。〔2〕耗羨在州縣官私征時是沒有法律規定的但又屬于合法征收，而耗羨歸公后耗羨就完全合法了，只是收入不歸州縣官，而屬于省政府，這樣就會使州縣官失去一條生財之路，勢必在已正項賦稅的耗羨外再去橫征暴斂。為了防止這樣的貪贓枉法現象的出現，雍正決定給州縣官一部分生活、辦公補助費，而這些費用就來自已歸公的耗羨。因為雍正也不愿官員枵腹從公，而是要他們具有合乎他們身份的經濟力量，他說做督撫的，應“取所當取而不傷乎廉，用所當用而不涉乎濫，故不可朘削以困民，亦不必矯激以沽譽，若一切公用犒賞之需，至于結局窘乏，殊失封疆之體，非朕意也”，所以耗羨提解時，“恐各官無以養廉，以致苛索于百姓，故于耗羨中酌定數目，以為日用之資。”即從耗羨銀中取出一部分，發給從總督巡撫檢各級官員以一定的銀兩做養廉費用，它的數目主要視官職高低來確定，各省之間由政務繁簡及賦稅多少的不同而有若干區別。因此，雍正規定已歸公耗羨的用途主要有三項：一，充作官吏養廉銀。各省文職官員養廉銀總計二百八十余萬兩，于各官常額俸祿之外按規制給發，各官不得再行需索擾民。二，彌補地方虧空；三，地方其他公事之費。〔3〕

（二）養廉銀制度創立的原因

清初，由于政府沿襲明代的低俸制度，官吏們的收入根本無法滿足自身生存及正常辦公的需要，所以，在正俸之外他們需謀求許多其它方法搞“創收”。 耗羨私征便是他們創收的一個主要渠道。康熙下令禁征火耗，但火耗屢禁不止，康熙對這種現象也無可奈何。由于官吏亂攤派即私征的行為愈演愈烈，導致康熙末年吏治極端腐敗，政府虧空嚴重，甚至激起了民憤。雍正在當政前就對吏治敗壞和貪污納賄成風問題有了深刻了解，對前朝耗羨私征的弊端也看得十分清楚，且在即位之初，需通過改革創新局面并爭取得到官員的擁護，而實行火耗歸公和養廉銀制度，會使一些地方和中央官員損失既得利益。官員的俸祿補貼從耗羨歸公收入中提取的做法既能在一定程度上抑制腐敗，又能得到大多官員的支持，所以雍正帝很快便采納了耗羨歸公的方案。可以說雍正是以養廉銀為代價換取耗羨歸公的順利實施，而使官場的貪污腐敗之風得到整飭。

二、 養廉銀制度與當代高薪養廉制度

（一） 養廉銀制度與當代高薪養廉制度的共通性

所謂高薪養廉，即通過提高公務員的薪金水平，而這里的薪金水平不只包括通常意義上的工資，還包括工資以外的福利待遇水平等，隨著薪金水平的提高，他們所擁有的機會成本也相應提高，從而促使其自覺提高工作效率，保持自身廉潔。養廉銀制度和當代高薪養廉政策都是政府為整飭官員，杜絕貪污腐敗而采取的措施，都倡導用高的俸祿及高的薪酬來增加官員的收入以滿足他們的需求以減少貪污腐敗的發生。說到貪污腐敗，這兩種制度的倡導和推行雖然相差了三百多年但針對同樣的貪污腐敗現象其根源是一致的。都是當權政府為了扼制腐敗而以高薪主動給予官員“補貼”的一種措施，從這里可看出養廉銀制度與當代高薪養廉制度有一定的共通性。

（二） 當代高薪養廉制度的局限性

針對官場的腐敗問題，古往今來各國都先后提出了各種各樣的反腐敗舉措，在這些舉措中，一項非常引人注目的措施就是高薪養廉，在一些國家和地區，它已經作為一項法律制度而存在，而在我國則對此項制度存在頗多爭議，支持者和反對者都言之鑿鑿，所以高薪養廉制度的推行也有它的局限性。當代高薪養廉制度實施的局限性主要在于它解決腐敗問題的不徹底性。從“經紀人假設”理論可推知，高薪養廉制度并不能夠從根本上解決人的私利本性，所以不能防大貪和巨貪，它只對降低腐敗行為的數量上有作用，這種局限性還表現在高薪養廉制度對法制建設具有依賴性，它需要法律的保障，無法獨立起作用。筆者就清代雍正推行的養廉銀制度進行分析，發現其推行經驗及教訓對當代高薪養廉政策有一定借鑒意義。

三、 養廉銀制度實施過程中的成效及問題

（一） 養廉銀制度實施成效

從耗羨私征到耗羨歸公，從低俸致貪到高薪養廉，這是一項重大的改革，這項改革的廣泛推行，在雍正執政期間取得了明顯的成效。

1. 加強中央集權，削弱地方財權

曾由地方支配的耗羨收入轉歸中央集中控制和管理后以中央的名義統一撥付，既可作地方官的養廉銀，又可用于地方的辦公開支。除此之外，還用于賠補國庫虧空，使中央財政直接而全面地監控地方政府征收耗羨的收支活動，防止地方政府各自為政和坐收坐支，從而加強中央對地方的控制，強化了中央財政的集中統一。

2. 遏制地方官吏私自濫征加派的歪風，整飭了吏治

由于耗羨歸公，中央把各省征收的耗羨銀從過去的暗取變成明收，并使數量和用途固定化，這樣官吏就不得再私征加派，上級官吏不再收受地方上的“規禮”其職責也可正常履行，過去以情害禮、因私害公的情況得以緩解，這一點對吏治澄清起到積極作用，康熙末年以來的濫征加派之風也因此得到明顯遏制。而對于官場上的送禮之風，雍正即位便注意革除這一弊病，于元年發出上諭，禁止欽差接受地方官饋贈，督撫也不得以此向州縣攤派，在實行耗羨提解時就大力取締陋規了。中央財政每年從耗羨歸公的收入中提取一定比例銀兩用于支付各省官員的養廉銀和地方政府的辦公費用，地方官吏因而得到了遠遠高于俸祿的補助，養廉銀往往比俸祿高出十倍至百余倍，解除官員后顧之憂的同時幫助他們安于職守、廉潔自律，官吏腐敗現象也因此大大減少了。

3. 減輕百姓的隱性負擔

耗羨歸公后，各省火耗率一般固定在10%到15%之間，所收火耗量比以往州縣私征時減少了很多，雍正對耗羨及耗羨率的要求是只許減少不許增加：“倘地方官員，于應取之外，稍有加重者，朕必訪聞，重治其罪。”2由此可見，百姓的隱性負擔在一定程度上有所減輕，既養了官，又安了民。

4. 大幅度增加中央財政收入

耗羨歸公之后，對國家財政穩步增長作出貢獻的主要來自政府每年提取耗羨的一部分填補國庫虧空。據統計，僅僅十幾年的時間，從康熙末年到雍正末年，國庫存銀由800萬兩增至6000多萬兩。而乾隆時期財政充裕，所以盡管乾隆皇帝經常南巡，喜好用兵且花費巨大，但戶部仍庫存7000萬兩，這與雍正實行耗羨歸公帶來的功績是分不開的。

（二） 養廉銀制度實施問題

1. 加重了人民的合法負擔

雖然養廉銀制度的實施使耗羨率固定在一定范圍內，使所收的耗羨量比以往周縣私征的減少了，但卻使原先非法的私征貪占變成了合法公開的稅賦征收。把“灰色收入”變成“合法收入”， 這就變相地承認地方官員私征爛派的合理性，之前不入流的耗羨私征因此也變成了正大光明的事情。表面上看似使私征從暗征變成明征，從非法變成合法，但實際上卻使官府的征斂擴大，并從法律制度上得到保障。

2. 實行養廉銀制度后官員私征貪占依然存在

雍正五年（1727 年），雍正自己都講：耗羨量在經督撫題定數目后即成定額，清廉之官不能裁減，而遇貪劣之員又多取于此數之外，以飽私囊，必致重累民生。各直省為籌養廉銀，就會不可避免地想方設法進一步加征。耗羨歸公和養廉銀實施初期，吏治有所改善。但隨著時間推移，當官員消費水平提高了就感覺不到薪俸高，養廉銀就起不到最初所希望的養廉作用，官員依然貪占。雍正退位后，原本反對該制度的官吏就更不嚴格遵守了，加上朝廷軍費開支逐漸擴大、財政赤字嚴重，養廉銀經常被“扣發”和“欠發”，地方官員還要承受“攤派”的情況。導致清朝后期的養廉銀制度大多流于形式，所以私征濫派的現象又卷土重來，最典型的貪污案要數和珅及王亶望等大貪官案，涉及的人數多、數額大。貪欲是無限的，在權力未受到限制時，貪污腐敗的行為就會發生。

3. 政績考核標準缺失中的利益配置不合理

養廉銀的派發并沒有建立在對官員政績考核的標準上，其收支使用以各省的具體情況而定，各省長官根據下屬級別大小及事務的繁簡定出分數，然后從司庫中提取，再將養廉銀分發各級官員養廉，各省將耗羨銀的收支情況上報給中央，中央原則上不加干涉地方所制定的方案。地方官薪俸增長數十倍，成為改革的主要獲益者，而京官雖得到雙倍的薪俸，也獲益不小，但相比起來會感到不公平，外官之間薪俸的差別也存在不合理地方。沒有明確的政績考核標準，養廉銀的派發所導致的薪俸相差懸殊不僅體現在不同官職之間，甚至體現在同等官職之間，同等官職可得的最高養廉銀和最低養廉銀之間相差數倍，不同官職之間相差達數十倍。且由于各地的事務繁簡程度和賦稅多寡不同，各地養廉銀派發數額相差更大，在一定程度上造成地方官肥瘠之分，更拉大了地方官僚間的收入差距，導致了地方官僚之間的利益之爭，人們為了肥缺而不擇手段，甚至因養廉銀不足而加派“民苗”，把負擔更加重于百姓，這無疑給養廉銀的失敗埋下了禍根。

4. 對官員的巨大權力缺乏有效監督機制

在封建皇權專制的社會里，權無疑大于法，官員的權力極大，甚至可以決定一切。上文所提到的由養廉銀派發數額懸殊所導致的官員利益之爭也是由于官員所掌握的權力產生的。且由布坎南的“經紀人假設”理論分析，人性是自利的，都以追求個人利益最大化及滿足個人需求程度最高為基本動機。〔5〕官員間的養廉銀派發懸殊是一方面，但即使養廉銀派發是公平的也不可能完全滿足官員的個人貪念，這就是官場中腐敗現象的由來。由于缺乏完善的監督機制，官員通過與自己所掌握權力相關的創收活動或權力尋租活動進行“補貼”的腐敗現象在封建專制的社會里并沒有得到有效的監管。所以沒有有效的監督機制，在掌握巨大權力且有無限貪念的官員面前，養廉銀的實施只是“飲鴆止渴”的行為，注定會遭遇失敗。〔6〕

四、養廉銀制度對當代高薪養廉政策的啟示

盡管雍正推行的養廉制度存在上述問題，火耗征收由暗變明并由各自為政轉為統一規范，官員收入公開，在彌補國庫和吏治整頓上也取得了一定成效，這一改革的方向和取得的進步意義是值得肯定的，其對后世的參考價值是不容忽視的。而對于當代頗被熱議的高薪養廉話題有不同的觀點，筆者對上述關于雍正推行的養廉銀制度所達到的成效和出現的問題進行分析和研究，去其糟粕取其精華，得出其對當代高薪養廉政策的啟示。

（一） 提升公務員思想素質，治標更治本

高薪養廉可能對大多數公務員而言確實能起到一定作用，但要真正發揮高薪養廉的作用則需要先從公務員自身出發。外因都需通過內因才能起作用，要使政府真正清廉的源頭還在于公務員自身。這也是在養廉銀制度實施后公務員私征貪占的現象依然存在的重要原因。內因對外因起著決定作用，如果僅僅只是想通過高薪便能達到扼制腐敗的效果是幾乎不可能的。若高薪能為政府部門吸納思想素質高的優秀人才，對腐敗的抑制會起到一定作用。不過實際上，高薪只能在一定程度上起到治標的作用，要想從根源上解決問題，必須提升公務員自身的思想素質，從思想根源扼殺貪污腐敗的念頭，充分發揮廉潔自律的主觀能動性。除此之外，還需公務員努力學習黨的思想，認識自己作為人民公仆的身份，堅守黨為人民服務的宗旨，始終保持黨員的先進性，只有這樣才能達到高薪養廉的目的并從根本上顯現治本的效果。〔7〕

（二） 建立政績考核標準，實現公務員貢獻與收入相對平衡

養廉銀制度缺失的政績考核標準帶來的利益配置不合理及利益之爭給我們的啟示是，在當代高薪養廉制度實施中需建立政績考核標準，以實現公務員的貢獻和收入相對平衡。〔8〕所謂的政績考核標準，就是對公務員所作出的政績及自身工作的完成程度及優劣定出標準并進行評估，再根據評估結果其實就是績效考核結果給予相應的薪酬。這樣做既可以規避雍正推行的養廉銀制度中出現的利益配置不合理問題，也可以打破我國計劃經濟體制遺留下來的平均主義模式，使公務員的工資與績效掛鉤，拉大相對檔次，這樣所獲得的報酬相對公平，心安理得地領取自己應獲的高薪，因利益之爭而產生的沖突就會相應減少了。而且，我國現已進入市場經濟體制，人們更關注的是自己應得的報酬份額，在機會均等的條件下也能接受別人應得的份額。根據政績考核標準制定薪酬，還可使地方政府不能盲目攀比，反而更能激發公務員的工作熱情，也有利于高薪養廉制度的推行。

（三） 完善法律監督機制，保證權力有效制約

只有高薪而沒有相應的制度，廉政只能是一句空話。不管推行什么制度，相應的法律監督機制是不可缺少的，這也是養廉銀制度遭遇失敗給我們的重要啟示。我國所處的社會主義初級階段，各方面的法制仍不夠健全，與公務員薪酬相關的法律條文也比較薄弱。而高薪養廉制度的推行既少不了法律的保障，也少不了監督機制的嚴格監管，這就更需加強相應規章制度的制定并加快監督機制的法制化進程，全力做到“有法可依，執法必嚴”，保證對權力的有效制約。加強法律法規的建設也包括對公務員腐敗的處罰制度建設。而所強調的加強監督機制建設也是針對養廉銀制度對官員的巨大權力缺乏有效監督產生的問題而言的。由養廉銀制度的失敗教訓可知，缺乏監督的權力經過濫用往往會滋生腐敗，只有有效的監督才是防范和醫治腐敗的良藥。而監督機制的建立，不僅依靠政府部門，還需發揮社會輿論監督的作用，如發揮新聞媒體及公眾對官員腐敗監督的作用，形成全民監督的態勢。而監督的內容可擴大到公務員工資外收入，使公務員工資外收入量化并公開便更有利于公眾的監督了。

五、結語

由以上論述可見，高薪可以養廉，但僅靠高薪就顯得勢單力薄了，它必須依賴法制和監督機制的建設和完善。自古就有的腐敗問題決定反腐倡廉工作的持久性、復雜性及艱巨性，高薪養廉雖然不是一個最有效的辦法，卻不可否認地可以解決一定的腐敗問題。我們必須以史為鑒，靈活有效地發揮高薪養廉的作用，全力打造新時期令人民滿意的更為廉潔的干部隊伍。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 王忠偉，王書漢.中國近古代管理思想史—宋元明清時期管理思想的承接〔M〕.北京：經濟科學出版社，2010：252-254.

〔2〕 安致遠，張弘.雍正全傳〔M〕.長春：吉林出版社，2002：115-128.

〔3〕 張研.原來雍正〔M〕.重慶：重慶出版社，2006.9：201-205.

〔4〕 陳光焱.清代火耗歸公和養廉銀制度的啟示〔J〕.地方財政研究.2009，（03）：75-80.

〔5〕 馬麗.以清代養廉銀制度為例試論我國高薪養廉問題〔D〕.西北大學碩士學位論文.2007.

〔6〕 段福剛. 雍正帝養廉銀制度對我國廉正建設啟示〔J〕.佳木斯大學社會科學學報.2009，（02）：83-85.

〔7〕 黃泳妍.關于我國公務員“高薪養廉” 的思考〔J〕.中國商界.2009，（03）：6-7.

〔8〕 謝明.論“高薪養廉”〔J〕.北京行政學院學報. 2002，（03）：14-19.

〔責任編輯：杜 宇〕