國外棕地治理對我國城市閑置土地利用的啟示

劉明香　關欣

摘 要：棕地作為工業化發展導致的一種閑置土地的類型其在國外的相關研究已比較深入，將其引入為我國閑置土地利用研究提供借鑒具有重要意義。通過介紹棕地的概念內涵及國外主要國家的棕地治理模式，將棕地和我國閑置土地進行對比分析，借鑒國外棕地的再利用模式，為我國閑置土地研究及再利用提供一些經驗啟示，并從中尋找適合我國閑置土地再利用的治理模式。

關鍵詞：棕地；閑置土地；利用；啟示

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0071-03

隨著國家經濟的發展和產業結構的調整，許多企業，尤其是生產過程中會產生污染的工業企業和原土地利用率不高占地又廣的低端制造業，開始從城中心移向郊區，遺留下大量棕地和灰地[1]。這些土地不少位于城市內部，其破敗會造成土地閑置、社區衰退、環境污染、城市空間破碎等不良后果，對城市的經濟、社會、環境等產生不利影響[2]。為此，發達國家都把對棕地的治理改善以及再開發利用作為政府要務。其中，尤以美國和英國為棕地再開發戰略推行的中堅[3]。

本文通過介紹棕地的概念內涵及國外主要國家的棕地治理模式，將棕地和閑置土地進行對比分析，借鑒國外棕地的再利用模式，為我國閑置土地研究提供一些經驗啟示，并從中尋找適合閑置土地再利用的治理模式。

一、棕地的來源及內涵

棕地是指工業發展過程中污染的或利用不充分的、再利用存在難度的閑置土地，意譯自英文單詞“Brownfield”，至今為止“棕地”仍沒有一個統一的概念。由于各國工業經濟的發展所處階段的時間、土地利用狀況、社會歷史遺留問題不一樣，各國對“棕地”的定義有一定的區別。而“棕地”定義和內涵的不同導致了各國“棕地再開發”策略的差別[4]。下面介紹幾個主要國家棕地的內涵。

（一）美國“棕地”的內涵

美國是最早提出“棕地”概念并進行定義的國家。1980年11月頒布的《環境反映、賠償與責任綜合法》最早提出了城市“廢棄及未充分利用的工業用地，或是已知或疑為受到污染的用地”的處理與責任問題[5]。雖然該法案尚未明確使用“棕地”這個名詞，但美國政府開始對“棕地”現象給予高度關注。“棕地”概念正式被提出是在1992年6月的美國國土聽證會上。同年，第一份詳細的“棕地”問題政策研究開始實施。在2002年1月通過的《小企業責任減免及棕地再生法》中對“棕地”做出明確定義。“棕地”是指因含有或可能含有危害性物質、污染物或致污物而使得擴張、再開發或再利用變得復雜的不動產。環保局將其定義為“廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的土地，在這類土地的再開發和利用過程中，往往因存在著客觀上的或潛在的環境污染而比其他開發過程更為復雜”[6]。

（二）英國“棕地”的內涵

在英國，棕地最早出現在規劃文獻中，是和綠地（Greenfield）相對的規劃術語；“棕地”的正式學稱為Previously Developed Land，具體指曾經利用過的、現在閑置的、遺棄的或者未充分利用的土地。與美國不一樣，這類土地不一定是工業用地，也不一定有污染物。雖然在實際中“棕地”也有可能是被污染的土地，但是“棕地”側重于指曾經被利用、目前閑置的土地。根據英國國家土地利用數據庫，英國“棕地”有如下性質：過去已開發且目前為閑置的土地；閑置建筑物；被遺棄的用地和建筑；其他當前仍在使用的土地，在適當規劃及建筑許可下進行開發；其他當前仍在使用但還有再開發潛能的土地。

（三）加拿大“棕地”的內涵

在加拿大，“棕地”被廣泛認可的定義來自于2003 年全國環境與經濟圓桌會議 [7] 。會議文件里，“棕地”被定義為被遺棄的、閑置的或者未充分利用的商業或工業不動產，雖然這些不動產由于之前的利用含有或可能含有環境污染物，但這些房地產具有巨大的潛在開發價值。

從以上棕地定義可以看出，各國棕地側重點各有不同。美國側重于被污染的土地，英國側重于是否利用充分，加拿大側重于開發價值。總的來說，“棕地”是指一塊廢棄的、閑置的，或沒有利用不充分的土地，它存在或潛在著對生態環境的污染和對社會環境的危害，治理或再次開發會帶來經濟和社會效益，同時也會產生一定的風險。盡管棕地會對社會及經濟的發展帶來負面影響，但經過治理的棕地同樣可以為社會、經濟發展帶來新的機遇。

二、主要國家及地區的宗地治理模式

（一）美國的棕地利用實踐

美國棕地開發已有數十年的歷史，政府從金融、法律及其他政策方面對棕地開發進行大力扶持，并在實踐中獲取了巨大成功。在棕地再開發問題上，環保局是最高指導中心和最核心的力量，1995年1月25日發布“棕地行動議程”，開啟了棕地再開發序幕，通過改善投資環境鼓勵私人、企業投資者進入棕地再開發領域[8]。1980年11月通過的《超級基金法》，明確棕地治理區域，進行棕地危險程度評估，并擬定清理方案。1986年10月通過的《超級基金修訂與再授權法》，明確污染地塊購買者責任保護條款及棕地其他新的責任免除條款等。1997年8月通過的《納稅人減稅法》則規定用于“棕地”污染整治方面的開支在治理期間免征所得稅。除環保局外，其他部門如住房與城市發展部、交通部、商務部經濟發展局等也相繼采取多種舉措支持棕地再開發。從上可以看出，美國從上至下已形成了一個良好的棕地再開發運行機制和良好的法律政策支持，能為棕地開發提供好的法律保障和制度環境。

（二）英國棕地利用實踐

在英國，棕地再開發被作為城市復興戰略的一部分，而非一個個獨立的項目。英國還設立了遺棄土地基金，為棕地再開發提供補貼，并在特定區域建立企業區，為企業提供稅收減免，從而促進廢棄土地的再利用。歐盟則在2002年通過了第六環境動議項目，要求保護土地，并提供基金補貼和稅收優惠。1998年2月，英國政府發布了一個全國性的目標：全國致力于優先循環使用“棕地”，到 2008年英國至少60%新住宅開發建立在“棕地”上。由此可以看出英國政府對于棕地的重視程度和政策支持力度。這些都有利于加速城市棕地的整治和再利用[8]。

（三）加拿大的“棕地再開發”現狀與發展過程

加拿大“棕地再開發”經歷了與美國截然不同的發展過程。加拿大的國土面積非常大，但是由于氣候地理原因和經濟發展的影響，所有主要城市呈帶狀分布在南部與美國接壤的區域。同時加拿大沒有經歷像美國一樣的郊區化過程，城市中心的居住密度相當大，市中心的土地需求也相當大。旺盛的需求刺激了“棕地”的清理和再利用，私人部門的積極參與減少了政府投資的需要。這種情況下，加拿大聯邦政府對“棕地”沒任何的資金支持和財政鼓勵，只負責“棕地”再開發戰略層面的工作。從加拿大棕地治理可以發現，私人是閑置土地再利用的一股不容忽視的力量。從其棕地的定義中重視開發價值可以看出，整理過的棕地能實現不菲的經濟價值，足夠吸引私人部門參與棕地的清理和再利用。

三、棕地與城市閑置土地的一些比較

（一）國外棕地比城市閑置土地先出現

我國城市化起步比西方國家晚，城市土地利用存在的問題發現比西方晚，但是后來土地利用及經濟的高速發展導致的土地污染及閑置問題也比較嚴重。隨著工業生產由市中心遷往郊區，城市“棕地”數量在以驚人的速度增長，我國城市已經開始面臨西方工業國家20世紀70年代以來所經歷的城市危機。

（二）“棕地”再開發意識較薄弱，且針對性的法律法規缺乏

與西方國家相比，我國對于“棕地”再開發意識則要薄弱的多，具體表現為：我國的工業用地再利用僅停留在“騰籠換鳥”、“退二進三”產業結構升級的經濟層面，對于“棕地”產生的環境，再利用涉及的環境修復問題沒有給予足夠的重視；工業用地再利用還停留在存量土地的靜態改造方面，忽視了對現有用地及未來供給的后果和影響的評判，缺乏預防“棕地”產生的意識；工業用地再利用的意識還處于朦朧階段。而在西方國家，“棕地”帶來的生態、社會、經濟問題得到了各國政府的普遍重視，并給予廣泛的支持。此外，西方國家還早意識到提高公眾意識的重要性。西方國家注重加強與公眾交流的做法，對于“棕地”再開發戰略的實施已起到舉足輕重的作用[9]。

由于我國工業化時間相對較短，對土地利用的環境保護意識尚不強，目前還沒有專門針對棕地治理與再開發的政策或法規，雖有一些相關的法規和政策，但針對性不強。如我國在《土地管理法》第三十五條規定“各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”；《土地復墾的規定》要求對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等活動造成破壞的土地采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態[10]。

四、國外棕地治理對我國閑置土地再利用的啟示

在我國快速城鎮化的背景下，土地供需矛盾尖銳。同時，不少城市中又存在大量的、可資再利用、再開發的棕地，“棕地”再開發的問題已經迫在眉睫。然而我國的立法、政策制定以及重視程度方面遠遠跟不上現實發展速度，而西方國家近30年的“棕地”再開發經驗為我們提供了很好的啟示[11]。如果能夠借鑒西方經驗，結合我國客觀實際對棕地進行系統有效的開發利用，不但能有效的保護耕地和糧食安全，而且也能治理環境污染，提高環境質量，對緩解土地供需矛盾和促進經濟社會的可持續發展無疑都有重大意義。

（一）完善我國閑置土地再利用的法律法規體系

美國關于棕地治理建有完善的法律法規體系，其中包括《超級基金法》、《超級基金修訂與再授權法》、《納稅人減稅法》、《小企業責任減免及棕地再生法》等多部法律對棕地的治理責任、治理的資金來源、棕地的一些減免責任及財政鼓勵政策等都以法律形式給予了規定，而我國卻缺乏針對性閑置土地利用政策。因此，我們可以參照美國對城市閑置土地責任給予明確的規定，對閑置土地再開發利用給予財稅支持，加強對棕地治理立法，制定相關法律。

（二）鼓勵多渠道參與閑置土地利用開發

加拿大棕地開發經驗說明棕地開發具有巨大的經濟價值，私人部門也可以作為閑置土地開發的一股不容忽視的力量。同時，“棕地再開發”應充分調動各級政府、非政府組織、企業和其他利益團體的積極性，共同參與到策略實施中來；將“棕地再開發”轉變為市場化運作，才能更好的解決“棕地”的區域性問題，更大的挖掘“棕地”的潛力和價值。“棕地再開發”過程中應注重運用經濟誘因理論，綜合運用稅收、利率、補貼等財政手段和金融手段，有效地將市場眼光吸引到“棕地再開發”中來。且由于我國土地屬于國家所有，政府作為國有土地使用權的代表控制土地一級市場，這樣一個現實條件下格外需要政府統籌和協調的棕地再開發實踐，歐美國家政府在棕地再開發中政府提供的政策支持和技術引導經驗能為我國閑置土地的開發利用提供很好的借鑒。

參考文獻：

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[9] Micheal .Brownfield redevelopment as a smart growth option in the United States [J].The Environmentalist，2001，（21）：129-143.

[10] 郭鵬，梁燕華，蘇海棠.美國棕地治理分析及其對我國的啟示[J].環境保護科學，2010，36（3）：73-76.

[11] 陳成，楊玲.西方國家棕地重建策略及其對我國的啟示[J].國土資源情報，2008，（6）：16-20.

[責任編輯 王 佳]