山西煤礦兼并重組的實踐及其啟示

黃云霞 宋乾

【摘要】山西省委省政府在中央指導下對煤礦企業進行了大規模兼并重組，并取得了顯著成效。此次煤礦兼并重組的實踐啟示我們：政策出臺前可行性論證一定要充分，應組織相關單位尤其是利害關系人參加政策聽證會，同時還要在政策的推行過程中做到因地制宜、依法行政。

【關鍵詞】科學發展觀 兼并重組 啟示

在中央的指導下，山西省委省政府大刀闊斧地進行了煤礦企業的兼并重組，其強度之大、范圍之廣引起社會廣泛關注。由于在兼并重組過程中行政手段簡單、市場介入較少曾引發一些非議。為此，山西省委省政府及時糾正兼并重組中的偏差，并對各方關系進行了妥善協調。2012年12月21日，中國煤炭交易中心2013年度煤炭交易大會在太原召開，大會將主題確定為“廣泛交流、自主銜接、公平交易、創新服務”，并決定自2013年1月1日起山西將全面實現境內煤炭的“上線交易”，中國煤礦行業由此步入市場化軌道。經過一系列改革后，雖然有一些爭議，出現了一些問題，但整體上取得重大成果。

煤礦兼并重組成效顯著

截止2011年5月底，山西煤炭資源整合和煤礦兼并重組基本結束，全省3年內累計關閉礦井1500個，每年產值在30萬噸以下小煤礦全部被淘汰，礦井數量由2600座減少到1053座，辦礦主體由2200多個減少到130個，被保留的礦井全部實現機械化。這次行動由于時間緊、任務重，采取了指定主體、指定區域、指定方式、規定時間等帶有強制性的手段對民營企業進行兼并重組。雖然在改革中出現了一些問題，但從整體上看，煤礦兼并重組卓有成效。

深化了煤炭資源整合，促進了山西經濟科學發展。山西省有著優越的自然條件，可用于開采的煤儲量為2600多億噸。改革開放初期，為了實現國家經濟發展目標的需要，小煤礦大量出現并為國家做出了貢獻。但小煤礦對資源浪費也非常嚴重，中小煤礦的資源回采率一般只有15%。僅30年來，全省被破壞和浪費的煤炭資源就達600億噸。中小煤礦生產條件差，礦難頻發，山西每年發生的一次性死亡10人以上的事故幾乎都發生在中小煤礦。

兼并重組勢在必行，省委省政府響應中央號召，采取大企業兼并小企業的模式進行資源整合。時至今日，整合完畢，無序開采得到有效遏制，煤炭工作可持續發展能力明顯增強。兼并重組后，大中型煤礦機械化程度高，管理規范，運用相對集中的資金，采取新的技術勘測和調查礦井，進行集中化分配資源，有效解決了資源浪費問題。山西經濟徹底轉型，經濟增長逐步科學化。

以人為本地集中解決了兼并重組各方的困難。以人為本既是政府保障兼并重組工作有序推進的應有之義，也是政府落實科學發展觀，保護人民群眾根本利益的必然選擇。在兼并重組中，以人為本體現在如下方面：

第一，靈活協商，根據投資人意愿確定兼并方式。在兼并重組過程中完全尊重被兼并重組煤礦投資人的意愿，對于被兼并重組煤礦資產實行靈活協商方案。對愿意繼續與兼并主體合作的，對資產進行評估后把投資折算為股份，留在新的煤礦企業進行投資持股經營；對于不想繼續經營被兼并煤礦的投資人，實行資金補償退出經營，真正實行補償與返回政策的實行。面對解決補償問題，政府努力平衡各方利益關系，對現有被兼并煤礦企業做出具體分析，區別不同情況，按照公平合理原則給予不同的經濟補償。

第二，針對不同情況，積極穩妥解決礦工就業安置問題。在職工就業安置問題上采取有效措施解決礦區所在地勞動力就業問題。一般來說，這些勞動力，包括被整合小礦的職工，文化、技術素質較低。政府積極主動規范煤礦職工的安置行為，加強包括低保、社保以及醫保在內的社會保障力度，加大對困難群體的救助力度。建立長效機制，利用煤礦轉產發展資金等，加大了對勞動密集型中小企業的財稅扶持力度，以及對失業礦工技術、技能的培訓力度。

統籌兼顧，保障了煤礦后續良性發展。山西煤礦兼并重組開展順利，很大程度上得益于兼并主體從戰略高度認識到這項工作的深遠意義，積極與政府配合，主動承擔起自身的責任和義務，努力從宏觀上把握，積極推動煤炭資源整合工作向著更深層次的方向發展，在實現自身良性發展的同時也圓滿完成兼并重組任務。

此次煤炭企業兼并重組在企業文化融合方面也表現較好，主動發現被兼并煤炭的企業文化，保障兼并主客體企業文化的融合和發展。例如同煤集團在兼并重組過程中積極整理各企業文化理念，從細處著筆，對整合的85座煤礦實現從小到徽章、工作服大到管理規章制度，實現一個標準，一把尺子，讓被兼并煤礦有了更高的標準和更優化的發展模式，使得整合的各煤炭企業能夠更好、更穩健地發展。

煤礦兼并重組的啟示

山西煤礦兼并重組改革無論是成績還是問題都引人深思。此次煤礦兼并重組給人們帶來了諸多啟示：

政策出臺前的可行性論證一定要充分。可行性論證，也稱為可行性分析，就是對所選方案做出全方位的分析和論證。政策出臺進行可行性論證是對所提出的具體方案進行分析，根據現有實際情況分析決策方案是否可行。進行可行性論證對提升政策的質量有很大的幫助，因為在制定政策過程中，政府在面臨選擇時，將會認真研究各種方案，努力為采納方案的選擇和使用進行豐富的科學論證。這樣被采納的方案質量高，容易得到不同群體的認可，所選方案也會得到自覺執行。同時，在論證過程中也可進行不可行性分析，以發現問題和不足，減少因意外因素而導致政策失敗的可能性，避免給政府的權威性帶來無法彌補的損害。

此次兼并重組改革存在一些問題，就是因為在政策制定過程中可行性論證力度不夠大。山西煤礦兼并重組改革中指令過嚴，時間過緊，可行性論證不夠充分，群眾的積極性有所欠缺，改革的力度不夠大。兼并重組改革啟示政府以后在政策出臺前應該大力進行可行性論證，以使政策更加科學合理。

組織相關單位尤其是利害關系人聽證。此次兼并重組還啟示我們，在政策推行中，政府應積極組織相關單位舉行包括利害關系人的聽證會，聽取各方意見，把聽證會制度納入政府決策工作中，調動廣大人民群眾參政議政的積極性。這是發揚民主創新，構建親民政府、和諧社會的途徑，也有利于政策的貫徹執行。在聽證的過程中，一要建立民主溝通。在我國，公民是國家的主人，有權參與國家的各項管理活動。舉行聽證會，不僅能實現當事人參與行政管理、完成高效的民主溝通，而且對政府形象的提升有很大的幫助。山西煤礦兼并重組工作若民主溝通渠道暢通，兼并重組工作可能順利的多，負面影響也會減少。二要協調各種利益關系。組織相關單位尤其是利害關系人進行聽證，是對現有決策方案進行進一步分析，使得利害關系人能夠表達自己的意見。政府在廣泛聽取各相關人的意見之后仔細研究分析各方存在問題的出處點，用協調、疏導、說服等方法，讓各方形成共識，形成最終的政策方案。根據此制定出來的政策，在行使過程中不僅風險少，而且能使大家與政府保持一致，保證政策貫徹執行到底。

因地制宜，依法行政。在煤炭資源兼并重組中，越來越多的體制機制弊端顯現。這也啟示我們，在處理糾紛矛盾時，要因地制宜，依法行政時注意保障各方的利益。

首先，要正確處理煤礦用地問題。由于歷史原因，大量小煤礦企業占用的是農村集體土地。在此次兼并重組過程中，這些土地隨著被兼并企業一并變為了大型煤企的礦區用地。有部分地區的農民認為，兼并重組侵害了他們的土地承包經營權要求給予補償，于是企業以一些福利的形式做出了補償。但從長遠看，此乃權宜之計，圍繞土地利用所引發的糾紛遲早會引發新的社會矛盾。從某種意義上說，本次兼并重組為妥善解決歷史遺留下的煤礦用地問題提供了重要的契機，政府應當高度重視煤礦的合法合規用地問題，通過規劃法定程序，使土地租賃和入股等處置手段建立在政府依法規劃的基礎上，徹底杜絕集體土地使用的不合法不合規現象。

其次，要妥善解決被整合煤礦注銷、整合主體注冊制度。被整合煤礦的注銷是推進整合的關鍵一環，而被整合煤礦清算不了債務，注銷不了稅務登記是不能注銷的癥結所在，解決問題的關鍵是要盡快完成評估報告外資產的補償制度。針對部分公有制煤礦的特殊性和評估報告外資產的歷史性，以及雙方糾纏不休的問題和事實，地方政府及被整合煤礦雙方在評估報告外資產補償問題上，都要作一些妥協和讓步，以改變評估報告外資產補償久拖不決的僵持局面，有效化解矛盾，盡快完成被整合煤礦的注銷和主體煤礦的工商登記工作。

總之，山西煤礦兼并重組的實踐啟示我們，必須把科學發展觀與實踐相結合，在實踐中檢驗科學發展觀的客觀性。要根據山西省煤炭企業實情，把科學發展作為真理來破解難題。要讓科學的真理結合鮮活的實踐，替代片面的過時的不完善的發展。隨著山西煤礦進入市場化走上正軌，必將推動山西經濟高效發展。

【作者分別為太原理工大學政法學院副教授，太原理工大學政法學院碩士研究生；本文為山西省軟科學研究項目“資源整合下煤礦兼并重組若干問題研究”的部分成果，項目編號：2012041014-04】

責編/張蕾