區域中心城市的演進路徑及其可持續發展

曹云

【摘要】中心城市是西部地區發展的核心，如何在西部大開發過程中充分發揮中心城市的作用是一個重要的戰略問題。作為西部中心城市，西安通過城中村改造、開發區建設、新型城鎮化與組團開發等路徑探索城市可持續發展，對于以城市經濟帶動整個西部地區的經濟發展有重要的借鑒價值。

【關鍵詞】中心城市 城市化 路徑 可持續發展

探究中心城市作為區域增長極的涓滴效應，發揮其對周邊中小城鎮的聚集、輻射功能，對于以新型城鎮化帶動新四化、推動區域經濟社會的一體化和協調發展，顯得必要且迫切。西安作為西北地區和隴海—蘭新線最大的中心城市，是繼北京、上海之后，從國家層面提出的建設國際化大都市的城市之一。因此，研究西安作為西部區域中心城市的演進、路徑及可持續發展，對于以城市經濟帶動整個西部地區的經濟發展，具有重要的借鑒價值。

西部區域中心城市的演進—以西安為例

本文研究西安城市化的時間維度起始自建國以后，作為計劃經濟時期重點建設的工業城市，改革開放后西安以其雄厚的經濟社會基礎成為西部地區城市化快速推進的地區之一。由于地處內陸，西安的城市化不同于外資推動的外向型城市化（如珠江三角洲地區），也不同于小城鎮推動的農村城市化（如蘇南地區），更不同于弱中心城市的溫州模式，而是帶有鮮明西部特色的城市化類型。其城市化的演進歷程如下：

工業化建設時期（1949年～1978年）。在國家實現社會主義工業化的思想指導下，西安的城市化是以國家重點項目建設為動力推進的。早在“一五”時期，隨著一批大型航空機械、電力儀表、紡織項目的落戶，以及與此相關的科研單位和大專院校遷入，形成了西安基本的城市產業格局，奠定了城市的工業和科教基礎，形成了各具功能的五大城市片區，即東、西、南、北、中部的軍工紡織區、電力儀表工業區、科教文化區、文物保護區和行政中心區，完成了一個特大城市的基本形態布局。但總體而言，由于受到宏觀經濟戰略的影響，從1952年到1979年西安城市化水平僅從22.8%增長到33%左右，呈現出駐足不前的發展格局。

城市化快速推進時期（1979～2009年）。八十年代以后，經濟領域的市場化改革全面激發了城市化的發展潛能，西安進入到城市化的快速推進時期。“五區一港兩基地”形成了以開發區為先導驅動區域整體城市化的西安模式。這一時期，開發區作為西安城市化發展的先導區域，逐漸成為產業優化聚集、城市功能完善以及對外開放的重要載體，有力推動了城市版圖的拓展、人口的聚集和城市競爭力的提升。從1980年到2009年，西安的城市化水平從33.8%增長到68.9%，推動西安的城市化水平居于中西部領先地位。

新型城鎮化時期（2010年以來）。2010年以來，西安的城市化思路發生了從量的擴張到內涵式發展的轉化，進入到以推進城鄉一體化和大、中、小城市協調發展的新型城市化階段。經過前期的快速城市化發展，西安的主城區作為增長極核（產業聚集及城市功能的完善）達到了較高的規模和水平，由此帶來的涓滴效應日益顯著，因此逐步轉向傳統城區外圍的區域尋求新的發展空間。通過部分城市功能的轉移，逐步構建由核心城市、組團城市、衛星城等不同層級構成以及梯度分布合理的都市區城鎮體系結構，進而拉大城市骨架、優化資源空間布局、提升城市品位、實現城鄉一體化發展。

西安市城市化的實施路徑

從國內外的主要經驗來看，實現城市化的主要措施包括：工業化的推動、城市交通體系的引導、行政區劃的調整、城市經濟與政治中心的分離、區域的整體開發等。嚴格來說，在我國城市發展過程中，出現了許多有別于西方國家的城市現象，如亦城亦鄉的“灰色區域”的出現、大城市的擴展輻射與農村自身城鎮化的雙向運動，等等。地處西部內陸的西安具有西部城市典型的“大城市和大農村”特征，本文將從以下方面對西安市城鄉統籌的實施路徑進行分析和探討。

城中村改造。城中村，或者說都市里的村莊，其改造將成為西部城市發展的一項長期任務，對我國城市化建設健康、有序和良性發展具有特殊意義。城中村改造拓展了西安的城市經濟發展空間，同時對城市建設管理以及城市形象的提升也產生了積極作用。由于城中村改造用地性質基本上以商業用地和居住用地為主，改造后可以產生巨大的經濟社會效益。與此同時，城中村改造還為政府在公共設施建設等方面提供了大量無建設用地，推動全市的城市道路設施、排水設施和供暖、供氣、供水、綠地、公廁等多項城市功能的建立健全。

開發區建設。開發區依靠其強大的體制機制優勢和技術創新力，成為各地工業化和城市化的主要載體，而“開發區—工業化—城市化”的發展路徑成為許多地區城市化快速發展的道路。從城市經濟發展的角度來看，開發區是西安的產業核心區。“五區一港兩基地”的拓展，構建了西安新的城市功能分區，形成了新的以開發區帶動城市發展的“西安模式”和獨特的開發區文化。從城市化的角度來講，開發區是城鄉統籌發展的先導區，是撬動城鄉統籌發展的戰略支點。從地域空間來看，開發區則是對城市的擴大和再開發。在這一過程中，原為工業飛地和孤島的開發區逐步成為城市不可分割的一部分，向綜合性新城演變的趨勢十分明顯。

新型城鎮化與組團開發。在新一輪西部大開發深入實施、關中—天水經濟區加快建設的歷史機遇下，西安市也在以“大西安”建設帶動和輻射周邊地區的新型城鎮化發展。西安市1996年開始進行小城鎮綜合改革試點，積極探索適合本地實際的城鎮化道路。在城鎮體系建設方面，在西安市中心外圍選擇不同層級、具有一定區位優勢和經濟基礎的城鎮作為中心城區的延伸，承擔人口疏散及產業承接等部分中心城市的功能。

對西部地區城市可持續發展的啟示

以中心城市為增長極，推動西部地區城市化。如何在西部大開發過程中充分發揮中心城市的作用，這是重大的戰略問題。西部地區地域遼闊，經濟發展水平相對滯后，區域內部各省區在自然稟賦、社會經濟條件等方面具有較大差異性，這就在客觀上要求西部各省份依據自身比較優勢，選擇輻射帶動效應強的城市，促使其成長為所在區域的發展極核，充分利用資源的溢出效應或外部效應帶動相鄰地區的聯動發展，從而在更大范圍內進行信息、技術、資本、人才等資源的互動，實現區域協同發展。西部區域整體發展滯后，關鍵在于缺乏具有顯著帶動效應的經濟增長極。應發揮中心城市作用，建設和完善具有現代經濟意義的大城市和區域城市體系，并以此帶動西部地區經濟整體水平的提升。

從“孤島”走向“市區合一”，實現開發區與城市發展的良性互動。在不同階段，開發區對城市空間結構影響的內容、方式和強度是不同的。在開發區發展初期，由于開發區與城市在空間上分離，在體制上割裂，開發區是城市的“孤島”和“飛地”；而在現階段，開發區面臨二次轉型和城市服務業快速發展時期，開發區與城市必然步入融合發展的新階段。推動開發區從“孤島”到“區市合一”的動態發展，以及與工業化、城鎮化之間的良性互動。開發區作為區域經濟發展的重要增長極，是培育、聚集產業集群發展的孵化器，以及轉變發展方式、帶動城市工業化的重要載體。圍繞新時期開發區與城市深層次、寬領域、全方位融合發展的體制機制創新，應從經濟發展、社會事務、城市建設與管理等三個層面，促進所在城市的產業轉型、城市空間分布優化、城市功能的完善和提升、城市更新與新區建設。

以中心城市帶動小城鎮，推進新型城鎮體系建設。形成以某一城市為中心的城市群落或城市圈是現階段城市化發展的新趨向。這也正是西安提出建設以中心城市—“大西安”帶動小城鎮戰略規劃的現實選擇。從中心城市的城鎮體系，形成梯次合理、層次分明的城鎮空間結構來說，應將城市中心區的發展與外圍組團、衛星城建設以及周邊城鎮和整個區域聯系起來通盤考慮、統一規劃，共同承接主城區未來外溢的人口和產業。西部地區城鎮化應以整體戰略規劃為基礎，包括產業規劃和城鎮功能規劃、城鎮化建設與新農村建設等的協調一致。城市化模式是“市場自然選擇”的結果，城市化的實現是市場主導經濟發展的自然結果。按照統籌區域發展的原則，綜合配置各類資源，節約土地、集約發展、合理布局，選擇符合發展階段與比較優勢的“多元城市化道路”戰略，形成中心市區、中心城鎮和鎮的城鎮體系。

從“農”到“工”，構建城鄉統籌發展新格局。生活空間遷移、職業的改變以及由此引起的生產與生活方式的演變，是城市化在微觀層面的具體表現。由于“城中村”主要分布在城市建成區的邊緣地帶和城鄉結合部，具有農村和城市的雙重特征。隨著西部地區城中村改造的加速推進，大量的失地農民由之產生，如何從統籌城鄉發展的高度，謀劃和解決“人的城市化”及其可持續發展問題，是當前理論和實踐研究的共同課題。

【作者單位：陜西省社會科學院經濟研究所；本文系陜西省社會科學基金項目“陜西失地農民就業問題及對策研究”階段性成果，項目編號：11E076】

責編/邊文鋒