新加坡保障性住房的發展歷程及啟示

尤瑞 張金鑫 章彩云

摘 要 本文介紹了新加坡的保障性住房的發展歷程，并指出了其成功的經驗，從而從健全住房保障法律體系，發揮政府主導作用保障性住房實行統一的機制、注重住房保障的層次性四方面給出了新加坡對我國保障性住房建設的啟示。

關鍵詞 保障性住房 新加坡 啟示

引言

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。低收入家庭的住房問題是一個重大的社會、經濟和政治問題，是工業化與城市化快速發展的必然產物，是全面建成五位一體的小康社會的關鍵。發達國家的經驗證明僅僅依靠市場解決不了低收入家庭的住房困難問題，政府干預房地產市場，建設保障性住房才能有效地滿足低收入者的基本居住需求。國家“十二五”規劃綱要明確提出：“強化各級政府職責，加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區改造，發展公共租賃住房，增加中低收入居民住房供給。”對于同處亞洲、并且文化比較接近的新加坡保障性住房的發展歷程的總結和借鑒，對確定我國保障性住房的各項政策的制定與實施與重要的意義。

一、新加坡保障性住房的發展歷程

新加坡是一個小國，總土地面積約712.4平方公里。在2011年10月，新加坡政府記錄的人口總數約為518萬。比較世界上其他的國家，新加坡人口密度每平方公里7126人，排名第二高。新加坡的自然環境缺乏高山、湖泊等，大多是平地。因此新加坡的環境通常被認為是更趨向城市化。在這種背景下，如何以比較少的土地資源來滿足其不斷增長的人口的基本住房需求是新加坡必須面對的一個挑戰。新加坡保障性住房的發展發展歷程可歸納為：小規模建設保障性住房——大規模建設保障性住房——保障性住房質量化——保障性住宅市場化——保障性住房生態化。

建屋發展局（The Housing and Development Board）是在新加坡保障性住房的主管部門，成立于1960年2月1日。到目前為止，建屋發展局建設的保障性住房已成功安置了大約82%的新加坡居民。大約95%的住在保障性住房里的家庭擁有自己的住宅。建屋發展局強調不僅提供保障性住房，也要規劃和發展城鎮、社區。

在建屋發展局成立的初期，建屋發展局所建造的保障性住房只考慮低成本和滿足居住的基本功能，大部分保障房的質量很差，只有一個臥室，客廳和廚房是合用的。且為了安置不斷急劇增加的人口，保障房都為高層、高密度住宅。設立住房公積金制度幫助居民購房和租房。建屋發展局把保障性住房規劃成一個個城鎮。因而在1960年代，建屋發展局規劃的第一個保障性住房城鎮是Toa Payoh鎮。該鎮的特點是擁有全面的基礎設施，如城鎮商業中心、工業地區、公園、學校和體育設施。

在1970年代，建屋發展局對保障性住房的規劃更加細化和優化。大規模的建設保障性住房，更多的注意力被放在保障性住房生活環境的質量。在這十年里建屋發展局，新保障性住房城鎮的規劃更加全面和完善，如配套廣泛、便利的基礎設施。

在1980年代，建屋發展局強調的是城市形式，提供區域設施，制定了一些城鎮服務條例。例如，區域公園給居民提供更多種類的娛樂空間。鄰里的概念是在1980年代提出的旨在為互動社區提供一個更有利的環境。

1990年代，這段時間，建屋發展局聚焦集HDB城鎮的特色和保障房的所有權。強調社區發展、建筑和環境質量，保障性住房可以上市交易，私人可以擁有轉讓保障性住房的所有權。城鎮發展與保障性住房所有權的確定促進了居民的歸屬感。

自2000年以來，建屋發展局沒有停止創新，把保障性住房帶到了一個新高度。建屋發展局提出了“Punggol 21”規劃理念，開發了新類型的住房。這類型住房高度更高、密度更大，采取了許多可持續發展的理念。2012年Punggol被確定為新加坡第一個生態型城鎮。

二、新加坡住房保障制度的經驗

（1）政府主導

從新加坡的保障性住房的發展歷程可以看出，政府居于主導地位，國家通過建立政府干預機制解決住房問題。新加坡成立建屋發展局大規模建設保障房來滿足居民的住房需求，通過各種渠道來使保障房私有化和交易，例如保障房上市交易。

（2）資金來源

資金是否充裕直接關系到保障性住房的建設是否順利。新加坡的經驗主要有：一是，保障性住房建設是政府主導的，政府的財政撥款是主要的資金來源；二是，住房公積金制度是一種政策性的住房社會保障制度，保證居民的住房購買力。

（3）政府確保土地供應

土地是國家財富之源， 土地轉讓價格是保障房成本的重要組成部分，新加坡國家所有土地占土地總數的80%左右。新加坡嚴格控制土地供應，征用土地是政府強制性措施， 所支付的補償費遠低于市場價。因而，建屋發展局可以以較低的價格獲得土地，保障了大規模保障性住房建設所需的土地。

（4）科學合理的住宅建設發展規劃

為了選擇合適的保障性住房建設地點，新加坡建屋發展局詳盡以前保障房的銷售情況，不同地區城市基礎設施狀況、社會服務設施狀況和就業機會，并預測以后幾年保障房需求量，選擇最合適的建設地點。新加坡保障性住房建設最先是選擇在城市邊緣地帶開建，這樣做的目的是吸引居民疏散出去，而且建設成本較低。

（5）住房保障法律體系

新加坡涉及住房問題的法律只有三部，法律體系也非常完善。1955年制定的《中央公積金法》，1960年實施的《新加坡建屋與發展令》，1966年頒布的《土地征用法令》。這些法律條文在住房保障體制中起著重要的作用。《中央公積金法》從法律上保證了居民的房屋購買能力。《新加坡建屋與發展令》規定了新加坡的保障性住房建設的目標、方針、政策，明確各相關部分的職能與職責。《土地征用法令》對土地征用行為、價格、機制作出了規定。

（6）多層次住房保障體系

在新加坡，可以根據家庭月總收入的不同范圍，可以選擇租賃保障房，購買保障房，購買商品房。在租賃保障房中可用不同標準的附有津貼的租金租賃不同戶型的保障房，其租賃價格一般只有市場價的一般及以下。

（7）完善的保障性住房管理和服務網絡

新加坡建屋發展局由22間分局和2間服務中心組成。這些分支機構廣泛地分布在各市鎮， 為居民提供便利的保障性住房服務。保障性住房的物業管理工作由市鎮理事會負責。該組織是一個民間自治組織，主要職責是維護、管理、改善保障性住房及保障性住房區域內的社會公共服務設施。政府補助一定的物業管理資金，不足的住戶繳納。

（8）退出機制

新加坡的建屋發展局于1964 年，制定住房擁有計劃，幫助居民購買公共住房。90年代以后，新加坡允許保障性住房上市交易。這些政策有助于解決保障房的所有權問題，提高了退出機制的效果。

三、對我國的啟示

保障性住房制度在其本質上是政府對公共資源的再分配，保障低收入群體的住房權利，促進社會和諧，實現居者有其屋的社會理想。借鑒新加坡的成功經驗，并結合我國的具體實際，有以下啟示。

（1）健全住房保障法律體系

健全法律體系是保障性住房制度得以具體實施的依據和保障。《中央公積金法》、《新加坡建屋與發展令》、《土地征用法令》是新加坡的住房保障制度是的基礎，是通過法律形式確認并予以制度化。但是，我國目前保障性住房相關的法律法規還比較欠缺，體系也不健全。因此應盡快制定法律法規，健全法律體系，為保障性住房的建設提供法律保障，對保障性住房制度予以法律化。

（2）發揮政府主導作用

由于市場機制的天然缺陷和住房的公共性，單純依靠市場調節是無法有效解決中低收入居民的住房問題。新加坡的保障性住房的建設中使用各種方法干預保障房建設，發揮政府的主導作用。我國是社會主義國家，更加注重公共資源的公平與高校，必須借鑒新加坡的成功經驗，發揮政府主導的作用，維護廣大居民的切身利益，滿足人民不斷增長的住房需求。

（3）保障性住房實行統一的機制

保障性住房是社會公共資源的再分配，要更加注重公平，更加注重整體利益。因此， 建立社會保障性住房統一建設、統一分配、統一管理、統一運作的新機制十分必要，要特別注意區域的統一性。這樣有利于解決分配不公問題，切實解決中低收入者的住房問題。

（4）注重住房保障的層次性

中低收入群體的收入具有層次性，從客觀上要求住房保障的層次性。新加坡依據家庭月總收入水平將住房保障劃分為不同的層次。這種做法，有利于降低政府住房保障成本，使得更多低收入群體能享受到住房保障。我國是一個發展中國家，不同收入水平居民住房需求是不同的，因此必須建立多層次的住房保障體系，有效地解決中低收入家庭的住房需求。

四、結論

新加坡保障性住房建設的經驗能為我國提供許多借鑒，對于我國住房保障制度的建立與完善需要具有重要的指導意義。筆者總結了新加坡的保障性住房的發展歷程和經驗，提出了完善我國住房保障制度的有益啟示，以期促進我國的保障性住房的發展。

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（尤瑞，張金鑫單位：湖北大學商學院 ；章彩云單位：荊門市東寶區財政局）