論產業結構調整中政府的角色定位與作用發揮

摘要：產業結構存在著產業之間的協調性、產業鏈供需的平衡性、生產要素的流動性以及產業結構自我調節功能的健全性等特征。政府在產業結構調整中應堅持把生產力發展水平作為產業結構調整的根本基礎，并堅持把市場需求作為產業結構調整的基本方向。同時，政府在產業結構調整中應盡量選擇保守而非激進的手段、間接而非直接的手段、普適而非個別的手段，以此保證政府有動力和能力制定出合理的產業政策、有效地推行產業政策以及以更低的成本彌補市場失靈問題，實現政府在產業結構調整中功能和作用的發揮。

關鍵詞：產業結構調整；政府；定位；作用

經濟結構調整是一個永恒、熱門、現實的話題。說永恒，只要經濟社會存在，經濟結構調整就存在；說熱門，幾乎全世界各個國家、各個地區都在探討和實踐；說現實，經濟發展到現階段，結構調整已經迫在眉睫、勢在必行。作為經濟結構調整最為核心的內容之一，產業結構調整一直備受重視，大量的專家學者及業內人員都作了相關的思考和研究。盡管產業結構調整涉及的內容和方面很多，但總體來看，要實現科學調整，關鍵是做到把握產業脈搏并找準政府定位。

一、 產業結構的特征分析及其協調

通常來說，產業結構包括三個層面的含義：第一個層面是不同產業之間的宏觀結構，第二個層面各個產業內部的中觀結構，第三個層面是各企業產品、技術、價值鏈等的微觀結構。對于產業結構什么樣才算合理，理論上沒有定論，實踐中也沒有定式，產業結構基本合理至少要體現在兩個方面：一是上述三個層面的結構是合理的；二是三個層面結構之間是協調的。具體表現出以下幾個特性：

1. 產業之間的協調性。一定的產業結構總是與一定的生產力發展水平相適應，從大的趨勢來看，產業結構是一個由低級向高級衍進的過程，即第一產業的增加值和就業人數在國民生產總值和全部勞動力中的比重總體呈下降趨勢，第二產業的增加值和就業人數占的國民生產總值和全部勞動力的比重在工業化達到一定程度后開始下降，第三產業的增加值和就業人數占國民生產總值和全部勞動力的比重總體呈上升趨勢。一個地區的產業結構必須與所處的整體產業發展水平相適應，只有這樣，相關產業之間的技術水平和勞動生產率才能相協調，各產業在產業結構中所處的地位才能相匹配，產業之間的依存和促進關系才能相平衡。西方發達國家從20世紀60年代開始進入高科技產業和服務業為主導的“后工業化時代”，特別是進入新世紀后，產業結構更是呈現出非物質化、智能化、國際化等新趨勢。江蘇目前的三次產業比為6.3∶50.2∶43.5，整體處于工業化中后期，蘇南地區已進入向后工業化階段過渡，這就意味著我們在調整產業結構的過程中，必須適應這個大的背景，緊跟這個大的趨勢，堅持這個大的方向，尊重這個大的規律。

2. 產業鏈供需的平衡性。產業鏈供需的平衡性是社會供需矛盾在產業組織中的具體表現。就一個地區的產業結構而言，產業鏈供需平衡性集中體現在產業發展的有效滿足，不存在明顯的產業瓶頸。從各地產業發展的實踐來看，產業瓶頸多發生在這樣幾個環節：一是技術環節。比如新能源汽車產業，盡管已經開發多年，為世界各國一致看好，我國也在花大力氣進行推廣應用，但由于電池續航能力等關鍵技術尚未過關，目前仍處于起步階段。二是生產要素環節。在生產要素越來越稀缺和寶貴的今天，在新引進項目上要特別重視這一點，在發達地區上勞動密集型項目、在偏遠地區上知識密集型項目、在能源匱乏地區上資源密集型項目風險相對要高很多。三是市場環節。所謂的有市無價和有價無市就是最典型的特征。產業瓶頸的存在會極大地影響整個產業結構系統的資源轉換效率和產出能力，合理的產業結構要求在產業鏈的上、中、下游的生產都能基本得以滿足，而產品又能基本為市場所消化，從而促進產業鏈的良性循環和產業的健康發展。

3. 生產要素的流動性。勞動力、土地、資本、技術、能源等生產要素為經濟發展提供了最基本的支撐。早在17世紀，英國古典政治經濟學創始人威廉·配第就提出“土地是財富之母，勞動是財富之父”。經濟社會發展到今天，生產要素對經濟發展的作用越來越突出。就拿土地要素來說，江蘇省國土面積為10.26萬平方公里，國土資源開發強度超過18%，超過了日本7.9%和德國的11%，土地資源非常緊缺，人地矛盾凸顯。同時，江蘇經濟密度高達0.53億元/平方公里，土地承載空間有限。因此，如果不加快轉型，經濟建設、社會發展將難以為繼。合理的產業結構可以促進人口、資源、環境等生產要素的流動，推動生產要素向高效益集聚，并且形成良性循環，從而促進產業健康發展；反之，則會造成資源浪費，社會生產成本上升。

4. 產業結構自我調節功能的健全性。產業發展與市場需求通常是不對稱的，表現出兩種情況：大多數情況下產業發展落后于市場需求，即將市場需求已經存在的情況下，產業才會作出反應，其后果是市場有效供給會在一定時期內受到影響。另一種情形是產業發展超前于市場需求，主要分為兩類：一類是規模上的過剩，比如當前的光伏產業，高峰時市場需求只占生產能力的40%，產能嚴重過剩；另一類是技術上的過度領先，往往是一代技術尚未形成產品，二代技術邏輯就已問世，三代技術原理著手論證，四代技術概念已經提出。產業發展適度超前于市場需求是有利的，而過度領先常常會造成市場需求與產業開發的脫節，形成技術泡沫和市場泡沫，加大企業投資風險，據報道，中國最大10家光伏企業債務已高達1 100億元。事實上，產業發展與市場需求總是處于動態的不對稱矛盾之中，要解決這一矛盾，關鍵是靠產業結構的自身調節，當產業結構相對健康的時候，對矛盾的反應就比較敏感，能夠很快作出調整，反之，就會反應滯緩，從而導致結構性矛盾。

絕對理想的產業結構只是一種假設，現實生活中，由于市場經濟自身的缺陷和市場經濟以外的因素影響，導致絕對合理的產業結構并不存在，因此，政府作為經濟管理部門，有必要運用經濟、法律、行政等各種手段，促進產業結構更加科學、合理和完善，從而更好地適應生產力發展。

二、 政府在產業結構調整中的角色與功能分析

關于政府與市場之間的關系，通過這么多年的理論探討和實踐證明，已經比較明晰，無論是亞當·斯密的“自由放任”思想，還是盧卡斯的“無為而治”理論，以及凱恩斯的“政府干預”主張，都并非完善無缺，因為一切的理論都是以一定的假設為前提。產業結構是資源配置的結果，在市場經濟條件下，通常要求市場在資源配套中要起到主導作用，但這是建立在信息對稱、充分競爭、資源分配均衡等基礎之上，一旦這些前提不復存在，“市場失靈”便在所難免；更重要的是，產業結構調整是一種全局性、傾向性、先導性的行為，往往走在市場行為的前面，需要運用行政的力量加以干預。因此，最核心的問題并不是爭論市場主導還是政府主導，而是政府到底怎么做才能做到恰如其分、恰到好處。

作為一個典型的市場經濟國家，美國政府在產業結構調整中的調控作用不但沒有因為突出市場地位失敗，恰恰相反，正是遵循市場規律使得政府調控更為有效。比如20世紀70年代美國經濟出現了嚴重的滯脹，進入80年代后，面對本國產品競爭力下降和日本、歐洲挑戰日益強盛的嚴峻形勢，美國政府加大了產業結構調整的力度，加快發展半導體、電子、信息、航空航天、新材料等技術密集型產業，同時加大科技投入，并采取“重金培養”、“重金引進”、“合理流動”等措施，加大人才的培養和開發力度，幫助美國經濟結構順應了技術和市場發展方向，快速實現了調整。在2008年金融危機之后，為應對虛擬經濟泡沫造成的不利影響，美國適時提出“再工業化”戰略，盡管要走出低谷尚需時日，但已呈現經濟企穩態勢，并有可能在西方國家中率先擺脫低迷。從美國等實踐經驗要看，要發揮好政府在產業結構調整中的作用，關鍵要是把握以下幾個方面：

1. 堅持把生產力發展水平作為產業結構調整的根本基礎。產業結構作為產業關系和產業組織形式，是與一定的生產力發展水平相適應的。三次產業結構在東部地區與中西部地區、一線城市與二三線城市都是不同的，即使在同一個城市中，城區與郊區也會有很大差異，從根本上說，這是由生產力決定的。認清自身的生產力發展水平，促進產業結構的合理調整，關鍵是要認清兩點：一是產業基礎，二是外部條件。

就拿軟件產業來說，美國軟件產業領跑世界大家都可以理解，但很多人對印度能成為世界軟件領跑者感到不可思議，如果我們深入了解印度軟件業發展歷程就會發現，印度從20世紀80年代白手起家，到如今軟件成為最主要的出口產品，并非偶然，一方面美國等西方國家軟件企業優秀程序員短缺，工資等人力成本急劇上升；另一方面，上世紀末印度加快自由開放進程，創新了積極的投資環境，同時印度擁有大量訓練有素而又廉價的軟件工程師，并且講英語，具有語言上的溝通優勢，正此如此，印度自然而然地成為眾多國際軟件企業的服務外包首選，其中班加羅爾更是發展成為世界軟件名城。

因此，產業結構調整首先要尊重已有的產業基礎，在優化存量的同時，通過增量對產業結構的調整進行引導，促進產業結構向合理化、高級化調整。其次是加強與外部環境的互動，及時捕捉宏觀環境、市場變化、技術革新等方面的信息，順勢而為。

2. 堅持把市場需求作為產業結構調整的基本方向。在市場經濟條件下，政府對產業結構的調控必須遵循市場規律。西方國家在這方面有成功的先例。比如在兩次次大戰期間，美國的軍事工業迅猛發展，二戰后，特別是冷戰結束后，美國快速調工業內部結構，提高民用工業在國際市場的競爭力，給美國經濟增長帶來新的活力；而日本由于戰爭破壞，在戰后積極實施以“傾斜生產方式”為核心的產業復興政策，確定煤炭和鋼鐵為優先發展產業，產業復興政策取得顯著效果后，從20世紀50年代后期開始，迅速適應國際市場需求，從基礎產業轉向扶持發展新興成長型、支柱型和出口導向型產業，在較短的時間內實現了經濟振興。

我國產業結構不合理的一個重要方面就是產能過剩。要做到以市場為導向，避免產能過剩等現象的發生，關鍵是政府部門要保持足夠的清醒，要對市場有深入的認識，避免為了早出業績、在區域經濟競爭中脫穎而出，在不經過嚴密論證的情況下盲目上馬項目。特別是對于新興產業，更要慎之又慎，因為與發展相對成熟的傳統產業相比，新興產業面臨的風險更大：一是存在技術風險。新興產業一般都是高科技產業，如果掌握其核心技術，就難以形成核心競爭力。二是存在市場風險。新興產業受市場波動影響大，成長和衰退往往比傳統產業速度更快。三是存在產業風險。新興產業一般帶動系數較大，產業鏈比較長，如果不能形成產業鏈和產業集群，成活率會大大降低。四是存在政策風險。新興產業由于處于發展的起步階段，前期研發和市場開拓周期長，往往需要政策扶持，而政策常常具有短期性特點，兩者的矛盾會給新興產業帶來災難性后果。

三、 政府在產業結構調整中應遵守的原則及主要手段

2012年3月21日山東商報上有一篇報道，說的是前幾年湖南省祁東縣為發展特業產業冰糖甜橙，給農民發放種植補貼，農民大面積種植后，導致20萬斤橙子積壓滯銷，高檔冰糖甜橙只賣“白菜價”。這樣的例子非常多。政府的本意是為例發展“特色產業”，希望通過運用行政的資源，引導產業加快發展壯大，但是一旦運用不當，超過了政府本該堅守的限度，結果往往適得其反。當下，政府在產業結構調整中可運用的資源還是比較豐富的，比如可以通過立法加以禁止，通過規劃加以限制，通過政策加以扶持，通過土地、財稅等加以鼓勵，甚至通過行政手段加以強制，等等。要恰當運用這些手段并不簡單，有幾個基本原則應該秉持：

1. 盡量選擇保守而非激進的手段。一個地區的產業結構，是在多年發展中逐漸形成的一個有機統一體，進行產業結構調整需要與當時當地的經濟形勢相吻合，具有一定的風險性。首先，涉及到產業鏈結構的變化。產業不是孤立的，各個產業之間往往存在千絲萬縷的聯系，牽一發而動全身。其次，涉及企業的前途命運。進行產業結構調整，關系最直接的就是企業，對一個地區來說可能是產業局部的調整，但具體到某個或某類企業，就可能意味著生死存亡。第三，涉及社會穩定。有些被調整的企業產值和稅收都不高，但涉及的職工人數卻很多，稍有不慎就有可能造成大的影響。因此，政府在進行產業結構調整的時候要特別謹慎，不可以過于激進。當然，保守不等于消極，政府在調整產業結構過程還是要保持要積極的姿態，有所作為。

2. 盡量選擇間接而非直接的手段。在市場經濟條件下，市場應該對資源配置起基礎性作用，若政府不顧市場經濟的客觀規律，過度干預產業結構調整，必將付出了高昂的代價，政府行為的目標也無法順利實現。國際經驗也一再證明，政府行為與市場功能兩者偏離的角度越小， 則合力越大，結構調整的效果就越好，調整的社會成本越低；相反，政府行為與市場功能偏離的角度越大，則結構調整效果越差，社會成本越高，甚至造成產業結構的逆轉和倒退。日本是世界上最早致力于產業政策制定與產業結構設計的國家，行政干預的色彩要濃厚很多，但即便如此，日本也基本通過產業政策來引導產業結構調整，而非直接的行政干預。但由于我國社會整體處于一個大的轉型期，無論是政治、經濟還是意識形態，都處于一個復雜而又快速變化的態勢，在這樣的背景下，產業結構調整雖然處于經濟運行層面，但容易受政治和意識形態的影響。江蘇一向是“強政府”，慣性思維有時會自覺不自覺地過多干預經濟發展。因此，政府在實施產業結構調整的過程中，一定要保持足夠的克制，少沖到臺前，多退到幕后。

3. 盡量選擇普適而非個別的手段。從產業政策上看，一般可以分為三類：第一類是禁止類，第二類是保護類，這一類相對比較寬泛，只要符合產業規劃，達到相關技術和工藝標準，就應予以保護。第三類是扶持類，即通過給予土地、財稅、配套設施等方面的優惠政策，給予產業或企業以特別的優惠待遇，鼓勵產業或企業加快發展。目前在進行產業結構調整過程中，政府通過偏向運用第三類政策，效果也通常最為明顯。其實，各類政策本身并不存在熟優熟劣，只要運用恰當，都能對產業結構調整起到很好的作用，關鍵是要把握運用政策的出發點，即通過這樣的政策到底要達到什么目的。無論是禁止、保持還是扶持，都只是一種手段，政府真正要做的，是通過實施這樣的手段，能為企業發展搭建一個更加公平、更加高效、更加科學的平臺，使企業在國內甚至國際的競爭中有所作為，從而提升產業乃至整個區域的整體質量、層次和競爭力?；谶@樣的目的，我們設計產業政策的時候便不能太過狹隘，要有一定的開放度，給絕大多數的企業以公平競爭的機會。比如由于科技創新企業成長性非常強，小微型科技創新企業同樣需求扶持，我們在設計扶持政策的時候就要特別注意政策體系的兼容性，在項目、人才、專利等多方面留出接口，讓不同級別的企業都能受惠，而如果門檻設置太高，政策則有可能演變為少部分企業的專享。

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基金項目：國家自然科學基金青年項目“團隊斷裂帶對子群間溝通有效性及團隊績效的作用機制研究”（項目號：71202106）；全國統計科研計劃項目“基于GFS與政府會計體系融合的服務型政府績效評價統計研究”（項目號：2012LY176）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國企業情境下團隊溝通與組織績效關系研究”（項目號：10YJC630029）。

作者簡介：顧麗敏，南京大學商學院博士生，江蘇省發展和改革委員會高級經濟師。

收稿日期：2013-04-11。