行政事業單位零余額賬戶的內部控制

駱彬

摘要：近幾年，我國開始實行以國庫集中支付制度改革為主要內容的財政國庫管理改革，已經基本覆蓋了全國的國庫收付系統。通過實施國庫集中支付體系改革，各個預算單位開設了零余額賬戶，這樣就能夠對預算單位的授權支付資金控制使用情況進行全程監控。但是，在國庫集中支付制度改革取得成效的同時，零余額賬戶用款額度的內部控制也存在不完善之處。本文對零余額賬戶用款額度的內部控制管理進行分析， 作者就操作過程中的內部控制談些做法。

關鍵詞：國庫集中支付；零余額賬戶管理；內控制度

財政國庫管理制度改革的核心內容是建立國庫單一賬戶體系，而建立國庫單一賬戶體系的關鍵是正確理解和使用“零余額賬戶”。自2003年開始，湖南省先后試行國庫集中支付制度改革，其改革的重點就是建立以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度，預算單位按照規定經財政部門批準，開設“零余額賬戶”用于財政授權支付。“零余額賬戶”的實施，使得所有預算資金得以集中控制在國庫單一賬戶，從而克服了傳統的因重復和分散設置賬戶而導致財政資金活動透明度不高、財政收支信息反饋遲緩、大量資金滯留在預算單位、資金使用效率低、截留、擠占、挪用等一系列弊端，強化了財政監督，保障了財政資金規范安全高效運行，提高了財政資金的使用效益，從源頭上預防了腐敗發生。但在實際操作過程中，零余額賬戶管理也還存在一些需要改進、改善的方面。加強零余額賬戶管理，建立和完善零余額賬戶內部會計控制，對保護行政事業單位資產的安全、完整，以及業務工作的正常運轉起著非常關鍵的作用。

一、預算單位零余額賬戶定義

預算單位零余額賬戶（以下簡稱零余額賬戶）是指預算單位經財政部門批準，在國庫集中支付代理銀行開立的，用于財政授權支付，并與國庫單一賬戶清算。該賬戶無余額過夜，故稱零余額賬戶。

預算單位零余額賬戶只能用于辦理支付業務，單位的自有收入、經營收入、往來收入等非財政性資金，不得進入本單位零余額賬戶。

二、零余額賬戶作用

零余額賬戶的性質決定了其在國庫單一賬戶體系和財政支付管理中具有重要作用，是實現財政集中支付的橋梁。首先，零余額賬戶是連接國庫單一賬戶與商品或勞務供應商賬戶的紐帶，代理國庫單一賬戶對商品或勞務供應商的支付。財政支付的實質是預算資金從國庫單一賬戶轉移到商品或勞務供應商賬戶，在零余額賬戶模式下，這一資金轉移是通過零余額賬戶的支付與清算活動實現的，預算支出先由零余額賬戶向商品或勞務供應商賬戶支付，然后國庫單一賬戶向零余額賬戶支付清算，完成整個支付過程。其次，更為重要的是，零余額賬戶是實現對預算資金最終付款控制的必要的技術手段，是我國國庫單一賬戶制度保證預算資金在實際支付時才流出國庫單一賬戶的一項重要制度安排。零余額賬戶的零余額特性，使得所有預算資金得以集中控制在國庫單一賬戶，從而克服傳統的因分散、重復設置賬戶而導致的預算資金大量滯留于預算單位以及由此引發的一系列弊端。從這一意義上說，對零余額賬戶的有效管理是實現改革目標的關鍵。

此外，建立國庫單一賬戶體系，實行財政集中支付后，預算單位原有的在商業銀行開設的存款賬戶都將被取消，而零余額賬戶可以作為這些傳統賬戶的替代，一方面兼顧預算單位的傳統支付習慣，使預算單位可以依據預算管理權限向零余額賬戶發出支付命令，履行支付義務，保證為執行預算而采購商品或勞務時做出的支付承諾按時兌現；另一方面也能夠體現在國庫單一賬戶制度改革中，保持預算管理體制賦予預算單位的管理權限及其會計主體地位不變的改革要求。

同時，推行零余額賬戶管理，還有利于預防腐敗。在實行零余額賬戶用款額度管理單位的現金流的基礎上，積極推行公務卡結算制度，即公務消費先透支后由單位通過零余額賬戶還款，其資金流向、項目、數額等更清晰可控，公務卡可以在一定程度上控制不合理的“三公”經費支出，降低增長速度。公務卡能進一步完善和規范公共財政管理，有利于減少和控制不合法、不合理的公務支出；有利于控制支出項目和數額，避免浪費和腐敗。

三、授權支付使用零余額帳戶控制的內容

（一）財政授權支付程序控制

1、財政授權支付控制包括轉賬支付和現金支付都必須在核定的額度內辦理支付。

2、預算單位辦理財政授權支付時，通過“金財網”詳實填寫財政資金支付憑證的各項內容，經復核后，打印加蓋印鑒交代理銀行。代理銀行在與財政國庫支付計算機系統的有關信息和預算單位預留印鑒核對一致后，通過單位零余額賬戶辦理轉帳支付（支票、匯票、銀行卡等形式）或提取現金，并按日或實時辦理資金清算。

3、需通過預算單位零余額賬戶辦理煤、電、水等公用企業性收費的，預算單位在接到煤、電、水等公用企業提供的收費通知單核對無誤后，開具財政資金支付憑證，交代理銀行依照上述規定辦理支付。

4、每月終了10日內，一級預算單位分預算科目類、款、項匯總所屬各級預算單位上月零余額賬戶支出情況（含電子文檔）報財政部門國庫管理局，并將已提取未支用的現金數額單獨反映。

（二）授權支付崗位分工明確控制

1、單位應當建立零余額賬戶用款額度業務的崗位責任制，單位辦理零余額賬戶用款額度業務，應當配備合格的人員，明確相關部門和經辦人、審核人等崗位的職責權限，確保辦理零余額賬戶用款額度業務的不相容崗位相互分離、制約和監督。

2、單位應當對零余額賬戶用款額度業務建立嚴格的授權批準制度，明確審批人對零余額賬戶用款額度業務的授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施，規定經辦人、審核人辦理零余額賬戶用款額度業務的職責范圍和工作要求。

3、審批人應當根據零余額賬戶用款額度授權批準制度的規定，在授權范圍內進行審批，不得超越審批權限。

4、單位應當按照規定的程序辦理零余額賬戶用款額度支付業務。

（三）零余額賬戶現金用款的管理控制

1、行政事業單位負責按照財政部門預算管理使用資金，加強財務管理，做好會計核算工作。

2、單位應配合財政部門對本單位預算執行、資金申請與撥付和賬戶管理等情況進行監督管理，及時報送有關報表。財政只要下達了授權支付額度月計劃，單位應按授權支付額度到賬通知書及時登記增加零余額賬戶用款額度，確保財政資金使用的準確率。

3、對通過國庫集中支付網絡打印和報送的各項憑證的真實性和合法性負責，保證國庫集中支付計算機管理系統終端的正常和安全運行。

4、單位應當指定專人定期與財政、銀行核對零余額賬戶，每月至少核對一次，編制零余額賬戶調節表；零余額賬戶用款額度授權支付賬面余額與銀行對賬單調節相符。如調節不符，應查明原因，及時處理。

（四）加快公務卡改革進程，進一步加強了零余額賬戶的監管力度。

為進一步深化國庫集中支付制度改革，規范單位授權支付業務，減少現金支付結算，提高支付透明度，加強財政監督，方便預算單位用款。國家新出臺了一系列公務卡制度，標志著公務卡改革已進入一個歷史性的時期。公務卡是行政事業單位在從事公務商務消費活動及在內部財務管理方面采用銀行卡結算的方式，持卡人可在信用額度內先消費后還款，主要用于支付單位購買辦公用品、用于單位會議宣傳、書報訂閱等小額零散、不便用支票結賬的費用。公務卡結算制度是對現行的零余額賬戶用款額度制度的延伸和補充，更加有利于預算單位、財政部門、審計部門對零余額賬戶的管理使用情況進行實行監控。

1、現金流量大大減少，提高了工作效率和資金使用效率，公務卡的推行使員工出差、培訓等公務活動可用公務卡先行透支消費，免卻了很多繁瑣的借還手續和現金收付，安全、方便、快捷。

2、規范透明，堵塞管理漏洞。傳統公務消費財務報銷環節易出現湊票報銷，多開、虛開報銷發票的現象，公務卡的推行旨在取代現金結算，使消費環節更加規范透明、容易核查，從而堵塞了管理上的部分漏洞，從源頭上防治腐敗和減少公務人員違法違規行為，進一步加強財務管理控制。

（五）零余額賬戶票據及有關印章的管理控制 （ E- D）

1、 單位應當加強與零余額賬戶用款額度相關的票據的管理，明確各種票據的購買、保管、領用、背書轉讓、注銷等環節的職責權限和程序，并專設登記簿進行記錄，防止空白票據的遺失和被盜用。

2、 單位應當加強銀行、財政預留印鑒的管理。財務專用章應由專人保管，個人名章必須由本人或其授權人員保管。嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章。

3、按規定需要有關負責人簽字或蓋章的經濟業務，必須嚴格履行簽字或蓋章手續。

4、單位應當建立對零余額賬戶用款額度業務的監督檢查制度，明確監督檢查機構或人員的職責權限，定期和不定期地進行檢查。

四、授權支付零余額帳戶使用中發現的問題

1、技術支撐不夠強大。信息系統是財政國庫管理制度改革的重要技術支撐。實行國庫集中收付制度，需要利用先進的信息技術，而現行的操作系統緩慢、易掉，按照改革方案確定的制度規范和業務流程，建立起完善快速度的信息系統。

2、公務卡消費環境還有待完善，使用范圍較小，短時間內尚不能規范操作。當銀行信用卡業務還沒有在各個領域普及以前，公務卡的使用效率受到了限制。而公務卡使用的范圍本身主要就是一些零星支出，不便于轉賬結算的業務。包括日常培訓費、交通費、辦公用品等日常支出。公務卡消費對于這些零星支出來說無疑存在一種漏洞，有些支出只能通過“現金支付，先開支后報銷”。

3、思想觀念守舊，傳統的貨幣消費觀念和支付方式根深蒂固，部分職工不習慣刷卡消費，對銀行信用卡的便利性不甚清楚，對其安全性不太放心；認識不深，有的甚至誤認為使用了公務卡會對單位原報銷程序產生負面影響。持卡人疑慮較多，積極性不高，導致用卡頻率較低。

五、進一步完善零余額賬戶監管控制的建議

完善零余額賬戶監管是一項復雜的工作，不僅要求各有關部門轉變觀念、統一認識、密切配合，還需要加快預算編制方法、相關法律制度、組織機構、技術支撐等配套改革和建設，從各方面為新制度的順利實施創造有利條件。針對上述改革中遇到的困難和問題，提出建議如下：

1、切實加強零余額賬戶資金管理，確保資金運行安全高效。財政資金安全高效運行是支付中心工作的核心，為確保財政資金安全，支付中心應與有關部門協調爭取做到以下幾點：一是嚴格按照相關制度規定，細化并合理安排崗位分工，嚴格資金審核、撥付程序，切實加強對資金支付的審核，加強印鑒、票據使用管理，強化會計核算，完善對賬制度，創建科學規范、監督制衡、管理有序的財政資金內部管理工作環境。二是切實加強對授權支付的實時監控。要求代理銀行嚴格控制預算單位提取現金數量。實時監控中發現問題，應及時制止，嚴禁大量提現。三是大力推行公務卡制度。目前，我省公務卡尚處在試點階段，應加快推行公務卡制度，使公務消費最大限度使用公務卡，減少預算單位提取現金數量。

2、盡快實施財庫行橫向聯網，健全統一管理的信息系統。國庫管理制度改革實行零余額清算后，財政與人行國庫和代理銀行之間的資金往來急劇上升，核算工作量也成倍增加，迫切需要進一步完善信息網絡，減少財政撥款和退庫款項的在途時間和劃轉環節，提高工作效率，保證財政資金的安全完整，實現數據一次錄入、多方使用、資源共享，為政府資金的安全高效運行和國庫監管提供高科技保障。同時，建立覆蓋財政部門、預算單位、人民銀行、代理銀行的綜合信息處理系統，保證用款計劃的編制、調整、審批、報送的網上操作，財政支付管理實行網上審核、網上支付、網上清算、網上反饋，并實現財政部門、預算單位、銀行三方的自動對賬和多渠道監控各預算單位的零余額用款額度進行監管。

3、繼續加大部門預算改革推進力度。預算編制和預算執行都是財政預算管理過程的重要組成部分，是總過程中的不同階段，預算編制在前，預算執行緊隨其后。預算編制范圍、方法和支付方式的確定，對預算執行都有決定性影響。必須進一步加快部門預算、綜合預算改革的推進速度，精細化編制預算，在預算編制環節即可控制授權支付的額度，提高預算的可執行性，使預算執行部門在監督零余額賬戶用款額度時有據可依。

4、加強零余額帳戶改革的宣傳和培訓。預算單位從授權支付賬戶中大額取現，項目混用現象頻頻發生等許多情況都是因為預算單位會計對零余額業務不甚了解，需要財政部門加大對這方面的業務培訓和宣傳。加大國庫改革的宣傳力度，提高單位對改革重要性的認識，增強參與意識。同時應采取授課、現場指導等方式，對改革單位財會人員就零余額賬戶的有關政策、支付業務操作流程、會計核算等內容進行培訓，使會計人員全面熟悉業務操作流程，督促他們照章辦事，減少不合規情況的發生。對代理行制定切實可行的考核機制，提高代理行對零余額業務的重視程度，積極配合財政和預算單位開展工作。

參考文獻：

[1]湖南省財政廳《國庫集中收付改革資料匯編》2003

[2]中國水利水電出版社《國庫集中支付實務》2004

[3]湖南省財政廳《國庫集中收付改革資料匯編》2006年4月

[4]湖南省財政廳《國庫集中收付改革資料匯編》2010

[5]高萍：積極推進公務卡結算方式改革 進一步規范國庫集中支付管理[Z].2008