財政支出規模與結構的優化研究

浙江財經大學 努斯曼古麗·努爾艾合買提

財政支出規模與結構的優化研究

浙江財經大學 努斯曼古麗·努爾艾合買提

長期以來，我國財政支出以經濟建設支出為主導，這極大地刺激了我國經濟的發展，但同時也帶來了不少問題，環境污染、區域不協調、貧富差距大等問題多多少少都與政府行為有關，特別是政府的財政支出。本文立足于我國三十年的財政支出數據，研究財政支出的發展狀況，結合當今的社會實際，指出目前財政支出規模和結構中存在的問題，并提出了一些建議對策。

財政支出 規模 結構 調整

改革開放以來，我國經濟保持高速的增長，在1978年到2010年這三十多年間，我國的國內生產總值(GDP)年均增速保持在10%左右，這在世界經濟發展史上都是絕無僅有的。再看我國的財政收支情況，從1978年到1994年間，我國財政收支情況波動較大，中央財政規模較小，而地方財政能力較強。在分稅制改革之后，中央財政得到加強與鞏固，1994年到2010年，我國財政支出年均增長率高于GDP增速約5個百分點左右，達到15%~16%。這樣的財政支出增速極大地推動了我國經濟的增長，特別是在基礎設施建設領域，比如公路、鐵路、房地產等項目。

2008年以后，中央政府4萬億的經濟刺激計劃出臺，促使我國經濟快速走出世界經濟危機，大大地刺激了全民投資熱潮。然而，在這巨大財政支出規模的背后，卻帶來不少社會問題，教育經費的缺少、社會保障體系的不健全、通貨膨脹率的過高，這些都不利于老百姓的生活。那么，我國的財政支出規模是否過大？財政支出的結構是否合理？如何才能優化財政支出結構，來促使財政資金的利用率達到最大化，從而真正保障人民生活？這些問題都是需要深思熟慮的，本文的寫作立意就在于此。

1 文獻綜述

從學術的角度上講，財政支出也可以稱作“公共支出”，在英文文獻中即為“public expenditure”。Barro(1990)的論文是研究財政支出與經濟增長的開山之作，他構建了一個包括兩類財政支出的內生經濟增長模型，根據支出性質的不同，財政支出分為了生產性的支出和消費性的支出。按照生活實際來說，生產性的支出具體指的就是政府的公共設施支出、政府投資等，而消費性的支出具體指的是政府行政管理支出、國防支出、公共安全支出等。通過理論模型的論證，他得出了最優化財政支出規模和結構的經濟增長路徑，這為后來的研究和實際社會建設提供了重要的依據。國內學者金戈和史晉川則更進一步地拓展了Barro(1990)的模型，把財政支出分成三類進行討論，并且結合了中國的實際情況做了數值模擬分析。

在實證方面，李永友(2009)、陳剛和李樹(2010)都從財政支出的效率角度出發，研究改革開放以來，我國財政支出所發揮的實際效用。前者以國家整體財政支出為研究對象，利用時間數據和面板數據對三十年的財政支出效率進行了分地區的討論。后者則以財政支出結構中的社會性支出作為研究對象，重點研究社會性財政支出所帶來的社會推動效應。郭慶旺和賈俊雪(2009)按照地區財政支出競爭來解釋我國地區性財政支出規模增長的不一致性，由于存在地方政府間的博弈和合作，地方財政支出規模和結構也會呈現出截然不同的發展模式。

通過閱讀文獻，筆者基本上了解了有關于我國財政支出研究方面的大致內容，財政支出在三十年的發展中規模趨于擴大，而結構調整的力度仍然較為薄弱。結合當今我國經濟社會發展的必然趨勢，人民對政府適當減少財政支出、提高財政支出效率、進一步優化財政支出結構的期望尤為迫切，本文試圖對我國財政支出規模和結構的優化提出一些看法和建議。

2 我國財政支出規模的演變過程

1978年以來，隨著我國改革開放的深化，國家財政支出呈現增長趨勢，財政支出在1994年之前，基本上沒有多大變化，但保持了一定的增長，而GDP增長幅度較大。這說明國家鼓勵大量民間投資，并且利用大量外資引進來推動經濟增長。這段時期，國家運用財政支出手段來促進經濟的方式運用得還不明顯。到1998年之后，財政支出的增長明顯，增速較大，基本上保持在年均20%左右。而這段時期，我國的GDP增長速度巨大。根據數據，我國的財政支出規模的擴大呈現兩個階段：一個是1994年之前的緩慢式增長；另一個是1994年分稅制改革之后，財政支出規模的快速擴大期。2012年的財政支出增長高達23%。與GDP的關系方面，財政支出與GDP呈現同向遞增關系，存在正的相關性。這可以說明，財政支出對我國經濟增長具有一定的經濟推動作用。

我國三十年的財政支出規模的變化情況與GDP的變化存在一定關系。由于數據篇幅限制，本文只截取了2005~2010年的財政支出中重要項目的情況以非列表的形式來進行探討。按照一般性財政支出分類，我國財政支出可以分成經濟支出、行政支出、民生支出三大塊支出，這三類支出的絕對數都隨著時間呈現逐漸增長趨勢，這也是我國經濟發展的必然現象。而從相對數來看，三大類支出的占比，2005年經濟支出占比為36.18%，遠大于行政支出的25.03%和民生支出的27.06%，這說明在過去幾年中，我國財政支出結構更偏向于經濟支出。2010年，三大類支出的占比分別為經濟支出27.24%，行政支出26.78%，民生支出26.32%，基本上差不多。這就說明，政府在發展過程中，也在逐步調整財政支出的結構，一方面是逐步降低經濟支出所占的比重，另一方面提高民生支出所占的比重。但民生支出的比重增長幅度非常小，基本上沒有什么變化，從三十年數據來看，竟然還呈現出下降的總趨勢，這是需要政府予以重視的。另外，2010年的行政支出所占比重相對于2005年比重卻增長了不少，這就說明了行政支出在我國政府支出中依然占據較大地位。

3 財政支出結構中存在的問題

根據上述分析，大致可以了解我國財政支出的演變過程。通過數據和現實狀況，本文列舉財政支出規模和結構中的三大問題：

第一，財政支出規模增長速度過快。我國的財政支出規模在過去十年間平均增長率為23%左右，其中，2011年更是達到了28%左右的高增長。這樣的高增長一方面是由于我國財政收入增長過快，“以收定支”起到一定作用，另一方面是我國在基礎設施領域的投資巨大，對房地產、鐵路、公路、資源的投入相當巨大，而這擠占了有限的財政資金投入到其他民生領域的比例。過快的增速也會讓老百姓質疑政府利用公共資金的效率問題，是否存在貪污腐化、濫用國家財產的問題。

第二，財政支出結構雖趨于合理，但調整力度不夠。我國財政資金的流向以經濟領域為主，這是由我國“以發展為第一要義”決定的。而今的政策導向是科學發展、經濟與民生建設并重、堅持“五位一體”的發展模式，民生支出比重的過低和行政支出比重的過高都是不合理的。此外，在近幾年的財政支出變化過程中，民生支出的變化幾乎為零，而行政支出卻呈現上升的趨勢，也就是說，經濟支出的下降是緩了行政支出比重的增加，這有可能是政府行政過度集中所致，需要進行優化和改善。

第三，地區性財政支出差異明顯。我國是個地域遼闊的國家，總行政區域分成有33個。從經濟發展水平來看，東部沿海地區的經濟水平較高，比如廣州、浙江、江蘇、山東等省份，中部內陸地區次之，比如湖北、湖南、河南等地，而西部地區相對經濟發展落后。經濟發展較快的地區，其財政收入豐厚，政府在支出時也不會捉襟見肘。而西部不發達地區卻剛好相反，較低的財政收入，導致其公共資金緊缺，地方政府想要進行投資但卻發現錢不夠，這必然導致我國地區之間經濟發展水平差異進一步拉大，不利于社會的和諧與穩定。

4 優化財政支出結構的路徑

由于我國財政支出規模擴大過快，結構安排有欠合理，這不利于我國經濟社會的可持續發展。為此，本文提出以下幾點優化我國財政支出的建議：

(1)嚴格控制政府支出，特別是預算外支出。經過了長期的磨合和轉變，我國財政支出的透明度已經有了較大改善，但仍然存在較大問題，財政支出規模的不斷擴大，一個重要的原因就是支出的透明度不高，導致了百姓對政府利用公共資金持不放心的態度。大量的公共基礎設施的投資是否經過合理的預算，政府部門的“三公經費”是否花到實處，官員的自身花費是否與政府資金無關，這些都是需要政府從嚴控制的事項。在保證各項必要公共支出的同時，必須嚴格控制預算外的支出，保證財政資金的有效性，這樣才能使人民群眾安心。

(2)增加政府信息透明度，加強人民監督和社會監督。政府信息公開是政府推行民主的必經之路。政府實則是人民的服務機構，沒有人民的稅收，政府則無法生存。也就說，財政支出資金其實是所有納稅人的錢，這些資金必須受到人民的監督。財政資金的支出流向要及時公開，全面公開，特別是要加強“三公經費”的全面公開。就目前而言，“三公經費”只是在國務院層次公開相對完整和及時，其他地方政府的財政資金的利用信息幾乎無處可尋。沒有受到社會監督，政府在利用資金時就會無所顧忌，亂用、濫用、“拍腦袋”的現象就會發生。只有增強政府財政資金信息的公開，才能約束政府真正去考慮如何利用財政資金來為人民謀取福利。

(3)調整財政支出結構，注重民生建設支出。民生建設和經濟建設是我國目前經濟社會發展的兩大主體。長久以來，我國都將經濟增長放在第一位置，長期粗放型的增長模式導致了環境破壞、貧富差距擴大、教育支出落后等各種社會弊病。財政支出在其中起到了重大作用。因此，想要轉變經濟發展方式，想要調整經濟結構，就必須先從調整財政支出結構入手，把財政資金更多地投向民生領域，擴大民生支出的比重。同時，也需要政府下放權力，減少不必要的政府審批事項，提高政府運行效率。

(4)加強中央轉移支付支出，協調區域發展。我國存在地區財政支出差異大的特征，發達省份的財政支出數額是欠發地區財政支出數額的數十倍，甚至上百倍。而地方的財政支出又引領著地方經濟的整體發展，所以，財政支出的區域差異必然會導致區域發展不平衡。此時，就要加強中央的轉移支付支出，從財政收入高的省份中收取多一些的財政資金，不要求西部經濟欠發達地區上繳財政收入。同時，將一部分的財政資金轉移到欠發達地區，保證這些地區政府所需的經濟發展支出，利用這些財政資金來帶動整體經濟的運轉。事實上，欠發達地區想要快速發展，短期內依靠強大的財政支出來帶動是最為有效的方法。

5 結語

我國正處于經濟發展的調整期和轉型期。整體經濟的轉型，一方面，是要靠思想的轉變，實事求是、解放思想；另一方面，就是要靠政府財政結構轉型來進行推動。經濟社會發展具有其本來的慣性，粗放型的增長模式從剛開始就是由政府最先引起的，這必然也要由政府來終結、轉變，這就首先要求政府財政支出規模和結構的優化和調整。沒有對財政支出規模的約束，就不可能阻斷經濟粗放的增長模式。所以，政府在主導經濟發展方式轉變之時，需首先優化財政支出結構，以調整財政支出結構來發揮其對經濟轉型的帶動作用，為經濟轉型指明方向。

[1] 郭慶旺,賈俊雪.地方政府間策略互動行為、財政支出競爭與地區經濟增長[J].管理世界,2009(10).

[2] 陳剛,李樹.中國地方政府的社會性支出:效率及其決定因素[J].南方經濟,2010(10).

[3] 李永友.我國財政支出結構演變及其效率[J].經濟學(季刊),2009(10).

[4] 金戈,史晉川.多種類型公共支出與經濟增長[J].經濟研究,2010(7).

F239.41

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1005-5800(2013)09(c)-169-02