提高城市建設投資公司內部控制有效性的對策

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（湖北工業大學管理學院 湖北武漢430068）

一、引言

隨著我國經濟的快速發展，城市化進程不斷加快，城市基礎設施面臨著嚴重不足，為了滿足城市基礎設施建設不斷加快的步伐，各地方政府紛紛設立了城市建設投資公司 （以下簡稱城投公司）。城投公司可以像一般企業一樣向市場融資，打破了計劃經濟時期城市基礎設施建設由政府唯一出資的融資形式，有利于各種資本形式參與到城市基礎設施建設中去，有效地改善了我國城市基礎設施建設資金不足的問題。但是，由于城投公司在我國成立時間較短，公司的運營還處于探索階段，公司的資金運作等內部管理方面存在著嚴重問題。據調查發現，許多地方政府利用城投公司融資平臺采用各類違法違規方式進行融資從而使城投公司面臨著高負債、高風險的局面。為了解決這一問題，2010年國務院發布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺的公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題，2012年財政部聯合國家發改委、人民銀行和銀監會等四部委下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，這將限制投融資平臺的資本擴張規模和擴張速度，從根本上降低地方政府投融資平臺股權融資和債務融資的基礎條件。除了政府頒布相關法律法規外，公司也應重視內部控制建設，提高內部控制有效性以減少公司違規操作，降低公司風險。

二、提高我國城市建設投資公司內部控制有效性的必要性

2008年財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會制定的《企業內部控制基本規范》將內部控制定義為：“企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證目標企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略”。即內部控制有效性就是內部控制目標的實現程度，城投公司內部控制有效性就是指城投公司的內部控制制度能夠為城投公司經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息的真實完整提供合理保證的程度。

（一）加強公司經營管理，提高公司運行效率

完善的內部控制制度能夠約束企業經營管理中的不當行為，有效監督和控制生產經營活動，確保公司決策的貫徹實施不偏離方向。李萬福（2011）的實證研究表明，加強企業內部控制建設能夠提高公司的投資效率，證實了內部控制對企業運作效率的積極影響；辛金國、范煒（2005）的研究也表明企業的內部控制狀況與企業的經營效果成正比。城投公司和一般企業一樣，擁有良好的內部控制能夠有效保證公司經營活動順利進行，提高公司運行效率，同時有利于實現企業的戰略目標。

（二）保障財務信息真實可靠，保護資產安全完整

一方面企業內部控制系統通過制定和執行業務處理程序，科學地進行職責分工，各部門相互牽制，可以有效地防止錯誤和弊端的發生，從而保證了財務信息的真實可靠。另一方面內部控制制度通過對財產物資的保管和使用采取各種控制手段，可以防止和減少財產物資被損壞，杜絕浪費、貪污、盜竊、挪用和不合理使用等問題的發生，從而可以保護財務資產的安全完整。城投公司一般具有資產規模龐大、生產周期較長的特點，保證財務信息真實可靠和資產安全完整是十分必要的，不斷完善城投公司的內部控制制度，提高內控有效性可以防止財務舞弊和資產流失。

（三）減少公司違法違規行為，促進公司健康發展

有效的內部控制能夠通過審核批準、監督檢查等手段促使企業領導和全體職工貫徹和執行既定的方針、政策和制度，在遵守國家法規紀律的前提下認真貫徹企業的既定方針。當前許多地方政府存在利用融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務，進行違規操作的情況，而加強城投公司的內部控制建設，提高內部控制有效性，能夠在一定程度上遏制公司的違法違規行為，促進公司的健康發展。

三、城市建設投資公司內部控制存在的問題及分析

為了加快城市基礎設施建設，提高城投公司的運作效率，我國在不斷完善城投公司的治理機制，加強內部控制制度建設。但城投公司的內部控制仍然存在許多問題。

（一）內部控制環境不佳

1.法人治理結構不完善。健全有效的公司治理是內部控制有效運行的保證，公司內部控制是否有效與公司治理結構是否完善有很大的關系。作為城市基礎設施建設投融資主體和市政府城建投融資運作平臺的城投公司，普遍都是由政府出資的國有獨資公司，由于國家是唯一股東，不能形成股權多元化下的分權制衡的現代公司法人治理結構，公司不設股東會，由董事會行使股東大會部分職權決定公司重大事項，公司董事會、監事會成員都是由相關部門委派，而且董事長與總經理可能由一人擔任，這種治理結構很可能造成了“內部人控制”或無人控制的局面，導致控制不力或控制流于形式的情況。

2.公司管理層內部控制意識薄弱。雖然城投公司都是實行獨立核算、自主經營、自負盈虧的法人實體，但與一般企業不同，公司的董事長、副董事長不是由選舉產生，他們是受政府委托，較少受到公司約束。這些人員對內部控制的認識不夠深入，而且在經營公司過程中偏重于關注自身業績，將精力過分投入到具體工程項目建設管理上，不注重資產控制、資本運作效率，簡單的認為工程項目建設好了就能實現公司目標，而且有的管理層人士認為內部控制只是財務部門的工作，忽視了內控重要的部分，不能理性的認識內部控制的作用，使內控環境存在嚴重問題。

（二）內部會計控制不能發揮應有的作用

內部會計控制是內部控制制度最核心的部分，對提高內部控制有效性發揮著重要作用。城投公司由于其產生的特殊性和自身結構的復雜性，會計制度的運用不是很規范，這樣會導致城投公司的貨幣資金、實物資產、工程項目、采購與付款等具體經濟業務的會計控制很難發揮作用。

（三）風險管理理念差，公司負債普遍較高

缺乏風險管理理念，沒有風險防范意識是城投公司普遍存在的問題。為了滿足地方政府建設資金的需求，城投公司不顧償債能力而不斷舉債，最終造成城投公司負債率普遍過高，例如，武漢城投集團2009-2011年及2012年3月末，公司合并報表資產負債率分別為 77.71%、78.41%、75.58%和74.99%，年均增長率14.64%，使得負債率居高不下。但城投公司管理層對風險認識不夠，沒有建立健全風險防范機制，城投公司存在著財務風險等許多非系統風險。

（四）公司內部監控乏力

城投公司是代替行使部分政府職能的企業法人，與政府定位模糊，存在政企不分的狀況，加上內部治理機制的問題，內部監事會有可能與公司內部人合謀，共同欺騙政府，或者內部監事會被架空，難以獲得公司真實可靠的信息，內部監督機構發揮不了應有的作用。另外由于公司業務性質，無論是管理層還是員工都把精力過多的放在工程項目建設上，不注重內部管理，忽視內部監督的作用，使得城投公司普遍存在內部監督不力的情況。

四、提升我國城市建設投資公司內部控制有效性的對策

為了不斷增強城投公司的發展能力，有效降低城投公司資產負債率，促進公司的可持續發展，在內部控制方面，我們可以從以下幾個方面提升城投公司內部控制的有效性。

（一）建立良好的內部控制環境

內部控制環境是內部控制體系的基礎和內部控制有效實施的保障，直接影響著內部控制的貫徹執行、經營目標及整體戰略目標的實現。公司治理作為內部控制有效發揮作用的環境，我們要從全面提升公司治理水平入手：提升管理層的職業道德和內部控制意識、員工的勝任能力，優化組織結構和設置合理的內部控制制度，實施合理的人力資源政策與措施，發揮董事會與審計委員會反舞弊的作用，提供一個良好的內部控制實施環境。

（二）健全內部會計控制體系

內部會計控制的基本目標就是要保證會計信息的真實可靠、資產的安全完整。在健全內部會計控制體系時，首先，必須依據《會計法》等相關法律法規，嚴格執行相關會計政策，而且城投公司內部要統一會計制度，保持會計政策上的一致性，制定并貫徹適用于整個集團的內部會計控制制度。其次，在具體的會計控制方面要做到：在貨幣資金業務方面要執行嚴格授權批準、不相容崗位分離的控制制度；要對實物資產實行驗收入庫、領用、發出、盤點、保管及處置等關鍵環節進行控制；在具體項目中，要規范工程項目的決策程序，劃分各自的職責和權限，加強工程項目的預算、招標、質量管理等環節的會計控制；在采購與付款業務中，要加強請購、審批、合同訂立、采購、驗收、付款等環節的會計控制。

（三）樹立風險管理理念，建立風險預警和評估機制

城投公司自身負債率較高，加上政府財力有限，公司應該樹立風險管理理念，建立風險預警和評估機制，對公司內部的資金結構、資金預算、資金用途，項目工程的設計、建設等關鍵點實行風險預警和評估。首先，公司應分清固有風險和環境變化帶來的風險，在公司的運作過程中，判斷環境變化帶來的風險，并根據風險預警機制查出其中存在的潛在風險。其次，公司應對風險進行評估，判斷其大小和風險類型，權衡其利弊。最后，根據風險評估結果制定出措施，降低風險或是規避風險，從而保障公司順利運營。

（四）健全內部監督機制，發揮內部審計的作用

城投公司監事會的成員應在由國務院或者國務院授權的機構、部門委派的人員和公司職工代表組成外，同時還應讓債權公司法人、銀行等其他金融機構進入公司監事會，使監事會成員結構復雜化，難以與公司內部人合謀，讓其具有獨立性。要明確規范監事會的監督權限、監督方法與手段，保障其權利的實現。最后城投公司還應該建立起內部審計和外部審計相結合的項目建設全過程跟蹤審計制度，嚴格按要求進行工程結算審計，重大項目還要接受國家、省、市審計機關的專項審計。

（五）全面實施問責制，鞏固內控有效執行的基石

建立嚴格科學的問責制并嚴格貫徹執行，是內部控制有效實施的基石。保障內部控制制度的充分實施是提高內部控制有效性的前提，城投公司應該實施嚴格的問責制來保證內部控制的有效實施，建立一套科學的考核評價機制,由相關人員和部門根據控制評價標準,對內部控制中各個關鍵控制點相應崗位人員責任履行情況加以考核,評估其責任履行情況，讓內部控制制度得到嚴格的貫徹實施，從而提高內部控制有效性。

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