新形勢下我國外債管理現狀和模式探討

王任飛

摘 要：外債對我國國民經濟發展和社會進步起到極其重要的作用，同時也應看到，外債是一把雙刃劍，可能危害經濟安全和社會穩定。本文對我國外債管理的內容和現狀進行了闡述，對近年來外債改革措施進行了總結，并在此基礎上，提出了新形勢下我國外債管理模式的政策建議。

關鍵詞：外債；管理模式；探討

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）08-0040-04

目前，我國的資本項目管制中，直接投資項下，分為對華直接投資和對外直接投資，經過數次政策調整，大部分常規性業務由以往的核準管理改為登記管理，有效提高了投資貿易便利化程度。證券投資項下，我國2003年通過合格境外機構投資者（QFII）制度，有限度地放開本國證券市場，允許境外證券投資資金的流入；2006年啟動了合格境內機構投資者（QDII）制度，允許境內機構投資境外資本市場；2007年放開了境內個人直接對外證券投資業務。而外債項下仍受到較為嚴格的管制。

一、我國外債管理的內容和現狀

（一）我國外債管理的內容

我國外債管理的內容包括外債總量管理、外債結構管理和外債營運管理三個方面內容。

1. 外債總量管理。外債總量管理的核心，是使外債總量適度，不超過債務國的吸收能力。外債的吸收能力取決于債務國的負債能力和償債能力兩個方面。前者決定債務國能否將借入的外債消化得了，使用得起；后者決定債務國對外債能否償還得起。

2. 外債結構管理。外債結構管理的核心，是優化外債結構。外債結構是指外債的各構成部分在外債總體中的排列組合與相互地位。外債結構的優化具體包括： 外債種類結構的優化、外債期限結構的優化、外債利率結構的優化、外債幣種結構的優化、外債國別結構的優化、外債投向結構的優化。

3. 外債營運管理。外債營運管理是對外債整個運行過程進行管理，包括外債借入管理、外債使用管理和外債償還管理。外債借入管理要掌握好借債窗口，控制好借債總量，調整好借債結構，控制好借債成本。外債使用管理要掌握好外債的投向，力爭使外債投到微觀經濟效益和宏觀經濟效益綜合最優的產業和項目上去。外債償還管理要落實好償債資金，合理安排償債時間，避免出現償債高峰。

（二）我國外債管理的現狀

1. 我國外債構成的特征。一是外債余額呈逐年遞增趨勢。從1986年到2012年6月末，我國外債余額由214億美元上升到7851.72億美元，增長了近36倍。二是短期外債占比高。剔除貿易信貸余額因素，2012年6月末短期外債占比已達到60.2%，是國際警戒線標準25%的2.41倍。三是貿易信貸余額占比上升。2012年6月末貿易信貸余額占全部債務總額的36.9%，并且有連年上升趨勢，成為債務增量的重要來源。四是國際商業貸款占主導地位，外國政府貸款和國際金融組織貸款比重下降。2012年6月末國際商業貸款占登記外債余額的54.6%，外國政府貸款和國際金融組織貸款只占到8.5%。五是負債率、債務率以及償債率均在國際警戒線之下。

2. 在管理架構上以分散化聯合監管模式為主導。目前，我國采取的是由發改委、財政部和外匯局對外債資金實行聯合監管的模式。發改委會同有關部門制定國家借用外債計劃，合理確定全口徑外債的總量和結構調控目標，同時負責境內中資企業等機構舉借中長期國際商業貸款審批；財政部負責主權外債借入、轉貸和償還；外匯局具體負責所有外債登記審批及全口徑外債的統計監測，并定期公布外債情況。

3. 在管理對象上實行差別化管理。當前我國對于外商投資企業、中資企業及金融機構實施差別化管理。對外商投資企業境外融資實行較為寬松的“投注差”管理。外商投資企業借用的外債規模不得超出其“投注差”，即外商投資企業借用的短期外債余額、中長期外債發生額及境外機構保證項下的履約余額之和不超過其投資總額與注冊資本的差額。對中資機構借用外債進行較為嚴格的資格審核。境內中資機構舉借短期國際商業貸款實行余額管理，余額由外匯局核定，中長期國際商業貸款須經國家發改委批準。對金融機構實行短期外債指標年度核定。外匯局每年根據國家宏觀調控政策和國際收支形勢核定金融機構短債指標規模。

4. 外債監管法律體系逐漸完善。我國在1987—2005年期間先后發布了《中華人民共和國外債統計監測暫行規定》、《外債管理暫行辦法》、《關于完善外債管理有關問題的通知》等外債管理法規，逐步明確了外債的定義、外債登記制度、外債統計口徑、外債統計監測等方面的內容，初步形成了我國的外債管理法律體系。為深化外匯管理體制改革，適應資本項目可兌換進程發展的需要，外匯局又制定了《外債登記管理辦法》和《外債登記管理操作指引》，并于2013年5月13日正式實施。新政策的實施簡化了行政審批程序，強化了外債統計監測，進一步完善了我國外債監管的法律體系。

（三）目前我國外債管理中存在的問題

1. 短期外債占比較高，易成為國際投機資本流出入渠道。短期外債具有流動性強、逐利性強及期限短等特點，且種類繁多、形式復雜，監管難度較大。在資本項目逐步開放的情況下，容易成為國際投機資本進出我國的便利渠道。而投機資本通過短期外債渠道進行的大規模流動，會對我國資本市場進行沖擊，造成金融市場的不穩定，甚至會危及經濟、金融安全。2008年美國次貸危機爆發以來，我國加快了經濟結構調整步伐，經常項目順差呈現下降趨勢，提高了維護國際收支平衡的力度，但中長期外債余額與短期外債余額仍呈現出此消彼長的態勢。

近年來，我國短期外債余額持續增加，并于2004年開始在外債總額中的占比超過中長期外債。短期外債的迅速擴張推動了我國基礎貨幣投放、加大了通貨膨脹和對沖外匯占款壓力、加劇了我國平衡國際收支和管理外匯儲備的難度。

2. 人民幣外債管理問題亟待解決。隨著人民幣跨境貿易結算的迅速展開、香港人民幣離岸市場的形成和人民幣資金回流政策的放寬，人民幣資本項目的需求也日益旺盛，由此而來的監管問題也日顯突出。一是人民幣外債激增可能導致國內宏觀調控效果下降。目前，采取穩健的貨幣政策是抑制通貨膨脹的重要宏觀調控手段，但人民幣外債產生大量資金流入國內市場，造成人民幣流通過剩，對宏觀調控政策產生了抵消作用。二是人民幣外債成為新的跨境套利手段。由于境外借入人民幣貸款利率不受央行基準利率限制，在離岸人民幣市場具有充足流動性的條件下，借入人民幣貸款利率遠低于受利率管制的國內銀行貸款利率水平，加之我國目前對人民幣外債的使用權并無過多限制，使得套利者有機可乘。

3. 現行寬松的“投注差”外債管理模式存在較大隱患。根據現行的“投注差”式外債管理，只要外債總額控制在差額以內，外資企業就能夠舉借外債。外匯局重點要求借款合同表面真實性，寬進寬出的管理，為跨境資本流動提供了條件，客觀上存在國際短期投資資本借道滲入與集中流出的風險。“投注差”管理規定只將境外債務性資金納入管理，未全面考慮債務企業的資金狀況， 未對借債企業的資產負債情況進行要求，部分流動資金充裕的企業受利益驅動大量舉借外債，實質并未改善企業資金需求，卻加大了跨境外匯資金凈流入壓力。另外，股東貸款門檻較低，易成為異常資金借道流入首選。相比于人民幣貸款，外商投資企業向股東或關聯企業借款，不受信貸規模、投向的限制，也不需要房產、機器設備等固定資產作為貸款抵押物，具有期限短、周轉快、利率低、免擔保、還款靈活等特點，境外異常資金易以股東貸款形式通過展期或轉增資本等方式將資金長期滯留境內。

4. 外債規模控制不夠科學， 客觀上增加了外債償還風險。一是總量及個體外債規模均難以控制。現行外債管理政策中的“投注差”規定主要是為了引導境內機構合理、有序利用外資，控制外債規模的快速增長。但隨著外商投資規模的擴大，“投注差”總量必然隨之增長，致使外債總量節節攀升，難以掌控外債總規模。而且由于單個企業投資額越大，“投注差”越大，企業可借用外債的絕對量也越大，有些外商投資企業采取故意夸大投資總額或者虛報投資總額和注冊資本，借用外債后再減資的方法，以獲得更大的融資空間， 導致對單個企業的外債規模難以控制。二是易造成外商投資企業“資本弱化”。按“投注差”管理模式，外商投資企業投資總額越高，注冊資本占投資總額的比重越小，可借用的外債額度越多。企業為降低經營中的權益資本風險，往往傾向于借入更多的債務資本，獲得更大的財務杠桿效應，增加了企業的經營風險。

5. 管理手段不足，對外債資金流向及債務匯出時間缺乏可控性。一是對外債資金流向監管乏力。目前，外匯局和銀行側重于審核借款合同、資金用途等單據的表面一致性與合規性，但企業外債結匯人民幣資金與其經營資金混用后，資金實際用途難以有效監測。二是對債務匯出缺乏可控性。現行外債政策對外商投資企業外債期限管理較為寬松。企業借款合同中只要明確有提前還款條件的均可隨時提前還款，即使合同中未約定，企業可根據需要在合同中增加提前還款條款到外匯局登記，即可提前還款。部分投機資金以借債方式流入境內結匯，達到預期收益后，利用合同中提前還貸條款購匯匯出，實現套利行為。三是對短期外債展期的條件、次數和期限沒有限制，難以準確統計監測外債期限比率，給投機資金通過外債展期將資金滯留境內，尋找投資機會提供了可乘之機。

6. 監測口徑不全，增大了償債風險與異常資金沖擊風險。部分“隱性外債”未納入外債統計，如外商投資企業外方股東的已分配未匯出利潤、股權轉讓項下及其他資產交易項下對外應付款等。其中，外商投資企業將利潤留存境內不分配匯出，實際上已將其資本化為對外負債，需要時憑董事會決議即可將這部分利潤匯出，具有“隱性外債”的特征。

二、我國外債管理改革采取的相關措施

（一）積極推動中資企業融資三項外匯管理政策

中資企業融資三項外匯管理政策是近年來外匯局在外債管理領域內積極推動的重要工作，包括中資企業借用短期外債、中資企業境內貸款接受境外擔保和中資企業外匯質押人民幣貸款。這些政策可在一定程度上改善中資企業的融資來源渠道，縮小中、外資企業在境外融資管理政策上的差距，從而減少假外資和以規避國內監管為目的的返程投資。

（二）大幅改革境內機構對外擔保管理政策

為適應市場主體的發展需求，外匯局在2010年7月出臺規范性文件，對原有對外擔保管理政策進行了大幅改革：一是調整對外擔保余額指標的管理范疇和核定方法。銀行為境內外機構提供的融資性對外擔保全部納入余額指標管理，按年度核定余額指標；非銀行金融機構和企業的融資性和非融資性對外擔保業務，經批準可實行余額管理。二是放寬被擔保人的資格條件和財務指標限制，擴大對外擔保業務范圍。銀行提供融資性對外擔保，被擔保人可以不受與境內機構的股權關系、凈資產比例和盈利狀況等限制。非銀行金融機構和企業提供對外擔保，被擔保人仍有一定的資格限制，但盈利要求、凈資產比例要求等有所降低。三是取消銀行對外擔保履約核準，銀行對外擔保履約，可以依法自行辦理。對外擔保管理程序大幅度簡化，較好地促進了境內機構“走出去”，促進了境內金融機構中間業務的發展。同時，針對對外擔保管理方式的轉變，加強統計監測和事后核查，一定程度上完善了國際收支風險調控機制。

（三）優化境內金融機構短期外債指標分配結構，提高借款資金使用效率

每年外匯局都會根據國家宏觀調控政策和國際收支形勢的變化，核定境內機構短期外債余額指標，不斷優化指標分配結構，充分發揮短期外債管理對市場預期的引導作用。短期外債指標的核定，緩解了境外投資企業融資難和流動資金不足的問題，也穩步推動了其他投資可兌換程度的提高。

（四）簡化外債審批程序，強化統計監測

2013年5月13日，新的《外債登記管理辦法》及《操作指引》實施。新政策放寬了資金使用限制，外債資金除用于自身經營范圍內貨物和服務貿易支出外，還可用于規定范圍內金融資產交易；企業可通過借新還舊等方式進行債務重組；同時，政策放寬了外債資金存放境外的限制，允許債權人根據債務人指令直接辦理對境內、境外貨物或服務提供商的款項支付。新的外債管理政策改革，提高了外債資金使用效率。

三、資本項目可兌換條件下外債有效管理模式探討

（一）建立外債主體監管機制，加強債務主體行為監管

首先強化主體監管理念。在對企業外債全程監管的過程中，不只局限于審核合同條款及其提供資料的表面真實性，更要關注企業所在行業政策、自身財務狀況及遠期發展規劃等，掌握企業對外債資金的真實需求和實際用途；其次，建立“關注企業名單”制度。對于有頻繁、大額、異常行為的企業，列入關注企業名單進行管理。對屢次違規企業，不僅按照外債管理規定嚴肅處理，而且對于其申請的其他外匯業務通過限制受理或者拒絕受理進行聯動管理，從而打擊企業外債行為的隨意性、投機性。

（二）改進外商投資企業融資規模控制方式

一是改進“投注差”單一指標管理模式。在“投注差”指標管理下，加入“債務/資本”比例管理，其中，資本=所有者權益（凈資產），債務=境外融資和境內融資之和，將外資企業外債規模和國內貸款規模統一限定在一定比例內，實現雙指標控制外資企業總體借債規模。這個比例最高為1：1，并按照產業特點和企業主體類型區別對待，如對于環保類或高科技創新企業可賦予較高的比例，促進國內產業結構調整和國內經濟轉型。二是強調“實需原則”，增加外債借入必要性審核。在外債簽約登記審核中，中長期外債主要以企業規模、企業生產經營狀況、項目可行性報告作為參考，短期外債應以分析企業財務數據中流動比例和速動比例作為參考，判斷企業流動性是否充足，確定其是否有實際需要或有實際需要情況下額度是否合理。

（三）完善企業外債期限及變更管理

一是規定展期次數和展期期限，可參照“貸款通則”相關貸款展期規定執行。達到展期上限，不受理展期登記；逾期不還的，不受理舉借新債的簽約登記。保證外債統計數據真實反映債務期限結構，為加強跨境資本流動均衡管理提供數據支持。二是加強對外債還本付息事項變更的管理，可規定一筆外債只能變更一次，并在系統中設置變更次數上限，避免企業外債還本付息變更的隨意性。

（四）建立外債人民幣資金專戶管理制度

要求借債企業開立外債人民幣資金專戶，外債結匯資金及人民幣外債進入專戶管理，規定外債人民幣資金專戶不能與企業其他賬戶進行資金相互劃轉，也不得提現。對于每筆外債人民幣資金專戶中資金的使用，參照資本金結匯實行規范格式的支付命令制，由銀行依據企業提交的書面支付命令直接向指定的收款人進行支付，并由企業提供證明人民幣外債資金用途的文件或資料。外匯局重點進行事后核查和結匯資金流向的監管。

（五）實現全口徑的外債統計監測

將外商投資企業外國投資者的未分配利潤、已分配未匯出利潤、股權轉讓項下及其他資產交易項下對外應付款等 “隱性債務”納入外債管理。借鑒貿易信貸管理思路，建立外商投資企業對外應付款登記管理系統，由企業自行辦理未分配利潤、應付股利和其他資產交易項下對外應付款的登記、使用及匯出，有效防范“隱性債務”所帶來的風險。

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（責任編輯 孫 軍；校對 YT，SJ）