農村空心化問題及對策研究

趙振俊　王富新　范志順

【摘 要】我國農村空心化問題是農村社會向現代社會轉變過程中出現的必然現象，它是由多種原因造成的，給我國的經濟社會生活帶來了嚴重影響，整治農村空心化問題，必須結合新農村建設，從制度、規劃、管理等方面綜合考慮，統籌安排。

【關鍵詞】農村空心化；新農村建設；對策研究

農村空心化是城鄉轉型發展進程中鄉村地域系統演化的一種特殊形態，由于城鄉二元體制和戶籍制度的限制，以及村莊建設規劃嚴重滯后等原因，導致村莊新建住宅大部分集中在村莊外圍，而村莊內卻存在大量的空閑宅基地和舊房老屋、殘墻斷壁，形成外實內空、外新內舊、外齊內亂的現象。

一、我國農村空心化形成的原因分析

農村空心化是傳統社會向現代社會轉變，農業文明向工業文明進展過程中出現的必然現象，它的出現，不是某一種原因造成的，而是多種因素綜合作用的產物，城鎮化引起的農村人口非農化、農村宅基地管理失范、布局不合理等都是形成農村空心化的重要因素。

（一）人去屋空。

20世紀90年代以來，中國城鎮化快速發展，農村人口以年均1000多萬的規模涌入城鎮，成為城鎮化的主要方式，在城鎮化過程中，主要是農村青壯年勞動力逐漸向城鎮轉移，鄉村常住人口呈現出“啞鈴型”傾向。但是，在我國當前戶籍制度、就業狀況和社會保障尚未根本突破的條件下，多數農民進城就業容易，但安置定居太難，農村勞動力多以短期打工“擺動式”流動，造成宅基地 季節性閑置。此外，來自現行土地產權制度的約束、禁止農村房屋及“小產權房”的自由交易，也導致即使遷居城鎮的村民也不愿意或不可能處理掉在農村長期閑置的房屋，在一定程度上加劇了村莊空心化。

（二）一戶多宅。

隨著農民收入增長，農民更新住宅的意愿和能力增強，尤其是村莊內部的原有住宅面積小、布局亂、區位差，與村莊外圍優美的環境、便利的交通條件形成強烈反差，而宅基地無償使用促使農民追求另辟新址建房，同時，祖傳遺產繼承觀念使宅基地流轉置換異常困難，造成“一戶多宅”現象普遍存在。

（三）管理無序。

現行政策法規對閑置、廢棄宅基地的管理和合理退出沒有具體規定，對違法違規行為缺乏約束，造成農民在宅基地使用上長期只占不退，而且由于村莊用地規劃管理滯后，致使村莊內部出現大面積的邊角地、空閑地、廢棄坑塘、廢棄廠房、征而未建等建設性閑置地。

（四）規劃缺失。

隨著新農村建設的推進，廣大農村也快速發生著改變，各種公共設施逐漸建立并得以完善，農民群眾的新建住宅如雨后春筍般紛紛拔地而起。然而，由于在村莊建設上普遍面臨著規劃缺失的問題，當下的農村正處于一種新舊交替的無序混亂狀態，一方面是村莊的舊有格局被打破，許多村民紛紛搬出老宅，老村落只有少數人居住，成為殘垣斷壁的“空心村”，另一方面是新建民居遍地開花，毫無規劃，甚至街道被擠占，道路被隔斷，眾多的農村正遭遇著“有新房無新村，有新村無新貌”的尷尬。

二、農村空心化給我國經濟社會帶來的影響

（一）土地資源的浪費。

農村空心化與新房擴建占地相伴而生，一邊是土地閑置，村莊內部大量建設性閑置地造成了土地資源的極大浪費；一邊是許多地方無處建房，土管部門每年都要從有限的耕地指標中拿出一部分，安排缺房戶建房，造成了大量耕地被占用。同時，大批農村青壯年勞動力外出務工，導致農村大量土地無人耕種，形成了空地、荒地和廢地。根據國土資源部的統計，農村現在存留的空地 、荒地和廢地超過兩億畝。土地資源的浪費成為優化城鄉土地利用配置和統籌城鄉協調發展的主要障礙。

（二）人居環境的惡化。

許多農村從外部看新房一排排，村中心卻是殘敗不堪的舊破房、半截路，殘墻斷壁隨處可見，不僅破壞了農村的景觀布局，呈現出“臟亂差”的荒蕪景象，居住在空心村內的農戶多為社會弱勢群體，生活拮據，無力改善自身居住條件，更無力改善周邊居住環境。同時，空心村內公共設施差，街巷狹窄，交通不暢，基本上沒有綠化、硬化和排水溝渠，道路網絡、給排水系統等基礎設施難以按規劃實施。

（三）精英人才的流失。

現代化、城鎮化的趨勢，必然造成農村人才的流失，向工商業輸送人才，向城鎮輸送人才。數以億萬計的農村青壯年到城市打工，是農村人才流失的最主要的渠道，也造成農村人口在年齡結構上的極不合理分布。農村地區各個部門、行業的優秀人才通過工作調動或者應聘等渠道流出農村，雖然數量與農民工相比并不巨大，但這些精英人才的流失對農村經濟和社會事業的發展帶來的影響卻是巨大的。

（四）經濟和社會生活的落后。

伴隨著農村精英人才和青壯年勞動力的流失，導致農村只剩下所謂的“386199”部隊（即老人、婦女、兒童），不僅農業，而且還使整個農村地區的工副業、文教科研和衛生部門也因人才匱乏出現嚴重空心化的現象；農村科技推廣和傳承出現斷檔，成為科技創新擴散的真空地帶，形成科技空心化；農村經濟發展緩慢，使資金大量流向城市，造成了農村金融空心化。所有資源都向城市集聚，農村社會日見衰敗，，這說明農村空心化并非僅體現在經濟社會的某一局部，而是農村社會生活全面的空心化。

三、治理農村空心化的對策和建議

“空心村”改造是一項復雜的社會工程，涉及到農民的思想觀念、土地政策和農村規劃等問題，也與農民的經濟承受能力和全村的社會經濟發展情況密切相關，客觀條件千差萬別，只有在經濟社會發展到一定階段群眾才會有改造的需求，才能組織實施。因此“空心村”改造要從自身實際出發，因地制宜，量力而行，不能急于求成，更不宜搞“一刀切”，要做到既積極引導又循序漸進。

（一）穩步推進相關制度改革。

要深化戶籍制度改革，逐步打破制度的藩籬，讓進城農民在就業創業、勞動報酬、子女就學、公共醫療等方面與城鎮居民享有同等待遇，真正實現城鎮化。另一方面，要積極探索宅基地流轉交易新途徑，在整理復墾宅基地過程中，要給農民明確空心村改造過程中騰退土地的產權界定，充分考慮農民土地補償及騰退土地收益，引導農民進城就業安居，節約出農村資源，消除農村人去屋空、人走地荒的現象。這樣既可以有效配置建設用地資源，使農村村莊規劃走向正規，也可以讓農民得到更多實惠。

（二）做好農村規劃工作。

大量閑置房、危房、空閑宅基地等的存在，是“空心村”治理面臨的第一個難題，要進行廢棄宅基地治理補貼試點工作，探索出一條廢棄宅基地合理有序、有償自愿的退出機制。要加強農村宅基地管理，規范農民建房，杜絕亂批亂占宅基地現象，將一戶一宅的制度落到實處。根據政府和農戶都認可的規劃，做好村莊空間布局、產業配置和組織發育工作，促進村莊內聚式發展。

（三）加強新農村建設。

農村空心化整治工作與新農村建設是密不可分、互相促進的統一體。要積極穩妥地推進農村新民居建設，從優化土地利用規劃入手，提高農村建設土地利用效率，按照不同經濟水平和區位條件，積極推動中心村、農村社區的建設，分類指導城郊型、遷建型、提升型等不同類型村莊發展。規范落實好土地增減掛鉤、占補平衡的政策，探索出一條既增加農民收入、改變農村面貌，又集約節約土地的新農村建設好路子。

（四）加強和創新農村社會管理。

今年的中央“一號文件”指出：農村勞動力大量流動，農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農民利益訴求多元，加強和創新農村社會管理勢在必行。通過強有力的政府管制和深化農村土地制度改革，推進農村地域系統的空間、組織、產業三整合，實現農村要素有序流動及其優化配置。在城鄉轉型發展進程中，農村聚落逐步由生活功能轉向生活、生產、生態的多功能。引導農民向中心村、社區集中，促進現代農村空間向生態化、集約化方向發展。