農(nóng)轉(zhuǎn)非

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，短短的三個(gè)字，折射了一個(gè)時(shí)代的特征，飽含著無(wú)數(shù)中國(guó)農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)生活的向往，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)特殊的戶籍制度。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”釋義

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一概念生產(chǎn)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。1977年11月1日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于處理戶口遷移的決定》，該文件強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，以及從其他城市遷往北京、天津、上海三市的，要嚴(yán)格控制。從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制。”文件中第一次提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的概念，但是文件中并沒(méi)有為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一概念給出一個(gè)確切的、可依據(jù)的原始界定。那么怎么理解“農(nóng)轉(zhuǎn)非”呢？從字面上看，“農(nóng)”就是農(nóng)業(yè)戶口，“非”就是非農(nóng)業(yè)戶口，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就是從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。但是我們必須要注意一個(gè)問(wèn)題，那就是非農(nóng)業(yè)戶口作為農(nóng)業(yè)戶口的對(duì)應(yīng)面，城市作為農(nóng)村的對(duì)應(yīng)面，那么非農(nóng)業(yè)戶口就等同于城市戶口嗎？

顯然不是這樣的，通觀“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的歷史，非農(nóng)業(yè)戶口不同時(shí)期有不同的概念。改革開放之初，戶籍制度同糧油政策掛鉤，此時(shí)的非農(nóng)業(yè)戶口被稱為“吃國(guó)庫(kù)糧的”或者“吃商品糧的”。隨著糧油價(jià)格制度的調(diào)整和戶籍管理上的變化，又出現(xiàn)了“自理口糧戶口”“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”“小城鎮(zhèn)戶口”等等不同的非農(nóng)業(yè)戶口。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”產(chǎn)生的歷史背景

1951年7月16日，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國(guó)后最早的一個(gè)戶籍法規(guī)，從而基本統(tǒng)一了全國(guó)城市的戶口登記制度。1953年，在第一次全國(guó)人口普查的基礎(chǔ)上，大部分農(nóng)村建立起了戶口登記制度。1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1956年、1957年不到兩年的時(shí)間，國(guó)家連續(xù)頒發(fā)4個(gè)限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，政府開始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍類型。

但是這一政策的執(zhí)行，受到當(dāng)時(shí)實(shí)行的職工精簡(jiǎn)，知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，下放干部到農(nóng)村進(jìn)行基層鍛煉等各項(xiàng)政策的影響，造成城市人口向農(nóng)村流動(dòng)。同時(shí)當(dāng)時(shí)積極發(fā)展重工業(yè)，城市勞動(dòng)力一時(shí)不足，大量的農(nóng)村人口為了工作機(jī)會(huì)涌入城市。城市農(nóng)村都承受巨大的人口增容壓力，人口流動(dòng)十分混亂。針對(duì)當(dāng)時(shí)情況，1959年中共中央連續(xù)發(fā)出《關(guān)于立即停止招收新職工和固定臨時(shí)工的通知》、《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的指示》、《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流的緊急通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村人口流動(dòng)的管理。

到“文革”十年中，我國(guó)的法律、制度都遭到了嚴(yán)重的沖擊。戶籍制度也不例外的受到重創(chuàng)，有些省市和地區(qū)的戶籍材料長(zhǎng)期無(wú)人管理。同時(shí)，在當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境下，一方面是大批的知識(shí)分子、青年學(xué)生和工人干部等城市人口遷移到農(nóng)村；一方面是大量的農(nóng)村人口為改善生活而涌入城市，戶籍狀況異常混亂。1958年至1976年的近二十年間，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步完善但顯現(xiàn)弊端，同時(shí)跨越的發(fā)展戰(zhàn)略失誤以及政治運(yùn)動(dòng)頻繁，造成戶籍管理的非常態(tài)，也造成了默認(rèn)城鄉(xiāng)、地區(qū)、大小城市之間隔絕的戶籍制度的既成事實(shí)。

十一屆三中全會(huì)后，黨的工作重心開始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以及經(jīng)營(yíng)方式的多元與轉(zhuǎn)變，打破了1958年至1977年凝固不動(dòng)的戶籍狀況，勞動(dòng)力流動(dòng)起來(lái)。不甘于生活貧困的農(nóng)民開始尋找新的機(jī)會(huì)改變自己的生活，于是有著大量勞動(dòng)機(jī)會(huì)的城市，成為他們不二的選擇，農(nóng)民們?yōu)榱烁玫脑诔鞘猩睿敕皆O(shè)法地要把自己的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)戶口。這就是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”出現(xiàn)的歷史背景。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的作用與影響

在討論“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這樣一種特殊政策的作用與影響時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)是在明了它出現(xiàn)的歷史背景的情況下，從時(shí)代發(fā)展的角度，看待這樣一個(gè)飽受爭(zhēng)議的特殊詞語(yǔ)。實(shí)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的限制政策，在制定初期，是一個(gè)無(wú)奈但是迫于發(fā)展形勢(shì)的選擇。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，限制農(nóng)村人口遷往城市的政策，在建國(guó)初期不失是一種治理一個(gè)規(guī)模巨大、人口眾多、基礎(chǔ)薄弱的新興國(guó)家的有效措施，至少在當(dāng)時(shí)成功解決了城市與鄉(xiāng)村出現(xiàn)的多種社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)了城鄉(xiāng)合理秩序，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展。具體的說(shuō)，在對(duì)減輕國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中，城市面臨的就業(yè)壓力，保障工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)安定等方面，發(fā)揮了積極的作用。在當(dāng)時(shí)的短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如果不限制農(nóng)村人口向城市遷徙，恐怕無(wú)法保證城市正常的秩序，各種物質(zhì)的供給勢(shì)必嚴(yán)重不足，勢(shì)必影響到新政權(quán)的鞏固問(wèn)題。此外，在保障優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，進(jìn)行必要的原始積累上發(fā)揮了極大作用。通過(guò)這樣城鄉(xiāng)分立的戶籍制度，把農(nóng)民固定在土地上，通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，把能夠享受到低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品（及當(dāng)時(shí)實(shí)行的糧油副食品供給制或憑票制）的城市人口降到最低，以便降低工業(yè)成本，降低城市物資供應(yīng)壓力，進(jìn)而在制度安排上保障了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施。

這個(gè)時(shí)期內(nèi)，雖然執(zhí)行這樣的戶口遷移轉(zhuǎn)換限制政策，但并不是禁止戶口的遷移轉(zhuǎn)換。在國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位還有為特定人員、特定情況進(jìn)行的農(nóng)轉(zhuǎn)非工作，這種人事系統(tǒng)的農(nóng)轉(zhuǎn)非工作共分為兩種類型。（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工農(nóng)轉(zhuǎn)非，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、工勤人員、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、事業(yè)單位艱苦崗位人員農(nóng)轉(zhuǎn)非及按系統(tǒng)開展的各種專項(xiàng)農(nóng)轉(zhuǎn)非。（二）黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員家屬及企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員家屬農(nóng)轉(zhuǎn)非。

公安部在《關(guān)于認(rèn)真貫徹<國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知>的意見》中，具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的職工家屬人數(shù)，不得超過(guò)非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰”。“農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)”這個(gè)當(dāng)時(shí)極度熱捧的概念也出現(xiàn)了，這個(gè)概念的出現(xiàn)，意味著城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度出現(xiàn)了松動(dòng)，但始料未及的消極結(jié)果也出現(xiàn)了。這個(gè)指標(biāo)一方面給予戶口一定的價(jià)值，因城鄉(xiāng)之間不同的福利政策、戶口遷移的嚴(yán)格限制以及由村到城極為困難的遷移方式，進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的等級(jí)意識(shí)。同時(shí)，這樣一個(gè)指標(biāo)的提出，變相擴(kuò)大了自由裁量的權(quán)利，變成滋生權(quán)錢交易、政治腐敗的溫床。

有鑒于逐漸顯現(xiàn)的不利影響，特別是改革開放以來(lái)，逐漸的對(duì)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶，轉(zhuǎn)變戶口性質(zhì)作出了必要的調(diào)整和改革。1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，允許那些長(zhǎng)期在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、有固定職業(yè)和住所的農(nóng)民，在自理口糧的情況下遷入集鎮(zhèn)落戶。1985年7月，公安部出臺(tái)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》，確認(rèn)公民在非戶籍所在地長(zhǎng)期居住的合法性。1993年底國(guó)務(wù)院發(fā)布政令，自1993年1月1日，全國(guó)范圍終止糧票流通，開放糧油市場(chǎng)價(jià)格，戶口不再關(guān)系到糧油副食品的供給。自1997年起，戶口的遷移轉(zhuǎn)變限制逐漸放寬，2001年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》規(guī)定，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理，這一方面意味著我國(guó)戶籍管理制度改革的開始，另一方面也意味著最初的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的基本結(jié)束。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非農(nóng)業(yè)戶口對(duì)農(nóng)民的吸引力逐漸降低，這一方面是因?yàn)槌鞘校绕涫侵行〕鞘袑?duì)落戶的限制不斷放松，例如1993年浙江溫州開始實(shí)施“綠卡制度”；1993年上海開始實(shí)行“藍(lán)印戶口”；2001年河北省省會(huì)石家莊市成為第一個(gè)全面開放市區(qū)戶口準(zhǔn)入限制的省會(huì)城市；2003年河北省不再區(qū)分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口；2004年之后，全國(guó)各省基本不再區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，戶籍轉(zhuǎn)換進(jìn)一步放寬。另一方面是中央一系列惠農(nóng)政策的頒布，如：取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行糧農(nóng)補(bǔ)貼、農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、家電農(nóng)機(jī)汽車“三下鄉(xiāng)”以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等等，使農(nóng)民的生活越來(lái)越好，收入提高，福利提高，壓力降低。

新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

現(xiàn)在，伴隨城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，出現(xiàn)了新的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。這種新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”與過(guò)去不同的是，并非是農(nóng)民自愿、主動(dòng)的爭(zhēng)取戶籍類型的轉(zhuǎn)換，而是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，按照國(guó)家有關(guān)政策和土地指標(biāo)，因農(nóng)村集體土地被征用，農(nóng)民的農(nóng)村戶籍被改變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，這是一種被動(dòng)的過(guò)程，也被稱作“被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

通過(guò)被征地遷移到城市的新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體，就目前已經(jīng)公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，普遍有因受教育程度低、沒(méi)有專業(yè)技能、身體狀況差等原因，出現(xiàn)“失地即失業(yè)”的現(xiàn)象，如浙江省統(tǒng)計(jì)局2003年調(diào)查新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”115戶，有303個(gè)勞動(dòng)力，其中僅3.6%的勞動(dòng)力被有關(guān)部門安置就業(yè)，其他自謀職業(yè)的勞動(dòng)力中，又有40.9%的勞動(dòng)力找不到工作。并且由此引發(fā)收入降低、生活水平下降，交不起學(xué)費(fèi)、看不起病等等情況，使他們對(duì)生活前景彷徨、焦慮以至于失去信心，必然會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，這些新市民的居住社區(qū)、聚居區(qū)域的文化建設(shè)、新市民本身對(duì)自身身份的認(rèn)同與定位、加快新市民由鄉(xiāng)村文化融入城市文化等等問(wèn)題，既需要相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行研究，更需要政府部門在征用土地時(shí)，統(tǒng)籌考慮征地、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)民安置、就業(yè)指導(dǎo)、文化建設(shè)、社會(huì)保障等多方面的問(wèn)題，主動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，融入城市社會(huì)。