民營銀行與金融民營化的經驗教訓：以我國臺灣地區為例

牛播坤+周笑雯

摘要：在利率市場化的大背景下，開放民營銀行設立會給金融業帶來何種影響，開放過程中應注意哪些問題，值得關注和研究。本文回顧了我國臺灣地區民營銀行的發展歷程，并總結了其中的經驗和教訓，以期為我國正在探索的“擴大民間資本進入金融業”、嘗試設立民營銀行等改革提供借鑒。

關鍵詞：民營銀行 金融民營化 利率市場化

向民營資本開放金融業特別是銀行業，是金融深化、金融民營化的重要步驟。2013年7月，國務院辦公廳發布《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》（簡稱“金十條”），提出“擴大民間資本進入金融業”、“嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行”，銀監會表態將“積極探索，慎重實施”，自此激發了市場對“民營銀行”概念的關注和探討。在利率市場化的大背景下，開放民營銀行設立可能給金融業帶來哪些影響？開放過程中應注意哪些問題？本文通過回顧和總結我國臺灣地區民營銀行的發展歷程及其中的經驗教訓，希望尋找到上述問題的答案，以期為我國即將推進的相關改革提供一些參考。

臺灣地區銀行業民營化進程

（一）開放民營銀行設立的背景：金融深化與經濟轉型

20世紀80年代前，我國臺灣地區實行嚴格的金融管制，對商業銀行的設立采取特許制。島內獲準經營的本地商業銀行共有24家，根據成立的時間、地點等，大致可歸為三類，即成立于日占時期的省屬行庫，早期在大陸設立、后在臺灣地區復業的銀行，及后來新設的若干銀行。除3家特準設立的民營銀行外，其余21家均屬政府主導下的公營銀行。

長期管制的臺灣地區銀行業于20世紀80年代末出現管制放松跡象，開放民營銀行設立被提上日程。這一政策是在怎樣的環境下提出的？為何選擇這一時點？追本溯源可概括為以下幾方面。

1.臺灣地區經濟增長對金融業提出了更高的要求

20世紀50年代至80年代，臺灣地區在出口拉動下，以年均8%的經濟增速躋身“亞洲四小龍”（見圖1）。然而，服務實體經濟的金融部門依然處于高度管制之下，低效、混亂的金融體制成為制約經濟進一步發展的絆腳石。

圖1 1955—1990年臺灣地區人均GDP及GDP增速

資料來源：Wind資訊，華創證券

2.長期以來臺灣地區地下金融與正規金融體系并存，金融二元特征明顯

根據臺灣地區相關部門1991年的統計，民間借貸資金規模是正規金融體系的30%，占地區GNP的55%，總量達到6000億新臺幣。地下金融如此猖獗，一方面是由于公營銀行等金融中介服務能力不足，另一方面與臺灣地區文化特征有關。臺灣民眾歷來有“親朋至上”的文化傳統，無法從正規銀行渠道獲得貸款的企業多轉向親友進行“關系型借貸”。民眾無法客觀判斷貸款主體的信用資質，因此需要高利率作為風險補償。盡管主管部門一再表示民間借貸違法，但地下金融仍不斷蔓延成長。臺灣當局意識到，對金融行業進行有序松綁，是唯一根治之道。而當時民間融資的發達在一定程度上正為后期民營銀行的產生和發展奠定了基礎。

3.開放民營銀行設立是臺灣地區金融市場化改革的重要一環，相關政策的出臺離不開全球經濟自由化浪潮的推動

20世紀后期，全球各大經濟體都掀起經濟自由化浪潮，貿易自由化、國有企業民營化是主要改革方向。20世紀80年代，臺灣地區出口貿易帶來高額超儲，島內股市、樓市價格上漲，經濟失衡。為扭轉這種混亂的局面，臺灣當局于1984年推出一系列自由化改革政策，其中金融相關政策主要有：利率自由化、匯率自由化、外匯管制放寬、公營銀行民營化等。隨后又進一步加快開放服務業市場，僅1991年就批準了36家外資銀行在臺設立分行。在這種背景下，對民間資本開放包括銀行業在內的各個行業，符合當時的政策導向。

（二）嚴苛的準入條件并未阻擋民間資本的熱情

臺灣地區從著手準備開放民營銀行設立到最終民營銀行開業，前后經歷了4年時間（見表1）。政府設立了極為嚴苛的民營銀行準入條件（見表2）。

表1 臺灣地區民營銀行開放進程

時間 政策 備注

1989年7月 修改相關規定 為民營銀行的設立提供法律依據

1990年4月 公布“商業銀行設立標準” 開始受理新銀行設立申請

1991年8月 核準15家民營銀行

1992年6月 核準第16家民營銀行

1992年4月 民營銀行陸續開業 開放民營銀行設立基本完成

資料來源：臺灣“中央銀行”，華創證券

表2 臺灣地區民營銀行設立標準

類別 標準

資本金 100億新臺幣 發起人首先籌集20億新臺幣作為申請股本，批準后再籌資60億新臺幣，然后上市募資20億新臺幣

營業場所 1個總行，1個儲蓄部，5個分行 公營銀行可開設50家分行

資料來源：臺灣地區“商業銀行設立標準”，華創證券

盡管設立了嚴格的準入標準，但并未影響民營資本進入銀行業的熱情。1991年，第一批共19家民營銀行申請設立，經過多輪篩選，最終核準15家民營銀行；后又在1992年核準了第16家民營銀行。

（三）開放民營銀行設立的政策評價

1. 市場準入條件設置較高

臺灣地區設定的民營銀行市場準入門檻遠高于公營銀行。資本要求方面，開放民營銀行設立前市場份額最大的三家商業銀行（在臺灣統稱“三商銀”）中，第一銀行股本73億新臺幣、華南銀行72億新臺幣、彰化銀行65億新臺幣，而對新設民營銀行的資本要求卻高達100億新臺幣。這種過度的資本要求導致短期內金融市場劇烈波動，并致使民營銀行在后期經營中出現融資緊張。

2. 股權結構不合理，財團控股嚴重

民營銀行的發起股東需出資20億新臺幣，在高額資本金壁壘下，申設民營銀行的大股東多為大財團，銀行股權結構類似于家族企業，削弱了內控機制。高管干擾信貸投放、關系客戶違規借款等屢見不鮮。

3. 短期內沖擊貨幣市場

20世紀90年代初，臺灣地區貨幣市場并不發達， 15家新設民營銀行高額的資本金需求短期內使得貨幣市場資金面驟緊。當時臺灣地區相關部門正在嚴控島內“熱錢”，不僅沒有增加貨幣投放，反而繼續實行較緊的貨幣政策。銀行為保證清償能力，開始走向惡性競爭。

4. 造成公營銀行人才短缺

1991年核準的15家民營銀行共集中開設105個機構（每家1個總行、1個儲蓄部、5個分行），需要有經驗的金融人才5000多人。民營銀行從公營銀行高薪挖人，基層員工、中高層管理者大量跳槽至民營銀行，公營銀行的人力資源體系遭受很大沖擊。

推行公營銀行民營化：

臺灣地區銀行業金融民營化的另一舉措

作為降低金融行業準入門檻的系列改革措施之一，我國臺灣地區政府除核準設立16家民營銀行及輔導信托公司、信用合作社等改制為商業銀行外，還于1998年推行公營銀行民營化，通過出售“公股”的方式降低公營銀行中政府持股比例。

盡管公營銀行民營化的過程遇到一定阻力，但改革在臺灣地區政府的推動下仍有序進行，并取得了顯著成效。以“三商銀”為例，民營化前政府持股比例均高于51%，經過1998年、1999年兩次出售“公股”后，政府持股比例降至40%以下（見表3）。

表3 臺灣地區公營銀行的政府持股比例變化

政府持股比例 民營化前 1998年 1999年

華南銀行 52.5% 41.1% 39.4%

第一銀行 51.9% 42.1% 34.3%

彰化銀行 53.0% 30.7% 23.0%

資料來源：臺灣“財政部金融局”，華創證券

開放民營銀行設立后的臺灣地區銀行業：

競爭格局經歷市場化重構

（一）民間資本進入銀行業疊加利率市場化，銀行業經營績效整體出現下滑

1.臺灣地區金融市場競爭日漸激烈，銀行業格局發生顯著變化，民營銀行重要性提升

從開放民營銀行設立至2001年，10年間，我國臺灣地區民營銀行由11家增至48家，公營銀行由13家縮減至5家（見表4）。民營銀行在整個金融體系中的資產規模從8.9%增至51.5%（見圖2）。

表4 臺灣地區銀行業格局變化

年份 民營銀行 公營銀行 本地銀行 外商銀行

1991年 11 13 24 36

1992年 27 13 40 36

1994年 29 13 42 37

1996年 29 13 42 41

1997年 34 13 47 46

1998年 39 9 48 46

1999年 47 5 52 41

2001年 48 5 53 38

資料來源：臺灣“財政部金融局”，華創證券

圖2 民營銀行、公營銀行及外商銀行占全體金融機構的資產規模

資料來源：臺灣“中央銀行”，華創證券

2.臺灣地區本地銀行盈利能力大幅下降，外商銀行盈利能力逐年提升

開放民營銀行設立后10年間，本地商業銀行（含公營、民營）整體ROE水平從1993年的10.4%降至5.5%，降幅達47.1%；但外商銀行ROE水平從1994年的22.2%升至2001年的32.0%，增長44.1%。在本地銀行中，公營銀行受到的沖擊相對更大，其ROE、ROA下降幅度高于民營銀行（見表5）。

表5 臺灣地區各類銀行盈利能力變化

年份 ROE ROA

本地商業銀行 七大行庫（公營） 16家新設民營銀行 外商銀行 本地商業銀行 七大行庫（公營） 16家新設民營銀行 外商銀行

1993年 10.4% 22.9% 4.1% 1.1% 0.8% 1.3%

1994年 11.5% 19.9% 5.2% 22.2% 1.0% 0.9% 1.1% 0.9%

1995年 9.0% 17.3% 5.3% 29.6% 0.7% 0.7% 0.7% 1.3%

1996年 9.7% 14.8% 6.9% 27.4% 0.7% 0.7% 0.8% 1.3%

1997年 11.4% 15.6% 9.9% 33.3% 0.9% 0.8% 1.0% 1.5%

1998年 8.0% 12.9% 5.1% 22.0% 0.6% 0.8% 0.4% 1.0%

1999年 5.9% 8.6% 5.3% 16.7% 0.5% 0.5% 0.5% 0.8%

2000年 4.9% 3.6% 4.5% 33.2% 0.4% 0.2% 0.4% 1.3%

2001年 5.5% 1.1% 3.1% 32.0% 0.4% 0.1% 0.4% 1.2%

變化幅度 -47.1% -95.4% -24.4% 44.1% -63.6% -92.5% -69.2% 33.3%

注：七大行庫（公營）包括第一銀行、華南銀行、彰化銀行、臺灣中小企業銀行、臺灣銀行、土地銀行、合作金庫。臺灣中小企業銀行2001年ROE 為-31.1%，ROA為 -1.8%，影響了七大行庫（公營）的均值。

資料來源：《臺灣開放民營銀行設立之經驗與展望》，華創證券

本地銀行盈利的能力下降還體現在銀行收入結構上。2001年，臺灣地區本地銀行息差收入占營業收入的86%，手續費及傭金收入5%（見圖3）。與之形成鮮明對比的是，同期外商銀行息差收入占68%，手續費及傭金收入占21%（見圖4）。民營銀行和公營銀行均未能擺脫高度依賴息差收入的傳統盈利模式。

圖3 2001年臺灣地區本地銀行收入來源結構

資料來源：臺灣“中央銀行”，華創證券

圖4 2001年臺灣地區外商銀行收入來源結構

資料來源：臺灣“中央銀行”，華創證券

3.臺灣地區金融機構整體資產狀況惡化，風險不斷積累

1995年至2001年間，臺灣地區金融機構整體壞賬率從3.0%增至8.2%，其中本地銀行（含公營、民營、信托投資公司）從2.9%增至7.7%，外商銀行從0.8%增至3.5%（見表6），基層非銀機構更是從4.0%增至16.4%。

在本地銀行中，公營銀行2001年平均壞賬率為5.3%，低于民營銀行7.7%的水平，更低于16家新設民營銀行8.5%的壞賬率。

表6 臺灣地區金融機構壞賬率

年份 整體 本地銀行（含信托） 外商銀行 基層非銀機構

1995 年 3.0% 2.9% 0.8% 4.0%

1996 年 4.2% 3.7% 1.0% 7.1%

1997 年 4.2% 3.7% 1.1% 8.5%

1998 年 4.9% 4.4% 1.6% 10.6%

1999 年 5.7% 5.0% 3.2% 13.7%

2000 年 6.2% 5.5% 3.2% 15.7%

2001年 8.2% 7.7% 3.5% 16.4%

變化幅度 172.0% 167.4% 330.5% 307.7%

資料來源：臺灣“中央銀行”，華創證券

4.民營銀行開放與利率完全市場化疊加，是導致沖擊較為明顯的一個重要原因

1989年7月，臺灣地區取消對銀行存款利率上限及放款利率下限的管制規定，自此，臺灣地區正式邁入利率完全市場化階段。

隨著銀行資產狀況惡化，抗風險能力同步弱化，銀行業陷入集體虧損，眾多中小銀行倒閉。為保證存款市場占有率，中小銀行主動采取價格手段與大行“分庭抗禮”，資金成本特別是1年期以上的定期存款利率較高，而大行憑借規模、網點等優勢，存款利率保持相對穩健。在多次調高存款利率后，中小行與大行的利率差別越來越大。但隨著銀行存貸息差加速收窄，中小行無力維持價格戰，主動降低存款利率以緩解壓力，以至于幾年之后大行的存款利率反而高于中小行。2000年后，大中小行存款利率差別逐漸縮小，趨向收窄。

（二）民營銀行的風險最終通過商業銀行并購潮來消化

隨著經營狀況的不斷惡化，部分新設民營銀行出現虧損，如何處置虧損的商業銀行成為臺灣地區主管部門面臨的難題。1991年到2000年間，臺灣地區沒有商業銀行破產處置的相關規定，銀行無法申請破產。為給虧損銀行一個正常退出的渠道，同時也為了應對外商銀行的競爭，2000年、2001年臺灣地區相關部門通過了“金融機構合并法”和“金融控股公司法”，鼓勵金融機構間的合并收購，并對相關登記費用、稅收等予以一定優惠。經營不善的民營銀行，以及許多規模較小的公營銀行被有實力的銀行或金控集團收購（見表7）。

表7 臺灣地區部分銀行合并案例

被合并銀行 開業時間 合并時間 合并經過

大安商業銀行 1991年 2002年2月 與臺新銀行合并

富邦商業銀行 1992年 2005年1月 與臺北銀行合并

中興商業銀行 1992年 2005年3月 由聯邦商業銀行并購

寶華商業銀行 1992年 2008年2月 由星展銀行接管

萬通商業銀行 1991年 2010年12月 與“中國信托商業銀行”合并

資料來源：華創證券

來自臺灣地區銀行業民營化進程的教訓

20世紀80年代前，我國臺灣地區實行嚴格的金融管制，對商業銀行的設立采取特許制。島內獲準經營的本地商業銀行共有24家，根據成立的時間、地點等，大致可歸為三類，即成立于日占時期的省屬行庫，早期在大陸設立、后在臺灣地區復業的銀行，及后來新設的若干銀行。除3家特準設立的民營銀行外，其余21家均屬政府主導下的公營銀行。

開放民營銀行設立對提高臺灣地區金融業整體服務水平，健全金融法規等起到了積極作用，但也暴露出一些問題。

（一）開放民營銀行設立的速度不宜過快

臺灣地區開放民營銀行設立時，首批核準了16家民營銀行。新設的民營銀行資本規模遠高于既有的公營銀行，短期內對貨幣市場、人才儲備等造成沖擊，長期中更導致銀行數量過多、競爭過度，銀行業利潤下降，不良貸款率持續攀升。

受多年管制的影響，臺灣地區民間資本進入銀行業的意愿強烈，一夜之間“爆炸式”的開放使行業競爭陷入無序。在有限的市場容量下，銀行為擴大經營規模、提高市場份額，使出各種手段，其中不乏降低授信標準、單一客戶大額集中授信等不符合銀行穩健經營理念的策略。加之控股財團干涉銀行業務等行為的存在，民營銀行在經營過程中積累了大量風險。

臺灣地區從決定開放民營銀行設立到修改相關規定、核準銀行開設、新銀行正式運營，前后經歷了四年多的時間。但學界普遍認為，相較于臺灣地區市場容量，這樣的開放速度仍然過快。沒有前期試點就一次性全面鋪開，是臺灣地區開放民營銀行設立過程中的一個重要教訓。

（二）較高的資本金門檻不僅無法有效限制申報數量，反而導致其與公營銀行形成了同質化競爭

為限制民營銀行申設家數，臺灣地區相關部門為其設定了遠高于公營銀行的資本金門檻。然而事實證明，資本金規模未能限制民營銀行申報數量：1991年第一批申報的民營銀行數量達19家，最終核準15家，第二年核準第16家。準入門檻采取“一刀切”模式，未考慮新設銀行的業務種類、經營規模等。民營銀行誕生伊始就背負著巨額的資本金壓力，業務重點自然是傳統的大企業貸款，未能解決中小企業融資問題。極高的資本金要求還限制了發起股東的資質，只有資金充裕、政界關系良好的大型財團才有實力成為股東。民營銀行經營中政企不分，市場化程度低于預期。

事實上，一些定位于防控民營銀行風險的監管限制反而有可能成為風險的促發因素。例如，過分嚴苛的資本要求、不切實際的監管標準等會進一步提高股東的回報要求。相反，基于激勵相容的鼓勵扶持政策，如稅收優惠、適度放寬監管要求等，更有利于民營股東形成較為穩定的預期并采取理性的競爭策略。

（三）開放民營銀行設立應考慮金融服務的地域性、產業性等特征

臺灣地區開放民營銀行設立時沒有考慮地域、產業等因素，銀行可自主選擇網點分布、客戶類型，幾乎所有的銀行都集中爭搶大型企業客戶的存貸業務。在總結開放民營銀行設立的經驗教訓時，許多臺灣學者提出，應考慮客戶的地域、產業等特征，首批開放針對特定地區、特定客戶群的民營銀行，如服務中小企業的銀行和針對零售客戶的社區銀行等。當然由此引發的風險集中度偏高可能是問題的另一個方面。

（四）開放民營銀行設立的同時應建立完善的退出機制，特別是在利率市場化與民營化同步推進的過程中

從開放民營銀行設立至今，臺灣地區一直沒有建立可行的銀行破產退出機制。這種“只進不出”的市場存在很高的道德風險，相關主管部門對經營中出現問題的銀行持默許態度，無法采取警告、撤換高管、停業整頓等監管手段。經營不善的銀行在長期姑息的環境下積累的虧損額越來越大，退出成本越來越高，甚至威脅整個金融體系的穩定。以16家新設民營銀行之一的中興銀行為例，在1998年經營不善、面臨破產時，該銀行凈值約60億新臺幣，到2000年虧損額已達800億新臺幣。最終臺灣地區相關部門出臺“金融機構合并法”，允許虧損銀行以合并的方式退出經營，中興銀行被聯邦商業銀行合并。

作者單位：華創證券研究所

責任編輯：羅邦敏 夏宇寧