區域法治背景下的跨省聯席會議制度
——兼談對武陵山片區的啟示

黃艷玲，田開友

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首 416000）

區域法治背景下的跨省聯席會議制度
——兼談對武陵山片區的啟示

黃艷玲，田開友

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首 416000）

跨省聯席會議制度作為一項協調跨區域合作主體間行為的有效機制，是對區域法治的具體化，有利于明確、細化區域法治。在遵循法治、民主原則的基礎上，通過對跨省行政聯席作出統一定義，從會議層級設計等方面規范聯席制度的議事規則與科學設置聯席機構，完善跨省區域公共事務的法律制度等具體路徑的設計，特別是武陵山片區的跨省聯席制度，需要更具針對性地將一般性與特殊性相結合，尋求適合片區發展的跨省聯席制度，實現區域的協調發展。

區域法治；跨省聯席會議；武陵山片區

跨省聯席會議一般是指跨行政區域的省際之間，為促進區域間的社會經濟協調發展，由省際間行政首長或者省際行政主管部門主導的，以合作的方式，自愿參與而形成的會議制度［1］。近年來，隨著區域間的不斷發展及“省際間”的競爭，區域發展中的跨省際聯席會議越來越普遍，并成為國內區域政府間合作機制中的一個重要制度，例如：長三角市長聯席會議、珠三角市長聯席會議等七大區域性聯席會議制度。雖然我國目前形成了長三角、珠三角等區域性市長聯席會議制度，也取得了一定的成績，但同時我們也應該認識到，我國區域性跨省聯席會議制度的法治化程度仍處于初級階段，還存在諸多問題，亟待加以完善和改進。本文擬在一般性的跨省聯席會議制度研究基礎上，簡要而又針對性地探討了頗具獨特性的武陵山連片特困區的跨省聯席會議制度，尋求并構建適合該片區發展的跨省聯席制度，以實現該區域經濟社會協調發展。

一、構建跨省聯席會議制度的必要性

（一）構建跨省聯席會議制度是區域法治的必然要求

區域法治是我國依法治國理念下的特殊法治形態，是區域一體化背景下的產物。區域間的法律治理必須依靠制度化的規范，區域法治的發展與成熟也要依托于各種制度的有效結合。正如賀衛方教授所說：“一個良好的社會制度實際上是由許許多多細微的甚至是瑣碎的小制度合力構成的，仿佛滾滾長江本是由無數支江細流匯聚而成。離開了具體的法治，那種宏大而高揚的法治只不過是引起空氣振動的口號而已。”［2］進行區域法治建設，歸根到底就是把區域的各項規劃納入到法治中來。目前，我國跨省區域間的合作主要是通過聯席會議的形式進行，以達成區域協議，促進區域間共同發展。因此，構建跨省聯席會議制度是區域法治的重要組成部分，是開展區域法治的重要表現形態，是區域法治的必然。

（二）構建跨省聯席會議制度是實現區域協調發展的必要舉措

在經濟全球化、區域一體化進程中，對主權國家來說，如何消除本國不同地區或不同區域之間經濟、社會等發展的不平衡狀態，促進區域間協調、可持續發展，尤其是促進落后地區（區域）的快速發展，已成為這些國家不可回避的重要使命［3］。由于跨省區域間的經濟發展水平、政治環境以及文化傳統存在很大的差異，因此，區域間的合作、發展需要通過建立跨省聯席會議制度來平衡。建設跨省聯席會議制度的任務就是要通過制度對區域內各種資源的合理分配，為區域經濟社會的協調發展提供法律保障，從而促進區域和諧發展。

二、區域跨省聯席會議制度運行的現狀

（一）對跨省聯席會議的定性缺乏統一性

在我國區域治理實踐中，聯席會議主要分為三類：一是同一行政區域單位內，同級部門間的聯席會議，如高校黨政聯席會議；二是跨行政區域之間的聯席會議，如長三角、泛珠三角、東北四省區等區域之間的行政首長聯席會議；三是跨行政區域之間，同級的相同業務部門之間的聯席會議，如全國城管（執法）局長聯席會議等［4］。本文所探討的區域性跨省聯席會議則屬于后兩類。由此可以看出，跨省聯席會議主要是指行政聯席，但是目前學術界在概念上對這種行政聯席會議都沒有形成統一的認識和定義。

（二）跨省聯席會議的公共事務法律制度內容不完善

現行的跨省聯席會議關于區域協調發展的討論主要集中在經濟協同發展體制、行政管理體制、金融貿易體制、基礎設施建設等方面，而對基本公共服務、社會管理體制及生態環境與自然資源保護體制等社會公共方面則缺乏完善的法律制度內容。單一的“行政區”治理模式缺乏應對跨區域公共事務的機制，容易釀成公共悲劇。例如，在武陵山片區，湖南、貴州和重慶交界地帶發展的錳礦等有色金屬冶煉就造成過跨區域的環境污染、居民重金屬中毒等問題。然而由于缺乏公共事務治理制度，這些問題長期沒有得到解決。因此，當出現跨區域公共管理或者公共訴求時，各跨省區域一方面對本區域有利的“積極”進行管轄；另一方面，對本區域不利的則消極應對或者不作為，致使權利人的合法權益得不到相應的法律保護。公共訴求這一塊的法律制度存在空白。

（三）跨省聯席會議議事規則不完善

從當前的區域治理實踐來看，跨省聯席會議的召開基本上是一年一次。但是對像武陵山片區這樣的特困落后的西部地區，為及時、全面地了解該區域的動態，或許聯席會議的召開不能一年一次，可以適當多次召開。并且，很多時候由于缺乏相應的監督制度，聯席會議的召開存在流于形式、會議召開的程序相對散漫等問題。此外，由聯席會議形成的行政協議主要存在兩個缺陷：一是條款過于原則和抽象，缺乏具體的實施細則；二是缺乏違約責任和糾紛解決機制條款［5］。這兩者將導致所達成的區域協議難以執行，即使能執行，其執行效力也會大打折扣。

（四）跨省聯席會議工作機構設置不科學

在現行的跨省省長、市長聯席會議的召開中，缺乏常設性的聯絡機構。通常情況下是聯席會議召開后，各省市按照本轄區的管理模式進行工作的開展，而缺少經常性聯絡、溝通等，信息資源得不到有效共享，以致在公共管理上出現沖突與矛盾。而各省市在這些方面產生利益沖突、出現種種不協調的現象后，在實際落實由聯席會議達成的決議的過程中，又缺乏常設性的協調機構或者糾紛處理機構來進行相應的協調工作，甚至連臨時性的處理機構都沒有，導致糾紛得不到解決，公民或者其他組織的合法權益得不到及時的維護。

三、跨省聯席會議制度建設的法治化路徑

（一）遵循的基本原則

1．法治原則。

法治原則是依法治理整個國家必須遵循的原則，而區域協調治理是國家治理層面下的重要部分，因此法治原則應當貫穿于整個區域治理之中。當前的區域治理主要通過跨省聯席的方式進行，那么，法治原則理所當然也應寓于跨省聯席會議制度的構建中。跨省聯席會議制度是區域法治的重要組成部分，是開展區域法治的重要表現形態，當然應當遵循法治原則。構建跨省聯席會議制度，必須是在法治統一的前提下進行。同時，區域間跨省聯席會議也應以實現法治的協調統一為價值取向。

2．民主原則。

構建區域間跨省聯席會議制度的目的是促進區域間和諧發展，是由黨和政府發動并帶領每個公民進行的，既需要每個市場主體的參與，又關系到每個參與主體的權益，因此必須進行科學的民主決策，遵循民主原則。在配置國家權力職責的操作中，全方位調整好國家權力與公民權利之間的關系，切實保障好區域間公民、法人和社會組織的正當利益。如此，才能確保跨省聯席會議制度的有效運行，確保區域開發在法治的軌道上順利進行。

（二）制度建設的主要內容

1.跨省聯席會議層級設計。

依據上述對跨省聯席會議的定義，其會議層級可以分為三類：一是省際間行政首長主導；二是州市間行政主管部門主導；三是常設工作機構主導。省際間行政首長主導的跨省聯席會議，是就針對跨省區域間共同面臨的問題，作出原則性、大局性的方針，以及確定只有省級行政權力才能解決、協調的問題，并對跨省區域間的合作進行治理指導與監督。如，美國區域議會是美國州際間區域合作形成的高層級的行政聯席。美國舊金山灣區政府協會（The Association of Bay Area Governments，簡稱ABAG）的最高管理單位為總管理會議，區域內每個縣市都派代表參加［6］。州市間行政主管部門主導的會議則是在上述的大政方針的指導下，組織實施、交流溝通，對形成的合作協議、會議紀要等進行執行，并對出現的具體的公共問題，如環境、教育等進行協商與合作的聯席會議。ABAG通過從各縣市政府官員中選出成員組成執行理事會，負責ABAG主要事務的運作。常設工作機構，主要是負責處理區域間日常事務和區域間參與主體的信息交流［7］，便于掌握區域間的發展動態與進程。此外，可以設立特別事務管理小組，負責特別事務的處理。例如，上述ABAG的大部分工作由執行理事會所指派的專案理事會負責執行，另外設立指導委員會及工作小組負責監督特別業務的推動。

2.完善跨省聯席會議的公共事務法律制度。

在區域治理的公共事務管理進程中，美國與歐盟走在世界的前沿，形成了比較完善的法律制度。因此，針對我國目前已經形成的跨省聯席會議中不完善的公共事務法律制度，我們可以借鑒美國、歐盟及日本的經驗，例如：進一步增強區域協定中對公共環境的共同治理規定；建立廣泛的公眾參與機制，讓區域間的公民積極地參與到聯席會議的構建中來，了解公民的公共訴求；建立健全公共事務管理的評價體系，如生態環境評估體系、公共管理評估體系等，為區域間的公共事務管理提供有效的法律機制保障；發展公私法人或者非法人性質的公共事務處理機制，發揮市場主體在公共事務中的作用，改善公共服務，增強區域公共事務治理的效率和活力。

3.跨省聯席會議議事規則設計。

一是會議召開時間與地點。由于跨省聯席會議是跨省際行政主體的合作，無論從時間還是程序上，都具有復雜性，因此，召開的各層級的跨省際聯席會議全體會議原則上可以每年召開一次，但是因工作需要或成員單位要求可臨時召開全體會議；也可適時召開部分成員單位的聯席會議。召開地點可以輪流設定，一般在輪值省份的省會城市所在地。

二是會議召開的程序。為更有效地擬定區域間合作方針，可以在各層級的跨省際聯席會議召開之前，先召開省際間的聯絡員會議，研究討論聯席會議議題和提交聯席會議議定的事項。待會議議題初步確定后，再召開聯席會議，集中討論確定的議題和審議提交的議定事項等。

三是會議的協調機制。召開跨省聯席會議是為了解決區域間的共同問題，促進區域協調發展，因而，研究問題應充分共同協商。但是，當遇到重大問題時，難免也會出現意見不一致的情況。此時，便需要相應的協調機制。可以采取由聯席會議輪值主席協調或者成立專門的協調機構來解決的方式。

四是會議成果的形成。跨省際聯席會議議定的事項一般以會議紀要的形式予以確定，紀要在征求成員單位意見后，由各成員單位共同簽發，印發各成員單位，同時分別抄報各省市主管部門及分管領導。或者可以借鑒美國洲際間的經驗，形成區域間協議，將達成的協議類比合同，由達成協議的成員共同遵守。

五是會議決議的執行。建立相應的約束機制，對不履行經聯席會議達成的區域間協議的成員方，應給予其取消某種優惠、終止合作等［8］；或者在協議中約定仲裁等爭端解決方式，將爭端交由聯席會議設立的調解委員會進行仲裁，用少數服從多數的表決方式作出裁決。如此，督促成員方在享受權利的同時，履行相應的義務，加強區域間協議的約束力。

六是會議的監督。可以建立配套的制度，如聽證制度、列席制度、特別邀請制度等對跨省聯席會議的進行予以監督。聽證制度主要通過公民參與的形式對會議召開程序、經費管理等事項進行監督，確保程序進行的正當性、經費開支的透明化；列席制度與特別邀請制度可以邀請相關專家參與，對會議議題、爭端解決等事項提出意見或建議，并進行監督，確保區域規劃、區域協調的合法與合理。

4.跨省聯席會議工作機構設計。

為了使各層級的跨省聯席會議有效運轉，可以通過設置領導小組、臨時性工作機構以及常設性工作機構的方式，為每次聯席會議的成功召開服務，例如：各層級的跨省聯席會議設置領導小組，領導小組由區域間成員省份的行政領導人組成，組長則由該年度輪值省份的行政主體的主要行政領導人擔任；各層級的跨省聯席會議應設置輪值主席，輪值主席由各參加的行政主體的行政首長輪流擔任；各層級的跨省聯席會議應設置臨時工作機構，由該年度會議輪值主席負責組建［9］；跨省聯席會議的各參加行政主體應設置常設性工作機構，其中包括聯絡員，便于每次召開年度聯席會議前參加聯絡員會議，或者在年度聯席會議召開后的區域間日常工作開展中進行信息聯絡、交流與溝通，實現信息共享，以便更加及時、全面、準確地了解區域間發展動態。

四、對武陵山片區的啟示

2011年5月，中共中央、國務院頒布實施《中國農村扶貧開發綱要》，正式提出將把烏蒙山區、秦巴山區與武陵山區等14個集中連片特殊困難地區（以下稱連片特困地區）作為今后十年扶貧攻堅主戰場的新一輪扶貧開發與區域發展戰略。其中，武陵山片區跨湖北、湖南、重慶、貴州四省市，集革命老區、民族地區和貧困地區于一體，是跨省交界面大、少數民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區，也是目前我國重要的經濟協作區。為實施連片特困地區的集中連片開發戰略，2011年11月，國務院扶貧辦與國家發改委率先制定了《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）（以下稱武陵山片區規劃），提出將武陵山片區建成全國新一輪區域發展的示范區。實現該區域的發展，必須注重扶貧和省際合作共同開發相結合。因此，對區域性跨省聯席會議制度的構建對策必須與武陵山片區是特困連片地區這一具體情況相結合、相適應，將對策具體化。武陵山片區跨省聯席會議制度的構建，除了采取前面描述的，如三層級的會議劃分、議事規則、工作機構設計等一般性途徑外，更需要突出該片區的“西部少數民族聚集多的特困連片地區”的特點。因而，在這一特殊的區域省際聯席會議制度的建設中，尤應注意的是：針對武陵山片區的特點，聯席會議可以每年召開兩次，及時反饋并溝通區域發展中存在的問題；將該區域內已經存在并在區域中廣泛應用的少數民族習慣、慣例融入到議事規則中去，使議事規則具有操作性和實用性；針對該片區生態環境比較脆弱等特點，建設環境評價體系，在發展該片區礦產等產業的同時，注重對環境的保護，減少對環境的污染和對生態的破壞；設立專門的協調委員會和糾紛解決委員會，負責旅游、基礎設施、公共服務、交通運輸等領域協作的協調工作，完善區域內合作機制等。

在全球主義與區域主義并行的大趨勢下，我國的區域發展不斷加強，區域法治也不斷深化，跨省聯席會議制度作為區域法治的主要形式、區域法治不可或缺的機制保障之一，在區域合作中的作用也越來越重要。然而相比美國、歐盟等發達國家和地區的區域治理機制，我國目前的跨省聯席會議制度還存在很多不足和缺陷。因此，需要從我國本土化出發，借鑒這些發達地區已經較為完善的區域治理制度，構建完善的跨省聯席會議制度。

［1］［4］［9］彭慶軍.建立武陵山區跨省際教育聯席會議制度的思考［J］.民族論壇，2013，(2):44；44，，46.

［2］賀衛方.具體法治［M］.北京：法律出版社，2002.4.

［3］文正邦.應開展區域法治研究——以西部開發法治研究為視角［J］.法學評論，2005，(12):85.

［5］［7］劉莘.區域法治化評價體系與標準研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2013.25,15.

［6］林永健.跨域合作治理機制之探討——以臺中縣市合并后臺中區域為例［D］.臺灣:逢甲大學，2010.40.

［8］葉必豐.長三角經濟一體化背景下的法制協調［J］.公法研究，2005，（2）：263.

D912.1

A

1009-6566（2014）04-0056-04

吉首大學校級科研項目“法治視野中的區域性跨省聯席會議制度建設研究”（項目批準號：13JDY059）；吉首大學研究生創新科研項目“區域法治背景下的跨省聯席會議制度研究”（項目批準號：JGY201401）；湖南省社科基金項目“促進區域經濟協調發展的經濟法創新研究”（項目批準號：13YBA268）的研究成果。

2014-06-19

黃艷玲（1989—），女，湖南武岡人，吉首大學法學與公共管理學院法學理論碩士研究生。