市場產權視野下地方債務風險和銀行風險同步放大機理及化解研究

曾繁華 王 飛

國家審計署的數據顯示，地方政府債務規模呈快速增長之勢，債務風險問題日漸凸顯，引起官學兩界的廣泛關注。地方債務風險問題不只是一個孤立的風險問題，通過其傳導性，還會引起銀行體系乃至整個金融體系風險的同步放大。因此，必須找到其癥結，盡快加以解決。本文擬從市場產權制度的視角，深入剖析地方債務風險和銀行風險同步放大的表現形式以及產生的原因,進而提出相應的解決機制與對策建議。

筆者早在2002年就提出市場產權概念與理論，我們認為，過去人們對企業微觀產權(包括有形產權和無形產權)研究較多,而忽視了對這些微觀產權賴以存在的基礎和實現條件——市場產權的研究。實際上,市場本身也有一個產權界定及其制度安排問題[1]。市場產權是指一國中央政府對其構建、所有、運作、管理市場及從市場獲益所做的一系列市場規則與制度安排,其組成要素包括市場所有權、市場經營權、市場占有權及市場收益權等權利束[2](P43)。吳俊培、李淼焱(2013)認為，地方債務是指地方政府應該承擔的債務責任，包括顯性的、隱性的、或有的等多種形式[3]。睢黨臣、李盼(2013)通過分析得出的結論是，地方政府舉借的大部分債務已超出可持續范圍，同時存在著巨大的潛在債務違約風險[4]。

一、當前財政風險與銀行風險同步放大的表現形式

1.地方政府債務規?？傮w增長較快，部分地區償債能力不足

(1)地方政府債務規模大。截至2013年6月底，全國地方政府性債務余額共計178908.66億元，與2010年底相比，增長了67.3%。其中，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位舉借債務占政府負有償還責任債務的82.15%，是舉債主體。從欠債政府層級看，省、市、縣級、鄉鎮地方政府負有償還責任的債務分別為1.78萬億元、4.84萬億元、3.96萬億元和0.31萬億元，市、縣兩級的地方債務尤其突出。從債務資金來源看，銀行貸款占50.76%，仍是地方政府債務的主要來源，地方政府債務風險集中體現為銀行貸款風險。從債務資金投向看，用于市政建設等基礎性、公益性項目支出的共占86.77%，這些項目存在產能過剩和收益水平低等問題。從未來償債年度看，從2014到2018 年及以后到期需償還的政府債務比重達77.1%，地方政府未來集中還款壓力很大。

(2)地方財政收入形勢嚴峻

隨著近年來國家對房地產宏觀調控政策的出臺，土地征收成本不斷提高，房地產市場也不太可能在短期內迅速恢復繁榮，地方政府普遍高度依賴的土地收入、房地產及相關產業稅收增速已開始下降。在企業稅收方面，目前中國國內企業生產經營收益增速明顯下滑。根據《2013中國企業500強發展報告 》顯示，2013年中國企業500強的企業營業收入負增長、凈利潤負增長的企業數量甚至超過國際金融危機前的程度，多個行業出現績效大幅下滑現象。隨著營改增的全面實施，地方政府收入將較大幅度地減少，財稅增收呈下降趨勢，加上近年來地方財政支出缺口不斷增大，這無疑使得后土地財政時代地方政府償債能力遭遇巨大挑戰，可能會引發地方政府債務危機。

2.銀行體系信貸過度放大和信貸結構失衡，風險上升

(1)銀行體系信貸過度放大、信貸結構失衡。在2008年國際金融危機爆發后，我國銀行體系信貸投放呈現明顯的逆經濟周期特征，尤其是2009年，我國主要銀行金融機構新增貸款規模猛增，其中，國有商業銀行第一季度新增貸款占全部金融機構新增貸款的比重高達50.5%[5]。中國人民銀行數據顯示，從2010年一季度到2013年三季度，四大商業銀行占所有銀行金融機構貸款總額的40%左右。從銀行信貸資金投向看，基礎設施和房地產行業貸款比重較大。從2008年至2011年，主要金融機構投向基礎設施和房地產行業的中長期貸款無論從貸款總量還是貸款比重都明顯高于投向制造業的中長期貸款。

(2)銀行體系風險增加。銀行體系信貸過度投放和信貸結構失衡，一方面導致信貸投放行業部分產能過剩，政府債務和國有企業資產負債率大幅上升，存在違約風險。另一方面，廣大中小企業在向銀行貸款中處于劣勢，只得向交易成本和信用風險高的銀行表外業務融資或向民間金融市場融資，使得各類影子銀行快速膨脹，由影子銀行過快發展所帶來的各種風險間接傳導至銀行體系，加劇銀行經營風險。從2011年第四季度開始至2013年第四季度，商業銀行不良貸款余額從4279億元攀升至5921億元，這已是商業銀行不良貸款余額連續九個季度上升，意味著銀行信貸規模擴張已經集聚了大量的風險。

二、地方政府債務風險與銀行體系風險同步放大形成機理

1.地方政府債務風險轉化為銀行體系風險

地方政府債務的快速增長在拉動經濟增長的同時，也形成了巨額的債務，并不斷積累風險。首先，由于土地出讓收入和房地產相關行業的稅費收入在償還巨額的地方政府債務中占有重要的位置，為了獲得更多的財政收入，地方政府首先會從各方面維持房地產市場的非理性繁榮；其次，房地產開發需要從銀行借入大量資金，銀行對房地產貸款有較高的收入預期，也愿意為房地產行業提供貸款；最后，對于銀行而言，不僅可以從房地產貸款和個人房貸中獲取較高收益，而且由于地方政府不斷增加的土地財政收入還可以增加銀行的存款規模，為今后信貸規模進一步放大奠定基礎。這樣，銀行、地方政府和房地產業三者的循環利益將導致房地產價格的持續快速上升。隨著國家信貸政策的收緊，加之地方的土地財政收入大幅下滑，部分到期債務開始違約。大型國有商業銀行是地方政府貸款的主要供給者，其分支機構網絡遍布全國，如果某個區域地方債務出現違約導致的風險，會通過銀行引發各種連鎖反應，最終可能會導致金融危機爆發。

2.銀行體系風險加劇地方債務風險

由于我國金融產權的國有性質，當銀行風險出現后，一般會通過政府財政直接向銀行注資來化解風險。在政府財政收入既定的條件下，會增加政府財政支出壓力，甚至會拉大財政赤字缺口，政府必然采取增稅、增發貨幣和發行國債等措施，又會直接或間接地加重納稅人的納稅負擔，結果將是減少投資、抑制消費，使得社會實際總產出水平低于潛在產出水平，政府稅收隨之減少，地方政府財政收支缺口將繼續增大，政府的債務風險將進一步上升。此外，這種解決方式會在客觀上刺激和強化銀行金融機構的預算軟約束的機會主義動機，使得銀行金融機構對地方政府的貸款審批更加不謹慎，間接誘發地方政府債務風險不斷加劇。

3.地方債務風險將通過影子銀行轉化為中國版的次貸危機

一旦金融監管部門對銀行貸款實施較為嚴厲的管制，將導致銀行信貸縮減甚至中斷。在建的地方政府項目為了獲得資金支持，會通過與影子銀行聯手，將政府債務通過信托公司的運作轉變成理財產品。由于有較高的收益，眾多投資者在不了解情況、缺乏經驗等情況下會出手購買這些理財產品。由于影子銀行的融資成本高，加之政府項目的公益性質很強，投資收益率很低甚至沒有收益，政府項目不可能通過這種方式償還融資的本息。結果，這種本質上是以新債掩蓋舊債的融資方式的風險不斷擴大，一旦某個環節的資金鏈斷裂，中國版的“次貸危機”將不可避免地爆發。

當上述三種機制同時相互作用時，將形成一個惡性循環，其風險不斷積累，越到后期，風險越是難以遏制，必然會使金融危機爆發。

三、從市場產權角度分析兩種風險的同步放大

從深層次原因看，地方的債務風險與銀行體系風險同步放大的問題暴露了我國政府與市場產權邊界混亂、政府間財政產權界定模糊以及政策性銀行與商業性銀行間產權關系混亂不清等問題，這些問題導致銀行信貸資源被過度使用，金融風險集聚并不斷擴大。

1.政府與市場邊界混亂

對于轉軌時期的中國來說，由于市場經濟發展歷程較短，市場規則不健全，政府和金融機構間沒有明確的職責分工，政府行為沒有受到有效約束，致使經濟運行過程中市場經營權和轉讓權混亂、市場控制權不合理和市場收益分配權不公平等不合理現象依然存在。雖然我國國有商業銀行完成了股份制改革，政府在讓渡銀行經營權過程中，商業銀行也擁有一定的銀行資產處置權和剩余索取權，從表面上看，銀行金融機構是獨立的市場經營主體，但由于國有股在主要股份制商業銀行中處于絕對控股地位，股份制商業銀行的國有性質沒有從根本上得到改變，政府利用控股優勢超越市場職能，任意侵占銀行信貸資源，商業銀行在各種行政干預下大量增加各種指令性貸款。

2.中央和地方各級政府間財政產權關系界定模糊

在市場經濟條件下，產權清晰不僅對微觀市場來說是非常必要的，而且在理順各級政府間的財政關系方面也非常重要。國家作為市場產權主體，有自身市場產權收益，但必須通過明晰而規范的市場產權規則與制度安排來謀求自身市場產權收益的最大化。這就需要明確劃定各級政府間市場產權的權利與義務邊界。當前，我國無論是中央政府還是地方政府在行使各自職能時都具有兩重性：一方面國家需要通過各級政府來推動經濟增長；另一方面卻因為沒有明晰界定政府與市場的關系，又會使各級政府在尋求自身利益時成為“掠奪之手”。當前，我國政府間財政產權制度不健全，各級政府間的財權、事權劃分處于模糊狀態，導致中央和地方各級政府財權權利和責任不匹配。1994年分稅制改革后，龐大的國稅財力相對集中在中央，而大量支出事項的責任主要落在了地方政府身上。中央與地方的財權事權存在著較為嚴重的“倒掛”現象。

3.政策性銀行與商業性銀行間市場經營權邊界混亂不清

1994年，中央政府對我國投資體制和金融體制進行重大改革，組建了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行，讓其承擔我國基礎設施建設貸款等政策性業務，將政策性業務和商業性業務剝離。時至今日，政策性銀行和商業性銀行分工依然存在交叉模糊現象，一方面，政策性銀行在承擔政策性業務的同時，又開展了大量商業性業務；另一方面，商業型銀行在開展商業性業務的同時，又承接了國家大量的政策性業務。由此導致政策性銀行和商業銀行各自的業務邊界模糊，職能定位不清。

四、基于產權視角化解兩種風險的對策建議

1.合理明晰中央與地方政府間財權與事權的劃分

在目前我國實行的“中央決策、地方執行”委托代理構架下，決定了上級政府在財力以及財權配置上的主動權和明顯優勢，下級政府占弱勢，而且越到基層政府財政弱勢就越明顯。因此，要合理劃分中央與地方政府的財權與事權，應通過法律方式明確各級政府(尤其是中央政府與地方政府間)在決策、執行以及支出責任等事項上權限劃分問題，建立財政信息公開與透明機制，以降低地方政府在執行決策過程中的預期不確定性，避免基層財政陷入困境。同時還應通過法律形式約束上級政府對下級政府執行決策時的不適當干預。

2.規范政府管理行為，明確政府與銀行體系間的產權邊界

政府與市場的邊界模糊導致政府在調控銀行信貸市場時，可以任意侵占市場空間和超越市場職能，使規范的信貸市場秩序無法形成，甚至使已有的信貸市場秩序也遭到嚴重破壞，從而阻礙整個金融市場的正常運行。根據市場產權原理，市場產權主體(政府)與市場經營主體(企業)的市場邊界應該是清晰明確的。政府是金融市場產權的終極所有者，政府在一定條件下將金融資源經營權讓渡給銀行金融機構。政府的權利和義務邊界是：政府將有限的銀行信貸資源在各銀行金融機構間進行合理配置，為銀行金融機構有效運營提供透明、規范、合理的制度規則及良好的宏觀環境，并監督各銀行金融機構在國家法律規范允許范圍內開展經營活動，政府不能干預銀行合法正常的經營活動。銀行金融機構的權利和義務邊界是：運用從政府獲得的銀行業市場經營權依法開展經營活動，擁有適當的資產處置權利和剩余索取權，不斷創新經營管理模式，為社會提供優質高效的融資服務和其他服務。首先，要完善相關法律法規，明晰政府的權利和義務，做到有法可依，使政府的權利、職責、工作性質以及執法依據等公開，防止政府越權行為發生。其次，通過法律規范形式明確銀行金融機構進入市場的法律資格、銀行金融機構的性質、組織形式和經營范圍，明確其權利、責任、義務、風險和財產等內容。針對地方債務不斷攀升的問題，應通過立法實行各級政府全過程的債務透明，明晰并強化責任人的風險意識。第三，充分發揮社會輿論的監督作用，對政府和銀行金融機構違法違規行為予以曝光，使政府和各銀行金融機構行為處于法律法規約束之中。

3.明確商業銀行和政策性銀行間產權邊界

由于政策性銀行資金多由政府財政撥付，融資利率比商業銀行低，且政策性銀行負債主要依靠國家財政補貼兜底。政策性銀行開展大量商業性業務，勢必會造成與商業銀行的不公平競爭。以存貸利差作為主要收入來源的商業銀行無法通過資金價格同政策性銀行競爭，為了獲得穩定的利潤來源，擴大信貸規模、競相爭搶信貸資源就成為商業銀行的主要選擇。商業銀行在競相爭搶信貸資源過程中，可能會有貸款審批把關不嚴、內部違規操作等現象發生，導致商業銀行不良貸款風險上升。而且，政策性銀行在開展商業性業務擴張過程中，會把虧損部分算成政策性業務虧損，導致國家信用投資風險和國家債務風險。因此，應明確政策性銀行和商業銀行的市場經營產權邊界：政策性銀行應以國家利益、國家戰略需要為重，堅持非營利原則或微利原則，不能開展商業性業務，不與商業銀行競爭；商業銀行應以商業性為主業，堅持適度利潤和銀行市值最大化原則，為經濟社會發展提供優質高效的融資服務和其他中介服務。