連片特困地區多中心協同反貧困治理的初步構想

馮朝睿

貧困是一個世界性的問題，緩解和消除貧困是全人類面臨的共同任務。中國作為世界上人口最多、貧困問題最為突出的國家之一，貧困主要集中在農村地區，重點在連片特殊困難地區。因此，應消除連片特困地區的貧困問題，實現社會的和諧與穩定，保證社會持續健康發展。

一、研究背景

2011年5月，中共中央國務院頒布實施的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》顯示，我國目前有14個集中連片特困地區(以下稱“連片特困地區”或“片區”)，六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山―太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰場。這些區域包括505個縣，國土面積139萬平方公里，總人口2.2億，其中農村人口約1.9億。根據2007～2009年統計數據的平均值，這些地區的縣域人均國內生產總值為6650元，縣域人均財政一般預算收入為262元，縣域農民人均純收入為2667元，分別相當于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。因此，要實現黨中央、國務院確定的2020年中國全面建成小康社會的奮斗目標，重點在中西部地區，難點在集中連片特殊困難地區。

連片特困地區區域發展與扶貧攻堅是中央根據扶貧開發新形勢和全面建設小康社會總體目標作出的重大戰略部署。它與我國以往的區域發展與扶貧開發戰略最大不同之處在于：以“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”作為基本原則和思路，是一種將區域發展與扶貧開發有機結合的嶄新發展模式(而不僅僅是一種區域發展模式或扶貧開發模式)，改變了以前區域發展與扶貧開發互不關聯的傳統模式[1]。這種新模式實施的成功與否事關我國全面建設小康社會的目標與中國夢的實現。筆者認為，貧困的產生是政治、經濟、社會環境、人文環境、地理條件等多方因素共同作用所導致的最終結果，如果僅僅只關注其中一方，單方面通過政府的力量來解決貧困問題是不現實，也是不可能的。只有構建起政府、社會、非營利組織等多方共同參與的多中心協同治理模式才是解決當前我國貧困問題的最終出路。

二、反貧困治理的研究現狀及存在的問題

隨著我國全面建設小康社會向縱深方向推進，連片特困地區的扶貧開發成為國家未來十年扶貧攻堅的主戰場，一些學者開始著手小康社會建設背景下的連片特困地區反貧困治理研究。這些研究在近三年陸續涌現，主要集中在三大方面：一是連片特困地區反貧困制度創新研究。如曹洪民(2011)從四川省儀隴縣“搞好扶貧開發，構建社會主義和諧社會”試點工作出發考察，認為反貧困治理應該從基于存量資源整合的制度創新出發，建立類似于“扶貧互助社”的方式進行扶貧治理研究分析，并提出了若干干預措施[2]；陳琦(2012)利用英國牛津大學開發的AF多維貧困測量方法，以武陵山片區為例，對連片特困地區的農村貧困進行了多維測量；肖映勝(2011)依據武陵山民族地區民族關系、經濟社會發展程度等特殊因素，對該地區和諧社會指標選取原則、指標體系內容以及指標體系的具體應用作了探討[3]；呂學芳、肖映勝依據武陵山民族地區民族關系、經濟社會發展程度等特殊因素，對該地區和諧社會指標選取原則、指標體系內容以及指標體系的具體應用作了探討[4]。二是連片特困地區區域發展的協作路徑和減貧戰略研究。王志章從組織機構、協作目標、協作機制、協作路徑諸方面分析了武陵山片區區域發展的協作路徑[5]；黃承偉和向家宇指出，為應對新階段連片特困地區扶貧攻堅的挑戰，連片特困地區扶貧攻堅戰略應堅持連片開發與具體扶貧項目的有機銜接，堅持各項扶貧資源的有機整合，堅持效率與公平兼顧，堅持政府主導與群眾參與并重，增強連片特困地區扶貧攻堅的科學性、統籌性、公平性和人本性[6]。三是連片特困地區貧困治理的理論創新與意義解讀。呂方認為需要通過體認“連片特困地區”減貧與發展道路的獨特性，從多元發展、多重視角、文化自覺三個層面激活“發展的想象力”，開創新型的貧困治理模式[7]。楊安華和李民則對連片特困地區區域發展與扶貧攻堅的戰略意義做了深度解析[1]。除此以外，針對連片特困地區跨域公共事務治理的研究也較為引人注目，包括環境治理，如蔣輝[8]；公共安全協同治理，如張大維[9]、楊安華[10]等的探討。近年來國內學界對于多中心治理理論、模式及其應用等方面的研究呈現井噴之勢，但是對更有啟發性和實踐性的多中心協同治理模式(PCGM，Polycentric Collaborative Governance Model)研究不夠充分[11]。楊志軍對這種模式作了具體的界定和闡釋，他認為，多中心協同治理強調治理主體的多元化和治理權威的多樣性，努力尋求政府與其他各類公共性主體的合作路徑，期望建立一種共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結合的高度彈性化的協作性組織網絡，從而取得持久性共同利益的實現[12]。

總體而言，近年來連片特困地區的反貧困治理成為我國學術界研究的熱點問題，取得了大量研究成果。但從反貧困治理的研究取向來看，扎堆現象極為嚴重，主要集中于貧困線、收入、就業、社會保障等基于行動取向的客觀因素研究，對于政府治理主體反貧困的體制機制創新研究卻較少關注。相關研究中，很少有學者注意到連片特困地區地方政府反貧困治理模式創新的可能性，缺乏有力的分析工具和模式構建。主張將連片特困地區反貧困治理納入小康社會建設目標之中，探索以地方政府為主體，以其功能再造為基點、府際合作為依托、社會組織參與為平臺構建多中心協同的反貧困治理模式的研究尚未真正出現。而在實踐層面，雖然我國出臺了不少有關連片特困地區扶貧開發的政策，但在貫徹落實的過程中問題重重。因此，本文提出的構建一種多中心協同式反貧困治理體系在連片特困地區具有理論價值和實踐意義。

三、多中心協同反貧困治理的實施策略

多中心協同反貧困治理體系倡導改變以往由政府主導的單中心治理模式，構建政府、社會、非營利組織、貧困者積極參與的府際合作反貧困與政府—社會協同反貧困多方聯動的多中心協同治理體系。

1.由政府主導向政府組織、引導的反貧困治理模式轉化

過去的扶貧工作基本上都是以政府為中心，政府作為扶貧治理的主體在扶貧工作中發揮著主導作用。筆者認為，政府在反貧困治理過程中的角色和職能定位，不僅會影響到反貧困治理工作的績效，而且勢必影響到貧困地區反貧困治理機制及治理地區的政治、經濟、文化、社會、環境、人文等因素的協同發展。必須轉變政府在扶貧中的角色和職能，把以政府為主體的反貧困治理模式，逐步轉變為政府引導下的社會、非營利組織、貧困者積極參與的多中心協同治理體系。在多中心協同反貧困治理體系中政府更應當充當監管者，主要職能應當體現在制定貧困線標準，準確識別貧困目標群體，制定反貧困戰略，進行重點區域的貧困監測，保持宏觀經濟穩定和持續快速增長，提高財政轉移支付中的提供公共物品和公共服務的能力，對貧困人口進行教育、科技培訓，制定區域經濟發展戰略等。政府從主導者變為組織者、引導者、參與者，在整個扶貧治理過程中與其他參與主體協同互動，參與反貧困治理。

2. 構建貧困農民、農業組織、政府(中央政府和地方政府)、非營利組織、私人部門、國際資源及其他組織參與的多中心協同反貧困聯盟

傳統意義上的扶貧工作基本由政府來唱獨角戲，多中心協同反貧困治理模式要求政府激發受助貧困人口的主動性，發揮貧困人口的主人翁效應，實現貧困人口在由農業組織、政府、非營利組織、私人部門、國際資源、其他組織及自身組成的反貧困聯盟的幫助下的脫貧目的。貧困問題產生的原因從來都不簡單，政府應當一方面重視貧困人口的人力資本投資，加強對貧困地區人力資源的開發，培養和提高他們從事農業生產、獲取資源和參與市場競爭的能力；另一方面要引導貧困人口建立自我服務和自我發展的合作組織機制，通過各種渠道使貧困人口參與到影響他們生活的反貧困活動中，使貧困人口成為有效反貧困治理的主體力量，從而真正實現貧困人口自我脫貧的戰略目標。制約貧困地區經濟發展的主要因素，與其說是資金缺乏和勞動力素質低下，不如說是缺乏體制機制創新。只有不斷地創新和完善反貧困治理體系，以觀念創新為前提，方式和手段創新為核心，組織機構改革為運行載體，監督完善創新機制為保證，整合農業組織、政府(中央政府和地方政府)、非營利組織、私人部門、國際資源的援助方式和渠道，充分發揮反貧困制度體系的整體效應，讓貧困受助人口、民眾、農業組織、非營利組織、行政機構等扶貧主體互動，實現多中心協同治理。在多中心協同反貧困治理體系中，政府不再作為唯一中心在扶貧過程中發揮關鍵性作用，而是試圖讓參與扶貧的主體由一元變為多元，由一個中心變為多個中心。這些中心之間是平等協作關系，各自利用自己的優勢在反貧困治理體系中發揮自身的作用，同時，與其他主體之間不斷交換資源，最終實現各個主體協同發展，整體效用最大化。

3. 加大國際資源的申請援助力度

盡可能地多爭取國際組織和發達國家提供的扶貧援助項目。一旦項目被批準，中央政府及地方政府必須按照扶貧基金的管理規定，嚴格管理資金的使用，杜絕擠占、挪用扶貧資金事件的發生，確保扶貧資金流向貧困地區，努力提高外援項目的經濟效益，同時，注重加強扶貧資金使用之前、之中及之后的效果評估，使國際資源在中國貧困地區的反貧困治理中發揮主體作用。

4. 府際合作反貧困與政府—社會協同反貧困

充分正視貧困問題的長期性和艱巨性，必須認識到反貧困治理是一個需要多方努力、共同合作才能攻克的公共難題。在區域公共事務和跨界公共問題大量滋生并日益復雜化、多元化和規?；那闆r下，隨著全球化與區域一體化的推進，地方間關聯度和依賴性不斷增強，通過府際合作解決區域公共問題已成為重要策略。在全球范圍內，打破壁壘、互惠合作，優勢互補、資源共享，已逐漸在公共治理領域獲得共識。筆者認為，應告別“撒胡椒面”和竭澤而漁式的開發式扶貧或救濟式扶貧，建立以中央、地方政府，東西部政府對口協作和地方政府間府際合作為依托，讓國際、本土NGO等社會組織參與為平臺的多中心協同式反貧困治理體系。