小產權房問題及解決對策

摘要：小產權房是我國政府和社會公眾極為關注的社會熱點和難點問題，在國內高房價背景下，“小產權房”因其較低的價格受到社會的青睞和關注，雖然國土資源部多次嚴厲地叫停小產權房，但是各地的小產權房市場依然火爆。本文深層次地對“小產權房”出現的原因進行分析，并針對這些問題提出了相應的解決對策。

關鍵詞：小產權房；原因；解決對策

中圖分類號： F293.31 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-04-95-2

近幾年中國城市房地產市場跌宕起伏，全國幾乎所有大中型城市及其近郊都出現了小產權房，成為廣大民眾普遍關注的住房問題之一。目前我國法律并未給予小產權房相應的合法地位，盡管國土資源部以及住房與建設部等部門多次發布通知，要求停建、售、購小產權房，反復強調小產權房交易的風險，但是小產權房市場規模卻越來越大，屢禁不止。造成這一現象的原因是多方面的。解決小產權房問題，必須堅持兼顧國家、集體、農民和購房人等各方利益的原則。

1 小產權房的概念及法律性質

所謂的小產權房是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村政府頒發，所以叫做小產權房。小產權僅包括房屋的所有權，是不完全產權，它與大產權的本質區別在于土地使用權的主體不同，國家發產權證的叫大產權。而小產權房建設在農村集體土地上，我國法律規定，這類土地使用權不能出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，它沒有產權，因此，小產權房無法受法律保護。

2 小產權房問題產生的根源

2.1 低廉的市場價格迎合了人們的消費需求，高收益成為產生小產權房的驅動力

我國經濟快速發展，但各個地區發展不平衡，大城市的房價上漲得非常快，遠遠超出了大多數居民的購買能力。但是，國家的住房保障體系卻無法滿足需求，許多人的住房問題還是得不到解決。小產權房現象大量存在，有大量現實的購買群，很大原因在于其價格優勢。小產權房建設沒有土地出讓金和各種稅費，也沒有開發商的利潤截取，因此，出售價格遠遠比商品房價格低很多，對于城市工薪階層來說具有相當大的吸引力，所以相當一部分人愿意頂著產權風險而購買。小產權房建設成本低廉，除了建安費，幾乎沒有其他費用，賣出的價格又是成本價格的幾倍，可以從中獲得巨大的收益。在利益的誘惑面前，一部分農村集體土地所有者會想盡各種辦法去建設小產權房，而當地政府也會對其給予一定的保護，房地產開發商為了巨大的經濟收益也會冒著風險去建設。對于各方來說這是一本萬利的買賣，所以小產權房才無法被遏制，巨大的利潤驅使小產權房越來越壯大。

2.2 土地制度的城鄉二元體制

大量研究表明，導致小產權房出現的最重要的體制根源在于我們當下的土地城鄉二元化制度，集體土地使用權的流轉因此受到嚴格的限制。農村土地屬于集體所有，不能自由出讓，更不能自行開發房地產。而國有的土地可以流轉、交易、開發、抵押，但集體的土地卻沒有這些權利，這是一種城鄉“同地不同權”的制度。由于城市不斷向周邊擴展，城郊的大量集體土地被政府征收，但向農民支付的土地補償款較少，但卻以高價賣出，兩者的利益明顯分配不均，農民的利益受到嚴重侵害，但是，如果進行小產房開發，農民就可以得到更多的經濟利益，而且對于購房者來說，小產權房的價格優勢也具有巨大吸引力。

2.3 監管不利，大量的違規違法用地沒有受到應有的處理

從住房制度改革一直到現在，我國相關法律法規從沒有承認過小產權房的合法性，而我國法律同時也規定，一個小產權房樓盤從建設、開發、驗收到銷售、居住段，需要經過規劃、國土、建設、房管、消防等多個環節，這些部門應依法對其進行嚴格的監管。雖然開發商處于強勢地位，但如果沒有審批監管部門睜一只眼閉一只眼，姑息遷就，是根本不能歷時數年建設并公開銷售的，嚴重影響了法律的嚴肅性和權威性，造成了法律的虛置。

3 小產權房的解決辦法

3.1 改變城鄉二元土地制度，統一土地市場，同地同權

要從根本上解決小產權房一系列的問題，最關鍵的是要進行制度的革新，打破城鄉土地二元化制度，加速推進城鄉一體化建設，推進土地使用權市場化。在符合我國法律法規的條件下，農村集體建設用地應可以允許進入市場流轉，應和國有建設用地同地同權同價。那么，國家以公共利益占有的土地可以是國有土地，也可以是農民集體所有的土地，是多元化的，不是單一的。城市建設用地變成國有土地無需被政府征用，農村集體土地同樣也無需經過政府的征收，可以直接進入土地市場進行交易。只有這樣，才能有序、有效保護農村集體和農民利益，才能促進農村經濟發展和農村城鎮化進程，打破政府壟斷非農建設用地的格局，城市化建設過程中的土地增值收益分配農民才可以共享。

3.2 建立集體土地建設用地使用權流轉制度

目前，在我國土地開發利用幾乎是由政府獨占的，隨著國家經濟的發展，改革不斷深入，國有土地所有權和集體土地所有權應是平等的這一理念逐漸形成，面對這一局面，市場就會要求改變這種單一的土地供應模式，積極推行土地供應主體多元化，建立農村集體土地建設用地使用權流轉制度。筆者認為在法律上應明確規定集體土地所有權和國家土地所有權是平等的，《土地管理法》應以此為首要內容進行修改，這是允許集體建設用地可以流轉的前提，其次應在立法上明確農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性。農村集體建設用地使用權流轉中的土地收益如何分配是流轉制度建立的核心，明確規定收益分配主體，建立農村集體建設用地基準地價和最低保護價，最低保護價是確定集體土地流轉的最低標準。

3.3 建立完善的住房保障體系

改革現行的住房保障體系，只有滿足人們基本的住房需求，才會有更多精力去創造社會財富。小產權房出現已經有20多年的時間了，但到現在才引起人們的重視，其根本原因在于房價漲得太快，已經遠遠超過了城市中低收入的承受能力。小產權房問題在某種程度上反映了我國住房體系的不完善。做好住房保障工作，應堅持市場與保障并重，分類解決不同層次的居民住房需求問題，并不斷完善住房保障體系和法制建設。做好住房保障工作，既不可能全部依靠市場，也不可能完全依靠政府。只能是市場與政府有機結合，逐步健全和完善以廉租房、周轉房、公共租賃房、經濟適用房、農村危房改造和租賃住房補貼等為主要內容的住房保障體系，解決城鎮中中低收入者的住房問題。完善房地產市場價格監控制度，防止產生囤地、炒房等現象，真正實現“居者有其屋”的改革目的。

3.4 加強政府監管力度，真正貫徹落實相關執法措施

政府部門首先要加強監督，轉變政府角色定位，同時理順土地行政管理體制，進一步明確主管部門，建立垂直領導，減少地方干擾，對新建小產權房應堅決杜絕，對已經建成銷售的小產權房應及時叫停，嚴肅查處，但是對既存的小產權房也不能簡單粗暴地采用一刀切，一拆了事的方式。即便它是非法占用耕地建設的小產權房也不能強拆。因為拆房的過程很容易激化社會矛盾，甚至導致極端事件發生，影響正常的生產生活秩序和社會穩定。而且即使強行拆除了小產權房，已占用的耕地可能已受到嚴重破壞，已無法復耕。所以，在處理此類問題時必須謹慎，對于非法占用耕地建造小產權房的集體組織，可以要求其另行開發相對應的耕地予以彌補。如是已經購買小產權房者，可以讓其補繳相應的土地出讓金，依法轉為合法的商品房，具體的數額以土地國有化征收后的評估金額和同等地段商品房平均出讓金比例來定；如果購買者實在無力繳納土地出讓金，可以根據相應情況將其小產權房轉為保障性住房或是予以沒收。

4 結語

小產權房問題是關系到各方利益主體的難題，也是長期困擾立法界的難題，小產權房存在是客觀的、必然的，所以必須轉變思維方式，重新構建相應的法律制度，處理該問題既要符合廣大人民的利益需求、符合市場經濟發展的客觀規律，也符合法治國家的長久治安，才是解決問題的根本之道。

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作者簡介：喻小倩，重慶工商大學融智學院，講師，研究方向：土地管理。