水利促進(jìn)長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思考

潘紅忠

（1.長江大學(xué)地球環(huán)境與水資源學(xué)院，湖北武漢 430100；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）環(huán)境學(xué)院，湖北武漢 430074)

水利促進(jìn)長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思考

潘紅忠1,2

（1.長江大學(xué)地球環(huán)境與水資源學(xué)院，湖北武漢 430100；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）環(huán)境學(xué)院，湖北武漢 430074)

長江流域在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有極為重要的戰(zhàn)略地位,長江中下游地區(qū)更是我國最具實(shí)力的經(jīng)濟(jì)帶。水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，要實(shí)現(xiàn)長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開水利的支撐和保障。 根據(jù)長江中下游地區(qū)的水資源條件和水利發(fā)展現(xiàn)狀，分析水利與長江中下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展要求不相適應(yīng)的主要問題，思考水利促進(jìn)長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路和重點(diǎn)，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

水利；長江中下游；協(xié)調(diào)發(fā)展

水利與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，可以用非常密切、緊密相連來概括。2011年中央一號(hào)文件開宗明義表述三句話：“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基[1]”。它高度概括了水與水利的重要性，從多方面闡述了水利同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。

長江流域，在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有極為重要的戰(zhàn)略地位。長江流域支撐著全國18.8%國土面積、32%人口、34%GDP、26%耕地面積和42%城鎮(zhèn)化率的用水安全保障，是中國重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一。長江經(jīng)濟(jì)帶已初具新的發(fā)展格局，而長江中下游地區(qū)更是我國最具實(shí)力的經(jīng)濟(jì)帶。水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，要實(shí)現(xiàn)長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開水利的支撐和保障。

1 長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利的要求

2011年6月9日，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布。“全國主體功能區(qū)”是《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局規(guī)劃。根據(jù)該規(guī)劃，長江下游地區(qū)（長江三角州地區(qū)）被列為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，長江中游地區(qū)被列為國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和國家總體發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)長江中下游地區(qū)的要求，不難看出水利在長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)及其重要的作用，長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利有以下要求。

（1）保障長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

長江中游地區(qū)被列為國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，長江下游地區(qū)被列為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。同時(shí)，長江中下游地區(qū)是我國最大、最重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。長江中下游地區(qū)歷來是我國洪澇災(zāi)害（包括臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、山洪等）易發(fā)、多發(fā)地區(qū)；近幾年，受全球氣候變化影響，還常遭受旱災(zāi)威脅。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)的命脈，因此，長江中下游地區(qū)仍需加快防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水等水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐和保障。

（2）均衡水利基本公共服務(wù)

近年來頻繁發(fā)生的旱澇災(zāi)害，嚴(yán)重影響了人民群眾的生產(chǎn)生活，再次警示我們加快水利建設(shè)刻不容緩。今年的中央1號(hào)文件提出，要把堅(jiān)持民生優(yōu)先作為水利建設(shè)的基本原則；前不久召開的中央水利工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展民生水利。貫徹落實(shí)中央精神，在水利建設(shè)中突出民生，應(yīng)加快推進(jìn)民生水利建設(shè)，使水利改革發(fā)展的過程成為不斷為民造福的過程。

（3）促進(jìn)各具特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成

長江中下游地區(qū)水資源總量豐富，但還是存在時(shí)空分布不均，與其他資源分布不匹配等問題。如長江中下游的上海市有2/3的飲用水水源地水質(zhì)不合格。未來上海的人口規(guī)模將由目前的1700多萬增加到2000萬甚至更多[2]。長江中下游的浙江省有36個(gè)市縣嚴(yán)重缺水，21個(gè)市縣動(dòng)態(tài)缺水[3]。

因此，要根據(jù)水資源的天然稟賦、水資源與其他資源的匹配程度，發(fā)揮區(qū)域水資源、水能資源和水利旅游資源比較優(yōu)勢(shì)，合理開發(fā)、利用和優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)各具特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成。

（4）促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)分布與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)

長江下游地區(qū)的城市群體、工農(nóng)業(yè)與經(jīng)貿(mào)文化水平在全國具有舉足輕重的地位。但是，區(qū)域的自然環(huán)境承載力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡。該區(qū)域人均土地面積為全國平均水平的1/6略多，人均耕地為全國平均的l/2。

因此，我們一方面要優(yōu)化配置水資源和提高用水效率，提高水資源水環(huán)境承載能力；一方面要強(qiáng)化水資源管理，在各種生產(chǎn)要素稀缺性和配置成本比較基礎(chǔ)上，以供定需，根據(jù)水資源條件調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

2 長江中下游地區(qū)水利發(fā)展存在的問題

長江流域雖然水資源總量豐富，但時(shí)空分布不均，水資源開發(fā)利用率不高，調(diào)控能力低，導(dǎo)致局部地區(qū)和部分時(shí)段缺水，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)。

（1）長江中下游防洪形勢(shì)依然嚴(yán)峻

三峽工程建成并投入使用后，通過科學(xué)合理的調(diào)度，可使長江中游地區(qū)防洪能力有較大提高，特別是荊江地區(qū)防洪形勢(shì)將發(fā)生根本變化。但長江防洪的主要矛盾是洪水來量遠(yuǎn)大于河道的安全泄量，按目前堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，若遇1954年洪水，長江中下游仍有340～400億立方米的超額洪水需妥善安排。因此，長江中下游局部地區(qū)的防洪形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。

（2）長江中下游水利基礎(chǔ)設(shè)施落后

在防洪形勢(shì)依然嚴(yán)峻的同時(shí)，長江中下游地區(qū)還經(jīng)受旱災(zāi)的威脅。繼百年一遇的云貴桂特大旱災(zāi)之后，2010年的冬春連旱襲擊了華北一帶，而2011年湖北、湖南等長江中下游流域，又遭受到五十年一遇的旱災(zāi)困擾。這一次旱災(zāi)，再次暴露出水利基礎(chǔ)設(shè)施落后問題：素有“千湖之省”、“水利大省”等美譽(yù)的湖北，正承受著一場(chǎng)與自身稟賦極不相稱的干旱巨痛，這再次敲響了彌補(bǔ)水利基礎(chǔ)設(shè)施欠賬的警鐘。

（3）水資源開發(fā)管理力度不夠

由于職能設(shè)定問題和權(quán)限有限，長江水利委員會(huì)、部委和地方間顯得角色無力。由于多方面影響，長江流域的水利部門管理的水利工程絕大多數(shù)目前仍然沒有辦理取水許可手續(xù)，尤其是長江中、下游眾多具有提水、引水、調(diào)水功能的總規(guī)模較大的水利工程未納入取水許可管理范圍之內(nèi)，總量控制、定額管理、水資源統(tǒng)一調(diào)度無法落到實(shí)處。

（4）水環(huán)境惡化趨勢(shì)未完全控制

長江中下游地區(qū)是我國人口密度最高、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度最大、環(huán)境壓力最嚴(yán)重的區(qū)域之一。流域水環(huán)境問題日漸突出，水環(huán)境惡化趨勢(shì)未完全控制。

2009年，長江中下游地區(qū)78個(gè)國控?cái)嗝嬷校_(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)的斷面有48個(gè)，約占61.5%，Ⅳ類至Ⅴ類斷面23個(gè)，占29.5%，劣Ⅴ類斷面7個(gè)，占9.0%。區(qū)域內(nèi)的洞庭湖、鄱陽湖、東湖和玄武湖等湖泊共布設(shè)26個(gè)國控點(diǎn)位，其中6個(gè)點(diǎn)位水質(zhì)為Ⅲ類，18個(gè)點(diǎn)位水質(zhì)為Ⅳ類至Ⅴ類，2個(gè)點(diǎn)位水質(zhì)為劣Ⅴ類。洞庭湖總體營養(yǎng)狀態(tài)為中營養(yǎng)，鄱陽湖、玄武湖為輕度富營養(yǎng)，東湖為中度富營養(yǎng)。

（5）部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重

水環(huán)境惡化致使地處水鄉(xiāng)的長江三角洲產(chǎn)生水質(zhì)性缺水問題，這就迫使該地區(qū)生活和工業(yè)用水依靠地下水源，從而導(dǎo)致對(duì)地下水過量開采，造成地下水位下降，地面發(fā)生嚴(yán)重沉降。據(jù)2005年《中國地下水資源與環(huán)境調(diào)查》報(bào)告，長江三角洲地區(qū)累積沉降超過200 mm的面積近10000 km2，上海市、蘇州、無錫、常州、嘉興等地沉降中心區(qū)的最大累積沉降量分別達(dá)到2630 mm、2800 mm、840 mm。嚴(yán)重的地面沉降，使洪澇災(zāi)害加重，地面高程失真，農(nóng)田漬害、水體污染加劇，土地毀損，對(duì)土地利用、城市規(guī)劃、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等造成了嚴(yán)重影響，已成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大地質(zhì)災(zāi)害[3]。

（6）水生態(tài)環(huán)境保護(hù)有待加強(qiáng)

長江污水排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過黃河、淮河，但由于長江水量大，尚有一定的自凈能力，因此一定程度上掩蓋了污染的嚴(yán)重性。大量有機(jī)物被帶入東海，使得近年來我國舟山群島附近海域大面積的赤潮頻繁暴發(fā)。繼白鰭豚“功能性滅絕”之后，在最近的一次調(diào)查中，從宜昌至上海的長江中下游水域內(nèi)的長江江豚種群數(shù)量僅為1200~1400頭。

（7）區(qū)內(nèi)居民節(jié)水意識(shí)薄弱

長期以來，普遍觀點(diǎn)認(rèn)為長江中下游地區(qū)水量大，水資源取之不盡用之不竭，不需要像北方一樣控制用水量。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)給長江流域節(jié)水工作帶來極大困難，區(qū)內(nèi)居民節(jié)水意識(shí)普遍薄弱。

3 原因分析

（1）水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不夠

據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放后的30多年來，財(cái)政支農(nóng)資金的60%都用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，這40%中用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的又微乎其微。2008年公布的第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國70%以上的村莊沒有任何農(nóng)田水利投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%。 2010年的西南五省大旱、2011年年初的華北地區(qū)干旱以及目前正在肆虐的長江中下游地區(qū)大旱，屢次災(zāi)害將中國農(nóng)業(yè)脆弱的抗災(zāi)害能力暴露無遺。

（2）流域水資源管理體制不夠健全

2002年，《水法》重新修訂，明確規(guī)定國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但現(xiàn)實(shí)是兩者并沒有很好地結(jié)合起來，地方往往處于局部利益和短期政績，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)布局上很少考慮流域內(nèi)環(huán)境和生態(tài)問題。時(shí)至今日，長江流域水資源管理還存在權(quán)責(zé)不清等問題，這就造成長江流域水資源保護(hù)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面力度不夠。

（3）流域水資源管理制度不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求

由于多方面影響，長江流域的水利部門管理的水利工程絕大多數(shù)目前仍然沒有辦理取水許可手續(xù)，尤其是長江中、下游眾多具有提水、引水、調(diào)水功能的總規(guī)模較大的水利工程未納入取水許可管理范圍之內(nèi)，總量控制、定額管理、水資源統(tǒng)一調(diào)度無法落到實(shí)處。這就造成節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，用水浪費(fèi)等問題。

4 政策和建議

為了實(shí)現(xiàn)長江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)和布局，必須大力加強(qiáng)長江流域的治理開發(fā)與保護(hù)，堅(jiān)持“在保護(hù)中促進(jìn)開發(fā)，在開發(fā)中落實(shí)保護(hù)”，走可持續(xù)發(fā)展之路。提出促進(jìn)長江中下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議如下：

(1)出臺(tái)區(qū)域水利投資優(yōu)惠政策，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2011年中央一號(hào)文件提出，今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍，但這些投資中很大一部分資金需要社會(huì)投資。為了增加水利建設(shè)投入，長江中下游地區(qū)各省市紛紛出臺(tái)貼息、抵押、保險(xiǎn)等優(yōu)惠政策吸引金融支持水利發(fā)展。比如湖南、湖北等地都采取了不同的貼息優(yōu)惠措施。

對(duì)整個(gè)長江中下游地區(qū)而言，為促進(jìn)整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，制定并出臺(tái)區(qū)域水利投資優(yōu)惠政策，加快整個(gè)區(qū)域的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刻不容緩。

(2)制訂水利基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)

水利設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過多年的建設(shè)，目前我國已基本建成覆蓋全民的水利基本公共服務(wù)體系。但同我國其他基本公共服務(wù)一樣，水利基本公共服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間依然存在非均等化現(xiàn)象。要在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)水利基本公共服務(wù)均等化，絕非易事，需要循序漸進(jìn)。“長江中下游地區(qū)、尤其是長江下游地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較好，可先行試點(diǎn)。建議在長江中下游地區(qū)制定出臺(tái)并執(zhí)行水利基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)和最低支出標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)全國水利基本公共服務(wù)均等化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(3)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保障水利基本公共服務(wù)均等化

長江中下游地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)條件較好，但還是存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象。沒有相應(yīng)的財(cái)政體制做支撐，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，要達(dá)到全國水利基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)和最低支出標(biāo)準(zhǔn)，只能是心有余而力不足。建議建立保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)水利基本公共服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)水利設(shè)施運(yùn)行提供中央財(cái)政補(bǔ)助。

(4)明確水資源管理的控制性指標(biāo)

2011年中央一號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，相應(yīng)地劃定用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。具體到長江流域，要在國家批復(fù)全國水資源綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加快制定長江流域的水量分配方案，抓緊批復(fù)長江流域取水許可總量控制指標(biāo)，全面啟動(dòng)區(qū)域取水許可總量控制指標(biāo)編制工作，嚴(yán)格規(guī)范水資源費(fèi)的征繳與使用管理。要加緊組織制定和完善各行業(yè)用水定額，逐步建立區(qū)域、行業(yè)用水效率考核體系和用水產(chǎn)品用水效率標(biāo)識(shí)管理體系，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和用戶的節(jié)水監(jiān)督檢查。要加快確定流域內(nèi)各水域納污能力，提出限制排污總量意見，嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理。

(5)建立與水相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，建立與水相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，既可加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加大水土流失綜合治理力度，維持河流的整體健康，實(shí)現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的可持續(xù)發(fā)揮；又可促進(jìn)長江中下游地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(6)創(chuàng)新管理模式，加強(qiáng)流域綜合管理

長江中下游地區(qū)水利與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，水環(huán)境保護(hù)方面尤為突出，究其原因，現(xiàn)行的流域管理體制不能適應(yīng)實(shí)際管理的需要是主要原因。因此，創(chuàng)新管理模式，盡快打破目前“九龍治水”局面，建立起一個(gè)高層次、直屬于國務(wù)院的長江流域綜合管理機(jī)制和體制，加強(qiáng)流域綜合管理已勢(shì)在必行。

(7)加快水權(quán)制度建設(shè)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)

大量研究表明，水權(quán)制度是解決節(jié)水動(dòng)力和節(jié)水機(jī)制問題，提高水資源配置效率的最有效工具。一些地區(qū)間自發(fā)組織的水交易（如浙江東陽、義烏水權(quán)交易）也證明該制度在我國具有可行性和必要性。建議在經(jīng)濟(jì)條件較好、水資源供需矛盾比較突出的長江中下游地區(qū)先行試點(diǎn)，加快水權(quán)制度建設(shè)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

[1]中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定, 2010-12-31.

[2]李長江,鄭愛平,麻土華,朱興盛.解決長江三角洲水資源問題的途徑和對(duì)策[J].科技通報(bào)，2010,(02)：180～188. [3]2009年長江流域及西南諸河水資源公報(bào).

[4]黃 河,張 旺,龐靖鵬.水利促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的幾點(diǎn)思考[J].水利發(fā)展研究，2010,(08)：49～52.

Speculating on Water Conservancy Promoting Harmonious Growth between Economy and Society in the Middle and Lower Reaches of the Yangtze River

PAN Hongzhong1,2
(1. School of Earth Environment and Water Resources，Yangtze University，Wuhan 430100；2. School of Environmental Studies，China University of Geosciences，Wuhan 430074)

The Yangtze River Basin has very important strategic position in China's economic and social development, and the middle and lower reaches of the Yangtze River is the most powerful economic belt in China. Water conservancy is the critical issue for economic and social development, and the important support for sustainable development of economy and society. Harmonious growth of economy and society in the middle and lower reaches of the Yangtze River is inseparable from the support and assurance of water conservancy. According to the present situation of water resources and water conservancy in the middle and lower reaches of the Yangtze River, the thesis analyzes the incompatible problems between water conservancy and harmonious growth, finds the idea and methods, and puts forward some relative countermeasures and suggestions to solve them.

Water conservation; The middle and lower reaches of the Yangtze River; Harmonious growth

F415.9

A

1007-1903 (2014) 03-0004-04

國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(41371464)

潘紅忠（1981- ），博士研究生，主要從事水資源管理方面研究.E-mail：hzhpan@foxmail.com