煙臺市改進城管工作機制的探索

李炳志

從我國現行的城市管理模式看，主要有兩種：一是后果取向型模式，治標為主。側重點是城市出了什么問題，就有針對性地采取相應措施進行治理，并使用績效評估方法對治理結果進行評價。二是成因取向型模式，重在治本。側重的是查找問題產生的根源，從源頭上解決問題產生的原因。從執法理念上看，傳統的城市管理行政執法理念，過于強調執法的剛性和威懾力，對執法對象只注重糾正其違章違法行為，很少顧及其他，因而在實踐中引發矛盾較多，有時還會發生激烈沖突。從建設和諧社會的要求看，社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。法治本身就是平等、公平原則的體現，是連接民主法制和公平正義的橋梁，是構建和諧社會的重要因素。在社會利益主體多元化的今天，如何暢通弱勢群體的利益表達渠道，已經成為我國一個無法回避的現實問題。

城市管理行政執法工作面對的執法對象多為最普通的市民和進城的農民，是社會弱勢群體。城市管理者特別是城市管理行政執法人員必須在執法過程中，考慮到他們的切身利益，既要管好城市秩序，又要設身處地的為廣大市民特別是普通市民著想。我們認為，嚴格執法、有情操作，是有效可行的城管執法原則。

煙臺市在啟動環境綜合整治工作前，市區舊城區中分布著大量的違章建筑。有一個面積僅0.5平方公里的社區，竟有違章建筑1000多處；還有一條長不足200米的街道，違章建筑多達65處，平均3米就有一處。這些違章建筑不拆除，整治改造工作就無法全面展開。調查中發現，違章建筑的形成有著復雜的原因，確有少數市民因住房困難，在房屋周邊搭棚建廈，用作廚房或堆放雜物等；大量的是盲目跟風，你建我也建；只有極少數人故意違章，侵占公共空間。基于違章建筑形成的復雜原因，煙臺市在拆除違章建筑的過程中，有針對性地采取了三條措施：

一是先后有序，分類推進。我們通過調查摸底，把違章建筑按單位的、個人的，干部的、群眾的進行分類，按照“先單位后個人、先干部后群眾”的原則，率先拆除機關、企事業單位和機關工作人員建設的違章建筑，打消普通群眾的觀望、攀比傾向，從而減少了拆除違章建筑的阻力，清除了拆除違章建筑的心理障礙。在街區中，有不少違章建筑是街道辦事處和居委會建的，出租為商業網點，用于經費補貼。這部分違章建筑如不拆除，其他違章建筑的拆除將無法進行。煙臺市政府首先把各區的街道辦事處、社區居委會的人員工資和經費納入財政預算，解決了他們的后顧之憂，然后要求街道辦事處和居委會在限定時間內自行全部拆除他們所建的違章房，有力地帶動了面上工作。在搭建違章建筑的市民中，有一般群眾，也有黨員干部。黨員干部如不帶頭行動，其他市民必然會觀望不動。奇山街道辦事處的塔山社區居住的機關干部相對集中，執法人員動員機關干部帶頭拆除違章建筑，全社區286處違章建筑不到一個星期就拆除完畢。

二是廣泛發動，重點突破。煙臺市的舊居民區整治是以社區為單位進行的。每個社區整治前，先把整治內容的規劃圖進行公示，廣泛聽取社區居民意見，進行修改調整，使居民對整治工作全面了解，大多數人能夠取得一致意見。然后向每家每戶分送明白紙，對違章建筑的拆除提出時間要求，動員大家自行拆除。執法人員通過深入細致的調查摸底，從中選出違章建筑最多、阻力最大、群眾反映最強烈的違章大戶和“釘子戶”，靠上去做工作，做到突破一個，帶動一片。2003年以來，共拆除類似違章建筑800多處，市民群眾拍手稱快。

三是為民所想，有情操作。把依法治理和有情操作有機結合起來，既嚴格執法，又做過細的工作。對確屬住房、生活困難居民搭建的違章建筑，不是簡單地一拆了之，而是設身處地解決好因拆違給部分居民帶來的生產、生活問題。毓西社區有21戶困難企業職工，住的是70年代的老平房，戶均住房面積僅12.5平方米。為此他們在周圍建起了一些棚廈，用作廚房、衛生間或堆放雜物等，這些違章建筑如不拆除，勢必影響整治工作的開展。但是考慮到他們住房的實際困難，經過實地調查、專題研究，確定首先為每戶居民提供政府廉租房一套，然后再拆除原有違章建筑。21戶居民深受感動，給市政府寫來長篇感謝信，稱這是實實在在的“雪中送炭”。白石社區整治時，一處違章建筑的主人是一位中年婦女，丈夫去世多年，自己帶著正在讀書的女兒，靠這處違章建筑改造的小百貨店的微薄收入艱難度日。7名執法隊員當場湊了1000元，捐給了這對苦命的母女。隨后又聯系團市委和志愿者協會，希望他們能對這對母女伸出援助之手。市志愿者協會第一時間向志愿者發出倡議，10支志愿者服務隊捐款1萬余元，在城管部門批準的地方，為母女二人重建了一處“志愿者愛心亭”。此舉既達到了執法目的，又使當事人感受到了政府的溫暖，贏得了群眾的認同。

煙臺市在城市管理行政執法特別是拆除違章建筑的工作中，由于全面貫徹實施了“嚴格執法，有情操作”的工作理念，得到了市民的廣泛認可，有力地保證了各項工作的順利實施。除要不斷提升執法人員的綜合素質外，我們體會最深的是：

一是必須充分關注弱勢群體的利益。當前，我國正處于社會經濟轉型期，面對新的利益分配格局，關注和保障弱勢群體的利益已成為構建和諧社會的一項重要內容。城市中的違章建筑、占道經營、馬路市場、流動攤販等違法違章行為固然有當事人的主觀因素，但也確實存在大量的客觀因素，進而導致市容秩序管理與市民消費需求、民眾生計與城市發展的矛盾。管理不到位勢必造成市容環境差，管理過于嚴格又勢必牽扯到弱勢群體的“飯碗”問題。處理不當，極易激化矛盾，引發不和諧因素。

在對違章建筑進行清理時，我們發現一部分違章建筑是部分社會弱勢群體賴以生存和居住的地方。“嚴格執法，有情操作”，歸根到底，就是對類似的違章違法行為，既要依法糾正，又不能采取簡單的辦法解決。這就要花費大量的精力爭取街道、居委會和市民群眾的支持，做大量的思想工作；還要爭取政府的重視，妥善解決一些重點困難群眾的實際問題；還要啟發動員當事人開闊思路，自謀生路，自力更生走出生活困境。這就要求城管部門和城管執法人員不僅要追求良好的城市管理秩序，也要關心弱勢群眾的疾苦，致力于和諧社會的建設。

二是必須處理好法、理、情的關系。城市管理工作的根本出發點是為廣大人民群眾創造良好的工作生活環境，為經濟社會的發展提供良好的城市環境。這就要求執法必須嚴格，不能有隨意性。城市管理工作與人民群眾生產生活息息相關，執法涉及的許多問題都是人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。多數違章者都能說出一大堆“理”來，怎樣用“大道理”說服他們的“小道理”，已成為對執法人員的基本要求，否則群眾會說執法人員“不講理”。在執法過程中，執法人員要首先消除與當事人的對立情緒，傾聽當事人的意見，關注和尊重當事人的權益，在依法說理的同時，努力消除當事人的對立情緒，加強溝通交流，注重法、理、情的有機結合，著力化解矛盾，促進工作。

三是必須依靠廣大群眾積極參與。現代社會是信息社會，要在暢通與市民信息互動渠道上做文章，不斷增強群眾認同感和責任感。通過開展城管工作進社區等活動，深入了解和關心群眾疾苦，從群眾的角度審視執法中的重點和難點，調動街道辦事處、居委會和居民參與社區管理的積極性，形成群眾全程參與、全程監督，共創共管美好家園的良好氛圍。

關鍵詞：城市管理 行政執法 工作機制