美國食品防護計劃及其經驗啟示

王志剛 錢成濟 黃圣男 周永剛

摘要：文章系統地對美國食品防護計劃的核心內容、主要特點、實施成效進行了梳理。在此基礎上，結合我國實際，得出了美國食品防護計劃對中國的經驗啟示，以期為進一步完善我國食品防護體系，保障國內食品安全提供參考。

關鍵詞：食品安全；非傳統威脅；食品防護；經驗啟示

一、 引言

本文在梳理美國食品防護計劃的概念、相關內容、主要特點、實施成效，以及結合我國實際的基礎上，得出美國食品防護計劃對中國的經驗啟示，以期為進一步完善我國食品防護體系，保障國內食品安全提供參考。本文余下章節構成如下：第二節美國食品防護計劃的概念及相關內容；第三節美國食品防護計劃的發展現狀及特點；第四節我國食品防護計劃的發展現狀及不足；第五節美國食品防護計劃對中國的經驗啟示。

二、 美國食品防護計劃的概念及相關內容

1. 何謂食品防護計劃。食品防護計劃是以達到食品防護目的而制定的一系列制度化、程序化措施的書面文件，是食品安全管理體系的一個分支，它建立在全面的食品防護安全評估的基礎上，遵循適應不同產品類型和企業實際的原則。根據美國農業部食品安全檢察署（FSIS）發布的一般食品防護計劃的范本，食品防護計劃主要由下述四部分構成。首先是外部安全措施，涵蓋實體安全、裝運與接收安全以及郵件處理安全三個方面，目的是防止人員擅自出入或未經批準的材料進入設施。其次是內部安全措施，該項措施的目的是在整個生產流程中防止產品受到蓄意污染，具體包括一般性內部安全、屠宰與加工區安全、儲存安全、原料、水與冰安全、化學品與危險材料控制安全，以及信息安全六部分。再次是人員安全措施，包括員工安全、非員工安全和安全培訓三部分，該措施旨在確保在任何時候，設施中只有授權人員。最后是事件應對安全措施，針對產品污染威脅或事件，利用計劃中的措施迅速應對，包括調查安全疑慮、應急聯系人安全和其他計劃安全陳述3方面。此外，一份功能完備的食品防護計劃應滿足以下四個要求：（1）該計劃必須是書面形式，企業不僅要將其付諸實施，還要將其用作防范措施；（2）定期測評和訓練演習該計劃，以確定其是否被追蹤，措施是否奏效；（3）定期評估該計劃，以確定生產程序是否發生改變，或新設備是否被放置在合適的位置，從而及時調整計劃；（4）通過培訓新員工來維護該計劃，以確保所需的規定要求是可遵循的。美國建立食品防護體系旨在減少食源性危害因素，預防與控制恐怖分子通過食品發動的襲擊，尤其在食品安全處于危機狀態時，能夠以科學方法解決公共衛生問題。

2007年，美國FSIS為肉禽屠宰和加工企業提供了建立食品防護計劃的示范版本，建議遵循以下3個步驟：第一，進行食品防護評估。首先選擇負責工廠安全的人員或小組，通過回答評估中的問題來幫助企業了解薄弱點的位置。在完成評估時需要同時考慮潛在的外部威脅和內部威脅，并且嚴格保密評估的結果，防止被攻擊者所利用。評估的內容由外部安全、內部安全、加工安全、儲藏安全、裝運與接收安全、水和冰的安全、郵寄處理安全以及人員安全八個部分構成。第二，制定食品防護計劃。在食品防護評估之后，確定可以采用的經濟有效的預防措施，以減少薄弱點。一個完整的食品防護計劃應至少涵蓋加工安全、儲藏安全、裝運和接收安全、水和冰安全四個部分。第三，實施食品防護計劃。在完成書面的食品安全防護計劃之后，應充分考慮影響計劃的多方因素，保證計劃是可操作的、最新的。

2. 美國食品防護計劃的相關內容。自食品防護計劃實施以來，美國政府相繼提出一系列食品防護計劃導則、數據庫等相關內容，以不斷加強食品防護計劃體系建設。食品防護計劃相關內容涉及廣泛，涵蓋食品防護計劃培訓課程、導則、應急演習和軟件以及數據庫5個反面。具體內容如下：

（1）培訓課程。美國FDA提出了食品防護101（Food Defense 101）課程，旨在為建立食品防護計劃提供培訓和指導，并提高各方的食品防護意識。該課程由四部分組成：①食品專業人員的食品防護意識，包括廣泛緩解策略（Broad Mitigation Strategies）、薄弱點評估（Vulnerability Assessments）、集中緩解策略（Focused Mitigation Strategies）以及食品防護計劃（Food Defense Plans）四個模塊；②一線員工的食品防護意識，主要向一線員工提供指導和執行食品防護計劃的簡便流程；③FDA法規，主要介紹旨在加強食品供給安全的相關法律法規，以及這些法規對食品工業的影響；④ALERT，該課程主要為了幫助食品企業業主和經營者更好地理解食品防護，以及食品防護如何應用在食品工業中。

（2）導則。目前，FDA共提出三項食品防護計劃導則，具體為：①ALERT（Assure，Look，Employees，Report，Threat）導則，該導則可在工業和商業中用于識別和降低其設施內發生的人為食品污染風險，適用于一般情況下從農田到餐桌的供應鏈的各個方面。ALERT導則的目的在于提高州和地方政府及工業代表對食品安全預防問題的認識，具有5大要點：一是Assure：確保所使用的供應商和原料成分的來源安全可靠。二是Look：監督設施內的產品和成分安全性。三是Employees：了解員工和進出設施的人員。四是Report：針對產品在控制期間的安全性提供相關報告。五是Threat：設施面臨威脅或問題（包括可疑行為）時采取的措施和通知的人員；②Employees FIRST（企業員工是食品防護的第一線）導則，該導則是2008年由美國FDA提出，歸納了一線員工執行食品防護計劃的五大要點（FIRST）： Follow-遵循企業食品防護計劃與流程；Inspect-檢查工作區和周邊區域；Recognize-識別任何不正常的情況；Secure-保障所有的食品原料、用品和成品的安全；Tell-及時向上級報告任何不正常或可疑的情況。Employees FIRST能夠教育食品企業的第一線員工了解從農場到餐桌各環節的蓄意污染食品的風險以及他們可采取的識別并降低風險的措施，提高了員工的食品防護意識；③See Something， Say Something Campaign，該導則包含實施食品防護計劃的應注意事項和相應的應對措施兩部分，旨在強化食品防護意識，提高警覺，避免企業卷入不法或恐怖活動。

（3）應急演習。FDA與食品安全檢察署（FSIS）、疾控中心（CDC）以及動物衛生檢查局（APHIS）共同制定了食品相關應急演習包（Food Related Emergency Exercise Bundle，FREE-B）。FREE-B是基于蓄意和無意的食品污染事件而編制的演習方案，其目的是為了協助政府監管和公共衛生機構評估現有的食品應急計劃、協議和程序。該演習方案允許多個司法管轄區和組織與主管機構合作，也允許單個機構獨立測試他們的計劃、協議和程序。FREE-B共含有五個方案，每個方案均包含一項協助者指南（Facilitator's Guide）、主要計劃者指南（Lead Planner's Guide）和情況手冊（Situation Manual），具體內容為：①How Sweet It Is（n't），該方案重點關注食品污染物檢測，以及受污染食品召回的追溯調查；②Stealthy Situation，該演習方案十分全面，包括流行病學調查、通過追溯流程識別受影響的產品、實施召回，以及監管機構的作用四部分，突出了遇到與餐飲設施相關的各種疾病時的細微差別；③Wilted Woes，該方案設置了大腸桿菌O157：H7意外污染農產品，造成人類健康突發事件的背景，在此情況之下，各監管機構開展臨床疾病報告的早期信號檢測，并專注于流行病學調查過程來識別食品運輸車輛；④High Plains Harbinger，該方案側重調查故意感染造成的動物疾病，并強調了各種動物農業機構和在動物衛生突發事件中引入執法機構的重要性，以及他們的作用與職責；⑤Insider Addition，該方案側重于生肉產品的化學藥劑的蓄意污染，突出了非傳統機構和專業技術的重要性，并強調非傳統機構與傳統公共健康監管機構建立合作機制。

（4）食品防護計劃軟件。FDA向公眾提供的軟件主要有薄弱點評估軟件（Vulnerability Assessment Software）和食品防護計劃生成工具（Food Defense Plan Builder）。FDA的薄弱點評估軟件是一個優先級選擇的工具，可以用來評估食品生產系統或基礎設施中的薄弱點。該軟件采用CARVER+SHOCK方法，將食品供應鏈細分為很多小節點，通過分析每個節點，評估并識別出最可能遭到恐怖襲擊的最薄弱的節點，幫助生產經營者做好預防措施，集中資源保護生產系統中最薄弱的環節，提高食品供應的安全性。其中，CARVER是用于評估目標遭受攻擊吸引力的六大屬性的首字母縮寫：Criticality-公共衛生和經濟遭受攻擊的風險測算；Accessibility-自由進出目標的能力；Recuperability-系統從攻擊中恢復的能力；Vulnerability-完成攻擊的容易度；Effect-以產量損失測算的攻擊帶來的直接損失額；Recognizability-識別目標的容易度。此外，FDA根據食品消費的特點，在CARVER中增加了SHOCK模塊，用于評估食品行業內因攻擊帶來的衛生、經濟和心理綜合影響，以分析食品的敏感消費對象、場所和市場。食品防護計劃生成工具是一個用戶友好型軟件，集合了FDA現有的食品防護工具、指導和資源，旨在協助食品設施的業主和運營者建立針對性和個性化的食品防護計劃。該軟件通過公司信息、廣泛緩解策略、薄弱點評估、集中緩解策略、緊急聯系人、行動計劃以及支持文檔六部分來引導用戶建立食品防護計劃。

（5）食品防護數據庫。為幫助食品行業保護食品供應以避免遭到蓄意污染和干預，FDA建立了可搜索的食品防護緩解策略數據庫（Food Defense Mitigation Strategies Database，MSD）。該數據庫適用于生產、加工、儲藏、包裝、配送和運輸食品或食品原料的公司，并提供了一系列預防措施供公司選擇實施，以保護設備、人員、產品和操作的安全。MSD具有以下4個特點：①關注農業、生產加工、銷售和餐飲服務；②包含了一系列的預防措施以供企業選擇；③可以較為便捷地通過農業生產、商業和零售食品行業常用的關鍵詞或節點搜索相關數據；④推薦的緩解策略是根據指導文件、同行評論的文獻和相關行業提供的信息而編制的。

三、 美國食品防護計劃的發展現狀及特點

1. 發展現狀。2005年7月，美國國土安全部、農業部、聯邦調查局和FDA共同發布了《反恐戰略合作計劃》，在各自所轄領域開展食品防護。2006年7月，FDA提出了旨在提高企業管理者食品防護意識的ALERT導則。2007年1月，FSIS頒布了《肉禽屠宰加工廠建立食品防護計劃指南》，提出企業建立食品防護計劃的具體步驟，明確了食品防護安全評估的內容。與此同時，FDA還開發了食品防護危害識別和行業培訓的Vulnerability Assessment軟件，進行產品描述和工藝流程分析，融合不同行業專家的信息支持，確定不同產品和企業的危害薄弱關鍵點。2007年10月，FDA發布了《奶牛農場、運輸、奶站、液態奶生產企業防護方法》、《食品生產、加工、運輸防護方法》、《食品零售和服務業防護方法》、《食品進口、銷售防護方法》四個食品防護指南。2008年10月FDA推出了Employees FIRST導則，用于一線生產人員食品防護意識的建立和提高。2011年7月，FDA制定了FREE-B，以協助政府監管和公共衛生機構評估現有的食品應急計劃、協議和程序。2013年5月，FDA在綜合現有食品防護工具、指導和資源的基礎上，開發了Food Defense Plan Builder，使得食品防護計劃的制定更為便捷。

美國十分重視食品防護計劃，FDA 將食品防護列為與食品安全并列的概念，以突出其非傳統性和重要性。自2006年以來，FSIS進行對企業自愿采納食品防護計劃的年度調查，通過調查確定每個經FSIS檢查的企業是否有食品防護計劃以及是否起到了相應的作用。調查企業的范圍包括肉禽屠宰加工企業、蛋制品加工廠和進口檢驗機構。截至2012年8月，FISI調查的食品企業中有食品防護計劃的企業達到了77%。2010年，美國農業部制定了企業職員采納食品防護計劃的目標為： 2015年實現90%的食品企業應用食品防護計劃。

2. 主要特點。食品防護概念自提出以來受到了美國政府各部門的重視，FDA、FSIS等部門相繼提出了多項供應鏈和生產企業的食品防護計劃導則，推出了多項食品防護培訓項目以提高企業生產管理者和相關部門監督者的食品防護意識，并構建了食品防護數據庫以不斷更新和完善食品防護計劃。梳理美國食品防護計劃產生、相關內容以及發展現狀，發現其特點如下：①法律法規完善。美國政府基于《生物恐怖應對法》、《食品安全現代化法案》（FSMA）以及FDA應通報食品注冊制度（FDA's Reportable Food Registry）的框架下制定食品防護計劃的實施規程；②注重員工的教育，特別是一線員工的教育。美國食品防護計劃推出了“Employees FIRST”導則，歸納出企業員工執行食品防護的上述五大要點，通過教育提高員工的食品防護意識，使員工明確食品防護五大要點的內涵；③政府充分發揮了指導職能。FSIS和FDA為消費者、食品企業和州政府、地方機構提供了大量指導材料，包含各種手冊和計劃指南，具有很重要的示范和指導作用。此外，FDA還積極推進食品防護危害識別和行業培訓，專門制定了面向食品行業的網上和實地培訓計劃和課程，開發了Vulnerability Assessment 軟件和Food Defense Plan Builder工具以幫助食品企業進行食品防護評估和建立針對性的食品防護計劃。

四、 我國食品防護計劃的發展現狀及不足

近年來連續發生的人為蓄意污染或破壞食品質量安全的非傳統食品安全問題推動了我國食品防護計劃向前發展。2007年10月，食品防護計劃首次在中國提出，國家認監委在第六屆全國HACCP應用與認證研討會上開設食品防護專題，初步探討了美國食品防護的借鑒與應用。2008年2月，國家認監委提出食品防護可作為預防此類事件的可選管理方式，要求各直屬檢驗檢疫局宣傳食品防護理念，督促出口食品企業樹立食品防護意識，采取防護措施。并于2009年12月牽頭制訂了《食品防護計劃建立與實施指南（食品生產企業）》標準，于2010年11月正式發布，成為中國第一個食品防護的國家標準。與此同時，食品防護計劃在企業層面的實踐取得一定成果。2008年和2010年，120家供北京奧運會食品企業、79家供上海世博會食品企業實施了食品防護計劃，以保障供應奧運會和世博會的食品安全。

從實施情況來看，由于我國食品生產企業的管理理念不一，政府對食品防護計劃實施的職能發揮不足，致使當前國內企業對食品防護計劃的認識和重視不足，導致食品防護計劃在實施過程中存在諸多問題：①食品生產企業對食品防護計劃的參與不足，食品安全理念有待更新。多數食品生產企業仍然認為，以ISO9000為核心的質量控制體系和以HACCP為核心的安全控制體系足以保證食品質量安全，對食品防護計劃的認知與重視不足，沒有全員參與，造成食品防護計劃形同虛設。②食品防護計劃體系缺乏持續性改進。眾多食品生產企業在建立食品防護計劃時閉門造車，沒有隨著企業生產環境以及資源條件等的變化及時改進體系以適應新境遇，缺乏對其防護計劃實施的持續性評估，導致計劃死板，缺乏行業特點。③政府職能發揮不足，致使企業缺乏相應的培訓和指導。部分企業由于自身技術水平的限制，對食品防護計劃缺乏系統性的了解，影響了企業的應用，造成企業內部培訓受限。國內針對食品防護計劃開展的培訓也還較少，缺乏相關的參考資料和范例，缺少專業管理人員進行模擬演練，致使企業未能理解和掌握食品防護計劃的有效性和可操作性。

五、 美國食品防護計劃對中國的經驗啟示

1. 加強對食品防護的重視，完善相關法律法規。近年來，我國政府對食品安全監管的力度愈來愈強，但仍未有效遏制“地溝油”、“瘦肉精”、“工業明膠”等人為蓄意污染的非傳統食品安全問題的發生。這就需要政府轉變傳統食品安全監管措施，借鑒美國食品防護計劃，加強對食品防護的重視，不斷制定和完善相關法律法規，將人為蓄意食品污染的危害納入監管和預防控制的范圍，將食品防護計劃列入政府監管部門問責制的內容之一和食品企業考核的強制性標準，并借鑒國外相關法案加強執法力度，以保障我國食品防護計劃的高效實施，促進食品安全監管，改善食品安全狀況。

2. 充分發揮政府的指導職能，加大對食品防護的財政支持。食品防護是一個比較新的概念，運用食品防護來防控故意污染沒有現成的經驗，因而在食品企業建立和實施食品防護計劃的過程中，政府的指導和支持是必不可少的。首先，政府應該建立具有可操作性的食品防護計劃的措施和標準，為生產企業提供可供參照的標本。其次，完善食品防護服務體系，在積極學習與借鑒美國在服務方面的先進經驗的同時，有效結合本國企業的實際情況，為企業進行指導和培訓。最后，政府應當為食品防護計劃提供財政支持，對實施食品防護計劃企業提供補貼，以減少企業的資金壓力，提高企業建立和實施食品防護計劃的積極性。

3. 制定有針對性的、適合中國國情的食品防護計劃。美國在制定其食品防護計劃時，全面分析了國際和國內情勢，以滿足其食品安全監管的需要，為我國（下轉第14頁）食品防護計劃的制定提供了十分重要的借鑒意義。我國當前連續發生的蓄意污染的食品安全問題最主要的原因是追求不正當利益（商業目的、行業惡性競爭等），依據此番形勢，政府在制定食品防護計劃時，需要注意以下三個要點：首先調查分析食品供應鏈中較易出現故意污染的環節，制定有針對性的食品防護計劃的示范藍本；其次結合不同行業特點及現狀，推出肉類、奶類等較易出現人為蓄意污染的行業專門的食品防護計劃；最后實施持續性定期測評制度，為適應企業生產環境或資源等內外部條件的變化的需要，及時更新食品防護計劃。

4. 提高食品生產企業生產管理者的食品防護意識，完善食品防護體系。一個完善的食品防護體系不僅僅是制定一個食品防護計劃指南，重點還需要提高食品企業生產管理者、政府食品監管者的食品防護意識，美國食品防護計劃的ALERT和Employees FIRST導則為我國食品防護體系的完善提供了可資借鑒的內容。同時，還需要開發用于評估食品供應鏈上易遭受人為蓄意污染的薄弱環節的工具，如Vulnerability Assessment軟件，以幫助企業識別食品供應鏈中的關鍵薄弱環節，集中有限資源及時做好針對性防范和應對措施。此外，構建專門的食品防護數據庫也是十分必要的，通過記錄不斷出現的新的薄弱環節和人為蓄意污染方式方法，不斷調整和完善食品防護體系，更好地保障食品安全。

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基金項目：國家社會科學重大項目“供應鏈視角下食品藥品安全監管制度創新研究”（項目號：11&ZD052）。

作者簡介：王志剛，中國人民大學農業與農村發展學院食品安全與食品科學系主任、教授、博士生導師；錢成濟，中國人民大學農業與農村發展學院碩士生；黃圣男，中國人民大學農業與農村發展學院博士生；周永剛，中國人民大學農業與農村發展學院博士生。

收稿日期：2014-01-15。