我國慈善組織發展的現狀、困境及對策研究

吳光蕓 李瑞飛

[摘 要]慈善組織能夠分擔部分政府社會職能，對公民社會的發展、有限政府的建立有著重要的意義。本文對我國慈善機構發展的現狀進行分析，然后從觀念、自身、制度三個角度歸納我國慈善機構發展的困境，提出促進我國慈善機構發展的建議。

[關鍵詞]慈善組織 慈善理念 慈善公信力 制度建設

基金項目：本文為國家社會科學基金項目“提高我國政府公信力的途徑和措施研究”的階段成果（項目編號：12CZZ044）。

我國經濟的快速發展為慈善機構的發展提供了經濟基礎和物質支持，同時，社會的快速變革，人們對物質精神追求的提高，貧富差距的不斷擴大，都需要慈善機構的協調和潤滑。然而，我國慈善機構的發展速度和質量還不能滿足社會發展的需求，因此慈善組織不能滿足現狀，需要正視困境，提升能力，以期更好地促進經濟社會的發展。

一、我國慈善組織發展的現狀

近年來，我國慈善組織發展很快，在解決貧困、促進教育、環境保護和權益維護等方面發揮著越來越重要的作用，受到社會關注的程度也進一步提高，出現了一些新趨勢：

（一）自上而下型慈善組織一枝獨秀

自上而下型慈善組織是政府發起創辦的慈善組織，因此可以稱作官辦慈善組織；自下而上型慈善組織因為是民間發起的慈善組織，因此可以稱作草根慈善組織[1]。二者各有長處與不足，官辦慈善組織依托政府，資源豐富，但同時也具有很強的官僚習氣，行政色彩濃厚；草根慈善組織雖然在資金、專業程度方面不及官辦慈善組織，但是它靈活、廣泛，對我國慈善事業的發展意義重大，因此官辦和草根慈善組織應當協調發展。然而，在當前我國慈善組織的發展中，二者出現了很大的不平衡，官辦慈善組織不但在慈善組織總量中占很大比重，而且在資金、場地、專業化程度方面遠勝于草根慈善組織，因此官辦慈善組織在當前我國慈善事業的發展中可謂一枝獨秀。

（二）網絡慈善組織發展迅速

據統計，截至2013年12月，我國互聯網普及率為45.8%，較2012年底提升了3.7個百分點[2]。在網絡社會中，一切國家政治、經濟、社會的發展都會和網絡緊密結合，慈善組織自然不能例外。一方面，慈善組織利用網絡對信息快速而廉價的處理能力，豐富了其在慈善活動中的運作方式；另一方面，依托網絡的虛擬空間，一大批新型網絡慈善組織快速成長起來。網絡慈善組織的發展依托互聯網具有很多優勢，不僅可以實現組織運作的低成本，而且還可以實現快捷的組織溝通。而更為關鍵的是相較于實體慈善組織，網絡慈善組織可以更廣泛地了解慈善信息，更有效地進行跨區域慈善援助。此外，網絡慈善組織的主體人群是青年，青年群體的社會中堅身份和旺盛精力，都給網絡慈善組織的發展增色加分。

盡管我國官辦慈善組織和民間慈善組織發展迅速，但不能否認的是相對于我國的經濟發展，以及我國社會發展對于慈善事業的緊迫需要，我國慈善組織的發展仍然不充分。以汶川地震為例，災情發生后，政府全力救災，廣大民眾積極參與，但民眾的捐助渠道卻十分有限，而物資的運送、災后汶川重建也因為慈善組織參與度較低而困難重重，慈善組織的不充分發展嚴重地制約了救災力量的發揮，也變相地加重了地震災害對汶川的破壞。

二、我國慈善組織發展所面臨的困境

我國慈善組織發展迅速，在取得可喜成績的同時，也應該看到在發展中慈善組織存在的問題和不足，主要體現在觀念、自身建設和外部制度三個方面。

（一）觀念方面

觀念是慈善組織存在、發展的精神基石，觀念的不足必然成為慈善組織發展的障礙，本文主要討論捐贈者慈善意識的問題。

1.公民慈善意識不強。隨著社會的進步和發展，我國民眾的慈善觀念和慈善意識不斷增強。但是還應該看到，我國民眾仍然保留著一些落后的慈善觀念：（1）不平等的慈善觀[3]。受到傳統慈善活動的不良影響，很多民眾認為所謂的慈善，就是把自己的東西恩賜給他人，其中的慈善動機是一種恩賜的快感和施舍的成就感。這種觀念和現代慈善意識所倡導的“平等”的觀念嚴重沖突，在恩賜施舍指引下的慈善活動，不僅破壞了慈善活動本身的自愿性，也不利于捐助人和受捐助人的良性互動，更威脅到我國整個慈善事業的進步和發展。（2）由近及遠的熟人慈善。受到鄰里、村落等傳統人際關系的影響，很多民眾在進行具體的慈善活動時有意識地區別對待，對于熟人或者自己喜歡的人捐助的積極性較高；而對于陌生人捐助的積極性就大打折扣。這種差別性體現了民眾的熟人慈善觀念，與現代慈善意識的“博愛”觀念背道而馳。熟人慈善將慈善限制在一個小圈子中，影響了慈善的輻射力，破壞了慈善本該有的存在意義，對慈善事業的發揚光大產生了嚴重阻礙。（3）功利性慈善觀[4]。人的行為都含有利己動機本無可厚非，但是對于慈善應該抱有一種“互助、共享”心態，不能將慈善與名聲、命運、子孫報應等聯系起來。不少民眾在傳統宗教的影響下，認為慈善就是為自己積德，認為慈善可以改變子孫的命運，這種將迷信賦予慈善活動的觀念不利于慈善事業的發展；也有不少企業家，將產品推介和慈善活動進行捆綁，慈善是虛而推介產品進而達到賺取經濟利益的目的是實，這種形式的慈善已經不再屬于我們倡導的非營利性慈善活動。（4）慈善意識淡薄。部分民眾沒有認識到慈善對于國家社會、個人發展的重要性，因此片面地認為慈善和自己無關，錯誤地把慈善和政府提供的公共服務混為一談，缺乏現代慈善觀念。

2.企業慈善意識薄弱。企業作為經濟組織，有經濟來源和支撐，可以為慈善提供大量的捐贈，同時企業慈善捐贈可以帶來更大的社會影響和輿論導向。事實上，從全球范圍看，企業慈善捐助確實占據了慈善捐助的很大比重，但是我國企業慈善捐助的情況不容樂觀，企業捐助在總體捐助中的比重相對較低，企業的捐助低迷反應了企業慈善意識的薄弱：第一， 企業對現代慈善的認識不充分。目前，國內很多企業缺乏對慈善的正確認知，把慈善當作“往外掏錢”、“零創收活動”，沒有認識到慈善對企業發展的積極作用，沒有認識到慈善的開展有利于企業經濟目標的實現。事實上，現代慈善理念倡導企業在慈善捐助中兼顧經濟利益，實現社會效益和經濟效益的有機結合，就需要企業在全面認知現代慈善理念的前提下積極開展慈善工作。第二，企業公共責任意識淡薄[5]。慈善捐助的理念核心是公共責任意識，只有把自身發展和公共進步結合起來，才是具備良好現代慈善的關鍵；反過來講，缺乏現代慈善意識，慈善捐助意識薄弱的根源也是公共責任意識的薄弱。隨著市場經濟的深入發展，隨著個人權益的高揚，個人意識在我國落地生根，但是也要防止公共責任意識的淡薄，企業捐助意識的薄弱，也就是說只重視個體利益的保護，忽視作為社會一分子理應對社會的公共責任，尤其是一些富人，寧愿“一擲千金”、“揮金如土”也不愿意關注弱勢群體，關注社會發展，缺乏公共責任，不僅威脅慈善事業的進步，也對整個社會的良性發展埋下了隱患。第三，企業缺乏誠信意識。企業誠信缺失，具體表現在企業不能對自己的捐獻承諾進行兌現。部分企業在媒體面前做出慈善捐助的承諾，經過宣傳后獲取了知名度的提升，但是后續工作并不熱衷，甚至放棄捐贈，這種不誠信增加了慈善活動的成本，也對社會造成了負面影響。然而，慈善機構并沒有對不誠信企業進行索捐的法律支持，這種制度漏洞也加劇了部分企業的不誠信行為。

（二）慈善組織自身建設方面

1. 慈善組織公信力不高。公信力是慈善組織募集資金、發揮影響的前提。但是，近年來我國慈善組織的公信力不斷走低，最有代表性的是中國紅十字會的公信力危機。如中國紅十字會在我國社會救助中發揮著重要作用，深受公眾的信任，但是“郭美美事件”的爆發嚴重地挫傷了中國紅十字會的公信力，網友們質疑善款被挪作私用，隨之而來的“還錢”與“罷捐”，使中國紅十字會的公信力降到低谷。深圳市紅十字會負責人對外稱，受到“郭美美事件”影響的幾個月里，深圳市紅十字會接到的社會捐款幾近于零；“郭美美事件”后社會大眾對于玉樹地震的無償捐獻很多人拒絕了由紅十字會中轉物資，而是采取親自抵達災區送去物資的方式，這些事例都表明中國紅十字會的公信力大大降低。其實，公信力降低的不僅僅是中國紅十字會，我國很多慈善機構都遭到公眾的質疑，從中華慈善總會“尚德捐款門”事件到公眾對“壹基金”的質疑，這些一方面，表明對慈善機構的外部監督在加強；另一方面，也反映出我國慈善機構的整體公信力大大降低，公信力的降低無疑已經是當前我國慈善機構發展所遇到的重大問題之一[6]。

2.慈善組織從業人員的素質有待提高。人才是慈善機構發展壯大的關鍵因素，然而我國慈善機構的人才建設卻遠遠落后于慈善機構本身的發展速度。

從官辦慈善機構層面分析，官辦慈善機構的人才模式是專業與非專業并存。一方面，官辦慈善機構擁有較為完善的專業人才隊伍，他們擁有致力于慈善事業發展的熱情和理想，擁有開展慈善工作所必須的經驗和知識；另一方面，官辦慈善機構大量的管理者和普通工作者源于體制內，以離（退休）、轉、調的方式進入慈善機構的管理和普通崗位，復雜的人才來源使慈善機構成為“留守地”、“兼職地”，老年退休者到慈善機構發揮余熱，政府官員兼職慈善機構的管理崗位，這樣的人才結構，擠占了專業人才的上崗機會，造成專業人才無處去，非專業人才出不去的不良局面。

從民辦慈善機構層面分析，民辦慈善機構不同于官辦慈善機構，不存在體制內人員流動的問題。民間慈善組織從業人員大多熱情很高，但是相比于官辦慈善機構其人才建設還存在很多問題：一方面，民間慈善機構從業人員的專業性不高。參加民間慈善組織，很多人都是出自對慈善的認可和熱愛，一腔熱血固然值得肯定，但是這些從業者來自不同階層、不同行業、不同年齡階段，缺乏從事慈善行業的知識儲備和經驗指導；另一方面，民間慈善機構的人員流動性高。民間慈善機構不同于官辦慈善機構，擁有的經費十分有限，不能為從業者提供優良的薪酬待遇，從業者往往是出于對慈善的熱愛以及自我的社會責任感，但是沒有薪酬保證自然不能持久。此外，民間慈善機構的從業者待遇保障不足。民間慈善機構的身份十分尷尬，其從業者更是沒有福利保險的保障，這種身份和待遇的不樂觀，自然不可能吸引穩定、高質的從業者。

（三）外部制度方面

慈善組織的良性發展離不開制度的支持。我國慈善組織的發展，面臨著制度不完善的威脅。

1.民間慈善組織的主體地位立法滯后。民法在理論上將法人分為公法人和私法人，私法人又可以分為財團法人和社團法人。財團法人指法律上對于為特定目的的財產集合賦予民事權利能力而形成的法人，捐助行為是財團法人設立的基礎，財團法人一般不以贏利為目的，公益性較強[7]；而社團法人一般為公司，是以贏利為目的，并且是以人為基礎而成立的。由此可以看出，我國民間慈善組織是典型的財團法人，但是在我國現行的法律事實上卻不存在財團法人，因為在制定《民法通則》時民間慈善組織還沒有出現，財團法人的設立自然就沒有了現實意義。隨著社會的發展，民間慈善組織大量成長起來，如此一來，“財團法人”的空缺就成了民間慈善組織發展的阻礙，一方面，法律沒有對慈善組織的主體地位給予明確定位，只是將慈善組織之一的基金會定位為非營利法人；另一方面，法律對慈善組織的成立實行“雙重登記制度”，即依托業務主管部門在民政部門登記注冊，如此一來，業務主管部門就成了民間慈善組織的上級部門和責任部門，民間慈善組織在法律上就喪失了獨立的人格。

2.稅收政策激勵不足。慈善組織作為非營利性公益組織，經濟來源大多為無償捐獻。然而，目前我國針對慈善組織的稅收政策并不十分優惠，“捐款”變“稅款”的尷尬情況時有發生。以“廣州市金絲帶特殊兒童家長互助中心”為例，它的身份為民辦非企業單位。2011年底，廣州市金絲帶特殊兒童家長互助中心的賬目余額為45821.45元，按照所得稅的稅率計算當年就要繳稅上萬元，除去3萬元注冊資本，除去“小型微利企業稅務優惠”后最終繳納的稅款為1582.15元，稅負很重。由此看出，我國對于民間慈善組織的稅收激勵不足，在對慈善組織的減稅、免稅上存在著隨機性和不確定性。如2012年底，廣州市“拜客綠色出行宣傳活動中心”在向相關部門申請后未獲免稅資格，為此，“拜客綠色出行宣傳活動中心”不得不拒絕一筆3萬元的捐款。無疑，對民間慈善組織的稅收政策過重以及不完善，嚴重地打擊了我國民間慈善組織成立和發展的積極性。

3.政府行政干預過強。我國慈善組織的發展仍然依賴著政府行為，政府介入慈善事業無可非議，但是政府對慈善機構成立、發展過多行政干預就顯得不合時宜。政府過度行政干預體現在以下兩個方面：第一，準入方面。《社會團體登記管理條例》中規定，在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體沒有必要成立，這就限制了很大一部分慈善組織的成立，不利于慈善組織內部的良性競爭，不利于慈善組織的發展。第二，管理方面。目前慈善組織要依托業務主管部門成立、運行，慈善組織的人事、活動都要受到業務主管部門的審查同意，如此一來，慈善組織就失去了獨立發展的可能性。

三、 促進我國慈善組織發展的對策研究

為了促進我國慈善組織的進一步發展，必須在仔細分析我國慈善組織問題的基礎上對癥下藥，完善對問題的解決措施。本文從現代慈善理念的培育、慈善組織公信力建設、外部制度建設三個層面來闡述這一問題。

（一）培育現代慈善理念

現代慈善理念是發展我國慈善事業的基礎和前提，也是慈善組織發展的必備思想基礎。

1.批判地吸收傳統慈善文化。首先，要對我國的傳統慈善文化有一個理性認識。傳統慈善文化存在了上千年，是我國傳統文化中的重要一環，其所倡導的“積善行善”理念引導民眾關愛他人，對社會的和諧發展起到了良性的推動作用；同時，傳統慈善文化中的“施舍”“報應”觀念，違背了現代倫理的“平等”意識，必須得到糾正。傳統慈善文化優劣并存，這就要求我們認清自己的“家底”，采優棄劣，趨利避害。其次，要培育出符合我國實際的現代慈善理念。我國慈善理念的構建，不僅要積極吸收國外先進的慈善理念觀念，還要仔細地分析我國民眾的倫理觀念[8]。國外先進的慈善理念，比如“互助共享”“平等博愛”都是西方社會“公共責任感”的延伸。然而，我國經歷了漫長的封建社會，“公共責任”遠不如“家國天下”盛行，如果不考慮這一點，盲目地移植西方慈善觀念，“水土不服”就在所難免。

2.加強對現代慈善理念的宣傳。“宣傳引導”對理念的養成至關重要。針對現代慈善理念的宣傳，要多方參與、多措并舉。首先，社會各界要加強對現代慈善理念宣傳的重視。現代慈善理念宣傳主要靠政府，政府在我國社會治理中發揮著不可替代的重要作用，政府應該肩負起現代慈善理念的宣傳工作。一方面，形成宣傳機制，設立專項工作任務，將慈善理念的宣傳納入政府考核；另一方面，吸收專業人才，建設宣傳隊伍，加強宣傳能力。現代慈善理念的宣傳，不能只靠政府，還要靠社會各界的共同努力。事實上，只有公民社會發育成熟，我國的慈善機構才能成熟完備，因此社會各界必須增強慈善意識，慈善機構更應該加強慈善的宣傳力度，讓現代慈善意識普及到社會大眾之中。其次，要注重宣傳的方式方法，在具體宣傳中不能空洞說教，必須結合社會實際，樹立榜樣典型，讓民眾真真切切地感受到慈善組織之于社會的重要意義，慈善事業之于民眾和社會的深遠意義。

（二）提升慈善組織的公信力

提升我國慈善組織的公信力，一靠健全信息公開制度，提升慈善組織運作的透明度；二靠加強慈善組織內部的人才隊伍建設，提升慈善組織的運作能力。

1.健全信息公開制度，提高慈善組織運作的透明度。只有做好慈善組織的信息公開，才有可能提升慈善組織的公信力。而要做好信息公開，需要多方合力，多措并舉，具體來說有以下幾點：第一，我國法律規定，受贈方有義務向捐贈方說明情況，包括受贈財產的使用和管理情況等[9]。民眾在捐贈過程中不能只捐贈不跟蹤，要持續做好監督，要求慈善機構及時公布自己捐贈財產的使用和管理情況，發現問題及時向慈善機構和相關部門反映，把慈善腐敗扼殺在搖籃中。第二，慈善機構要主動地做好信息公開。我國慈善機構的信息公開方式分為主動公開和依申請公開兩種，慈善機構應該對基本信息、業務信息以及財務信息做到及時、主動地公開。對于民眾的依申請公開要求應及時回復，耐心解答，發現問題及時改正。第三，要完善相關法律法規，做到有法可依、執法必嚴。事實上，我國有關慈善機構信息公開的法律法規有很多，如《公益事業捐贈法》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等。為了配合我國慈善機構的發展速度，要及時更新相關法律條款，制定專門的慈善機構信息公開法律法規，同時加大執法力度，對于違規違法慈善機構，依法嚴厲打擊。

2.加強慈善組織人才建設。加大考核和提高待遇是做好慈善組織人才建設的兩個重要方面，只有完善考核體系，健全獎懲機制，提高職員的待遇才可以進一步提升慈善組織從業人員的工作熱情，提高工作效率。具體來說，一要建立健全考核評價體系。評價是獎懲的前提，要充分吸收和借鑒國外成熟、先進的考核評價體系，結合我國國情實際，制定出科學完善、操作簡單的考核評價體系。要根據不同工作崗位和工作內容，制定不同的考核指標。第二，完善獎懲和問責機制。要加大對優秀員工的激勵獎勵，做到精神獎勵和物質獎勵相結合，逐步探索薪酬與貢獻掛鉤的薪酬體系，高績效、高工資，高貢獻、高薪酬，建立問責機制，把責任落實到人，加強內部監督。

（三）加強外部制度建設

加強外部制度建設，一方面要完善民間慈善組織的主體地位；另一方面要完善相關稅收激勵政策。此外，還要規范政府與慈善組織的關系，多措并舉，構建良好的外部制度環境。

1.完善民間慈善組織主體地位。在理論上，要對民間慈善組織的主體地位給予確定。從民眾結社自由的角度分析，民間慈善組織屬于民眾的自愿結社。在我國，結社自由是民眾的基本憲法權利，不受政府、團體和個人的干涉。民間慈善組織主要關注救災、醫療、教育領域，屬于一種非營利結社，對政府職能的發揮有促進和輔助作用，對和諧社會的構建有良性的助推作用。從私法人角度分析，財團法人屬于私法人，財團法人的典型就是民間慈善組織，確立民間慈善組織的主體地位有法律上的支持。

在立法實踐上，要完善我國的民法，把確定慈善組織的主體地位作為議程及時提出并出臺專門的慈善組織管理法，確定民間慈善組織的主體地位。但要注意，確立主體地位并不意味著民間慈善組織完全脫離政府的監管。事實上，很多國家和地區都對慈善組織的成立設立了嚴格的規定，如德國就規定成立公益基金會要得到當地官署的同意[10]。

2.完善稅收優惠政策。當前，我國對于慈善事業的稅收優惠政策不完善，很多慈善組織和捐贈企業得不到適當的稅收優惠，不但影響了公司、個人的捐贈熱情，也加重了慈善組織的負擔，阻礙了慈善組織的良好發展。因此，我國必須完善相關稅收優惠政策，通過媒體大力宣傳相關稅收優惠政策，激勵企業、個人參與捐贈，激發慈善組織發展活力；簡化稅收優惠辦理手續，在保證嚴格納稅的前提下對慈善組織稅收優惠的流程進行簡化、優化；降低享受優惠稅收政策的標準門檻，最大限度地吸收享受優惠稅收政策的慈善組織 [11]；對公益性社會組織的投資性活動要依法征稅。

3.規范政府與慈善組織的關系。目前，政府與慈善組織的關系可以概括為：政府管理慈善機構，慈善機構在一定程度上依附于政府。建立新型的二者關系，要由“管理”轉變為“監督”，要由“依附”轉變為“獨立、合作”。

第一，政府由管理者轉變為監督者。政府對慈善機構有監管職責，但是當前的情況是政府對慈善機構“越位管理”、“缺位監督”。一方面，直接對慈善機構的人事任命、經費活動進行過度干預；另一方面，缺乏對慈善機構的有效監督，各個監督主體分工不明、職能交叉、效率不高。針對這些問題，一方面，政府要對慈善機構“松綁”，降低準入門檻；另一方面，政府要肩負起監督慈善組織發展的職責，整合優化各種監督資源，明確各個監督主體的職責，發揮社會監督的力量。

第二，努力構建“合作伙伴”關系。慈善組織屬于非營利性公益組織，主要關注救災、醫療、教育等領域，對政府民生職能的發揮有支持和輔助作用。隨著公民社會的發展以及有限政府的建立，慈善組織的力量和影響力不斷加強，慈善組織具備了履行一定職責的能力，而政府也需要這樣一個“伙伴”來共同應對社會問題，因此二者有必要進行合作。同時，慈善組織也可以通過與政府的合作，彌補自己在社會救助中缺失的“普遍性”和“固定性”，二者合作優化社會服務功能。

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Research on the Status Quo， Problems and Countermeasures

of Charity Organization Development in China

WU Guang-yun， LI Rui-fei

（College of Public Administration， Nanchang University， NanChang， Jiangxi 330031，China）

[Abstract]As the charity organizations focus on fields such as disaster relief， health care and education， the development of charity has the propellant effect on sound social security. Meanwhile， the development of charity can not only share part of social functions which belong to the government， but have important significance on the development of civil society and the establishment of limited government. This article interpreted the present situation of the charity organizations development in our country. Then， summed up the development of domestic charity from the viewpoints of concept， itself and system. After made a deep analysis， some targeted countermeasures and suggestions were put forward to promote the development of charity in China.

[Key words]charity organizations； charitable idea； credibility； system construction