公路路產資產管理問題分析及措施探討

譚行宇

【摘要】本文首先對公路路產資產特征進行分析，說明公路路產資產的復雜屬性、形式和產值結構，理清分析路產資產管理問題的頭緒；在文章的第二部分，作者對公路路產資產管理中存在的問題進行了細致的分析，認為路產資產管理在管理內容、管理方式、管理體制上都存在缺失；最后，作者根據公路路產資產管理中存在的問題進行了解決方式的探討，認為對路產資產進行評估是解決管理問題的首要步驟，而建立固定的管理體制是解決諸多問題的根本方法，希望本文能夠為公路路產資產管理提供幫助和建議。

【關鍵詞】公路路產 國有資產管理 對策探討

一、引言

公路是國家建設中重要的基礎設施，是城市發展和城郊、城際之間溝通的重要命脈，一條公路可能帶領一個窮困的村莊走上致富之路，一個地區的公路網建設也標志了這個地區的經濟發展狀況，而公路本身作為一種社會資產，卻很少被使用者所重視。無論是城鄉間的道路還是城市間的高速公路，都因為“收費”問題而備受詬病，其根本原因在于公路路產資產管理存在問題，進而導致運營方面的弊端。因此，本文將除城市道路之外的公路，尤其是高速公路的路產資產管理作為研究對象，以期能夠為公路運營提供幫助。

二、公路路產資產特征

（一）資產屬性復雜

公路是供給人們生活之用，在我國國家制度下，公路的性質是社會性的、公益性的，而公民在使用公路的同時需要支付一定額度的維修、養護費用，以保證公路資源的建設和管理，因此公路又可以說是資產性的存在；公路建筑在土地上，我國憲法明文規定土地國有，公路的建筑規劃和投資有大部分屬于國家行為，因此可以說公路是國有的，而私人和公司投資建設的情況，又使得公路資產展示出一定的私有特征。

（二）資產形式復雜

由于公路的資產屬性復雜，使得公路資產形式也呈現較為復雜的狀況。在國有資產意義上講，公路資產除了固定的道路之外，還包括為維護公路網絡而進行的電力、水利上的施工以及為了維護公路安全使用的警力等無形資產；從公路資產的私有性上來講，除了建筑公路的投資之外，公路路產資產還包括一系列附加設施形成的資產，如高速公路服務區、由公路建設帶動的沿線商業區等。

（三）資產產值結構復雜

公路路產資產的形式復雜，使資產產值的結構愈發復雜。按照公路的形成成本分類劃分，公路的建設投資、施工管理、運營管理以及養護都應形成一定的資產產值；而公路的經營效益卻只體現在經營性收費上，即公路分段的收費站收費，這使得公路資產產值在表面上看來只有“收費”一種，由各種無形資產帶來的產值很難在整個產值中被完全估計出來。

三、公路路產資產管理中存在的問題

（一）公路路產資產維護不周

公路路產資產維護不周是公路路產資產管理中存在的首要問題。不管是城市道路還是國、省道、高速公路的路面都面臨著嚴重的破損問題，道路修補和翻修幾乎是各種路面的常見狀況，更有甚者，與橋梁相關的很多公路還需要完全封閉式的養護、維修，給來往車輛行駛造成巨大不便。據悉，公路維修和修護成為造成城市道路擁堵、高速公路擁堵和交通事故的“元兇”之一，也使得人們對公路的“社會公益性”產生懷疑，“交了通行費還要忍受坑坑洼洼的路面和堵車”已經成為人們對交通主要的抱怨內容。除了對公路路產資產的日常維護不夠之外，造成這種情況的主要原因還在于公路在建設時就存在的質量隱患，即公路路產資產在成本形成的過程中就存在隱性的質量維護問題，而這種問題受到公路投資、經營和管理的分散性的影響，遲遲得不到解決。

（二）公路路產財務核算問題導致資產狀況不清

前文所述，公路路產資產產值結構十分復雜，僅從“收費”方面完全不能體現出資產產值狀況，而這主要是由于公路路產財務核算問題導致的。從公路國有的角度上來講，交通部門應對公路路產資產進行評估并根據評估結果整理路產資產的結構，根據資產結構去統計資產產值，而交通部門實際上并沒有全面的財務核算制度去衡量公路的資產狀況，被計入財務核算的大多都是實物的資產，而隱形資產并沒有被計算在其中，而且，公路建設期的成本投入與公路使用期的收益并沒有被同時計算，直接導致財務核算對公路資產狀況的失真估計；而對于公路實際的管理單位來講，大多數管理單位都將“收益”作為財務核算中的重點，并沒有重視到公路養護的重要性，在財務核算制度中也缺少“風險規避成本”一項，往往是前期收益巨大，而后期不得不花費大量資金來養護路面，導致收支的嚴重失衡。

（三）管理制度不完善導致公路路產資產產值不清

前文所述，公路路產屬于國有資產，但目前除城市道路之外，其他公路路產長期由現行的行業體制進行管理，非經營性高速公路和經營性高速公路的產權和所有權最終都屬于國家。經營性高速公路一般投資主體多，投資目標不一致，收費經營權與所有權分離。非經營性高速公路與經營性高速公路也有互相轉化的情況。這些高速公路資產管理和經營的多樣性，造成高速公路國有資產管理的復雜性。高速公路資產的實物管理探討的多，逐步形成了一系列成熟的理論、方法與制度，但高速公路資產的價值管理研究的少，其理論研究的結論不一，盡管能夠為公路路產管理提供制度建立上的借鑒，但由于理論與實際的差距以及管理單位本身的忽視，我國始終未建立長期有效的公路路產資產價值管理制度，這使得公路路產資產的產值始終不能得到科學的統計。

（四）公路路產資產管理方式存在問題導致資產效益損失

我國高速公路總體分為經營性高速公路和非經營性高速公路。部分經營性高速公路國有資產已脫離交通主管部門，被納入當地國有資產管理機構進行管理，一省高速公路網的國有資產有兩個以上的管理部門在管理，比較典型的是“控股”、“中心”和“集團”三種模式管理，國有資產管理分解為三部分，因此高速公路的收費標準、養護管理模式、服務標準、管理目標等都不同。如此造成高速公路國有資產管理不統一，管理部門多，由各部門各單位掌握資產的購建預算、占用和處置，跨部門跨地區的高速公路國有資產優化配置不可能，且容易導致高速公路國有資產的閑置、浪費和流失。一些高速公路國有資產管理部門和企業的考核目標忽視其顯著的公益性，放棄社會責任，只追求財務效益，高速公路的國有資產權益模糊難以保障。少數企業以自主經營的名義游離于交通主管部門之外，使高速公路國有資產的整體效益損失。

四、應對公路路產資產管理問題的對策

（一）對公路路產資產進行科學評估

要應對公路路產資產管理中資產維護不周的問題，公路路產資產管理單位首先應該對公路路產資產狀況進行評估，以此作為資產維護的根據，同時資產評估也是實行其他資產管理措施的首要步驟。在公路投入使用前，也就是在公路施工建設時期，對公路的資產評估應采用收益現值法，即在調查公路所在地區的經濟情況、車輛行駛狀況之后，以期望價值理論作為基本原理，在合理確定年收益額度、年運營成本和投資收益率的基礎上對公路未來預期收入進行估計。收益現值法不僅能夠估算出公路路產資產的產值，還能為公路建設前的成本投入提供借鑒；在公路投入使用后，應使用重置成本法對公路路產資產進行評估，重置成本指的是在評估當前的時間點建設一條與評估對象相同的公路所需的成本，而重置成本與公路資產損耗的差額就是公路路產資產的實際情況。重置成本估計能夠為公路養護風險估計提供有力的支持。

（二）完善公路路產資產財務核算制度

完善公路路產資產財務核算制度是解決由于財務核算疏漏導致資產狀況不清的唯一方法。在合理估計公路路產資產價值的基礎上，根據路產資產價值的現狀，分析路產資產的組成成分，嚴格分析所有能夠對公路路產資產使用造成影響的條件如公路沿線經濟發展或景區建設帶來的人流、車流等，以此為財務核算的基本內容；另外，應根據公路路產資產估計建立財務核算小組，聘任專家型人才針對公路資產結構劃分進行實地走訪和考察，保證財務核算目標與實際相符合，使財務核算能夠真真體現公路路產資產的使用狀況。

（三）開發并固定公路路產資產管理制度

我們認為公路國有路產管理體制根據其目標應包括三個體系，首先是公路國有路產保值體系即公路養護體系，公路養護是路產管理的基礎，其任務是經常保證公路及其設施的完好狀態，及時修復損壞部分，保證行車安全、舒適、暢通。其次是公路國有路產增值體系即公路國有路產投資體系，是公路國有路產增值的物質基礎，其任務是作好公路路網的規劃，規范公路路產的投資行為，提高公路工程質量，建設優質工程，為路產保值體系交付工程質量優良的路產。第三是公路國有路產維護體系即路政管理體系，是公路國有路產保值增值的保證，能維護路產不受侵犯，確保路產的完整。從各公路路產的實際情況出發，以這三個體系的建設為主要目標，就能夠開發出適用于各地公路特征的路產資產管理制度，將管理制度固定并推行，進而能夠實現省、市、鄉鎮一體化的公路路產資產管理制度，保證路產資產產值清晰明了。

（四）創新公路路產資產管理方式

目前的公路路產資產管理方式是完全分散的，作為國有資源的公路在交通部門有一定的管理辦法和管理規則，受國家法律法規制約，而作為公路實際經營者的各個單位在交通部門和國家管理法律法規的框架內又存在著各種不同形式的管理方式。由于管理方式不一導致的管理混亂狀況應該由創新管理方式來解決，可以作為借鑒的管理方式是交通部門介入型的管理，交通部門可以在征集公眾的公路管理意見的基礎上，在國家管理條例的框架內制定適合本地區的公路管理辦法，并公示給各段公路的經營管理者，然后通過公眾對新的公路管理方式的反饋以及公路資產的盈利狀況對公路管理方法進行調整，相信通過多次調整和改革，必然能夠解決由于管理方式復雜導致的資產浪費等問題。

五、結語

綜上所述，公路路產資產作為全社會資產，有著與其他社會資產截然不同的特點，公路路產資產的屬性復雜、資產形勢復雜、產值結構復雜，使公路路產資產管理工作顯得十分棘手。目前公路路產資產管理的主要問題在于資產維護不周、資產產值模糊、管理制度不健全及管理方法陳舊，要解決這些問題，必須以公路路產資產評估為首要步驟，從財務核算方面下工夫，以管理制度建設為核心，創新管理方式，才能使公路作為全社會資產，在發揮其社會效益的同時保證經濟效益達成。

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