公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理問題分析及措施探討

譚行宇

【摘要】本文首先對公路路產(chǎn)資產(chǎn)特征進(jìn)行分析，說明公路路產(chǎn)資產(chǎn)的復(fù)雜屬性、形式和產(chǎn)值結(jié)構(gòu)，理清分析路產(chǎn)資產(chǎn)管理問題的頭緒；在文章的第二部分，作者對公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中存在的問題進(jìn)行了細(xì)致的分析，認(rèn)為路產(chǎn)資產(chǎn)管理在管理內(nèi)容、管理方式、管理體制上都存在缺失；最后，作者根據(jù)公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中存在的問題進(jìn)行了解決方式的探討，認(rèn)為對路產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)行評估是解決管理問題的首要步驟，而建立固定的管理體制是解決諸多問題的根本方法，希望本文能夠為公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理提供幫助和建議。

【關(guān)鍵詞】公路路產(chǎn) 國有資產(chǎn)管理 對策探討

一、引言

公路是國家建設(shè)中重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市發(fā)展和城郊、城際之間溝通的重要命脈，一條公路可能帶領(lǐng)一個窮困的村莊走上致富之路，一個地區(qū)的公路網(wǎng)建設(shè)也標(biāo)志了這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，而公路本身作為一種社會資產(chǎn)，卻很少被使用者所重視。無論是城鄉(xiāng)間的道路還是城市間的高速公路，都因為“收費”問題而備受詬病，其根本原因在于公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理存在問題，進(jìn)而導(dǎo)致運營方面的弊端。因此，本文將除城市道路之外的公路，尤其是高速公路的路產(chǎn)資產(chǎn)管理作為研究對象，以期能夠為公路運營提供幫助。

二、公路路產(chǎn)資產(chǎn)特征

（一）資產(chǎn)屬性復(fù)雜

公路是供給人們生活之用，在我國國家制度下，公路的性質(zhì)是社會性的、公益性的，而公民在使用公路的同時需要支付一定額度的維修、養(yǎng)護(hù)費用，以保證公路資源的建設(shè)和管理，因此公路又可以說是資產(chǎn)性的存在；公路建筑在土地上，我國憲法明文規(guī)定土地國有，公路的建筑規(guī)劃和投資有大部分屬于國家行為，因此可以說公路是國有的，而私人和公司投資建設(shè)的情況，又使得公路資產(chǎn)展示出一定的私有特征。

（二）資產(chǎn)形式復(fù)雜

由于公路的資產(chǎn)屬性復(fù)雜，使得公路資產(chǎn)形式也呈現(xiàn)較為復(fù)雜的狀況。在國有資產(chǎn)意義上講，公路資產(chǎn)除了固定的道路之外，還包括為維護(hù)公路網(wǎng)絡(luò)而進(jìn)行的電力、水利上的施工以及為了維護(hù)公路安全使用的警力等無形資產(chǎn)；從公路資產(chǎn)的私有性上來講，除了建筑公路的投資之外，公路路產(chǎn)資產(chǎn)還包括一系列附加設(shè)施形成的資產(chǎn)，如高速公路服務(wù)區(qū)、由公路建設(shè)帶動的沿線商業(yè)區(qū)等。

（三）資產(chǎn)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)復(fù)雜

公路路產(chǎn)資產(chǎn)的形式復(fù)雜，使資產(chǎn)產(chǎn)值的結(jié)構(gòu)愈發(fā)復(fù)雜。按照公路的形成成本分類劃分，公路的建設(shè)投資、施工管理、運營管理以及養(yǎng)護(hù)都應(yīng)形成一定的資產(chǎn)產(chǎn)值；而公路的經(jīng)營效益卻只體現(xiàn)在經(jīng)營性收費上，即公路分段的收費站收費，這使得公路資產(chǎn)產(chǎn)值在表面上看來只有“收費”一種，由各種無形資產(chǎn)帶來的產(chǎn)值很難在整個產(chǎn)值中被完全估計出來。

三、公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中存在的問題

（一）公路路產(chǎn)資產(chǎn)維護(hù)不周

公路路產(chǎn)資產(chǎn)維護(hù)不周是公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中存在的首要問題。不管是城市道路還是國、省道、高速公路的路面都面臨著嚴(yán)重的破損問題，道路修補和翻修幾乎是各種路面的常見狀況，更有甚者，與橋梁相關(guān)的很多公路還需要完全封閉式的養(yǎng)護(hù)、維修，給來往車輛行駛造成巨大不便。據(jù)悉，公路維修和修護(hù)成為造成城市道路擁堵、高速公路擁堵和交通事故的“元兇”之一，也使得人們對公路的“社會公益性”產(chǎn)生懷疑，“交了通行費還要忍受坑坑洼洼的路面和堵車”已經(jīng)成為人們對交通主要的抱怨內(nèi)容。除了對公路路產(chǎn)資產(chǎn)的日常維護(hù)不夠之外，造成這種情況的主要原因還在于公路在建設(shè)時就存在的質(zhì)量隱患，即公路路產(chǎn)資產(chǎn)在成本形成的過程中就存在隱性的質(zhì)量維護(hù)問題，而這種問題受到公路投資、經(jīng)營和管理的分散性的影響，遲遲得不到解決。

（二）公路路產(chǎn)財務(wù)核算問題導(dǎo)致資產(chǎn)狀況不清

前文所述，公路路產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，僅從“收費”方面完全不能體現(xiàn)出資產(chǎn)產(chǎn)值狀況，而這主要是由于公路路產(chǎn)財務(wù)核算問題導(dǎo)致的。從公路國有的角度上來講，交通部門應(yīng)對公路路產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)行評估并根據(jù)評估結(jié)果整理路產(chǎn)資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，根據(jù)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)去統(tǒng)計資產(chǎn)產(chǎn)值，而交通部門實際上并沒有全面的財務(wù)核算制度去衡量公路的資產(chǎn)狀況，被計入財務(wù)核算的大多都是實物的資產(chǎn)，而隱形資產(chǎn)并沒有被計算在其中，而且，公路建設(shè)期的成本投入與公路使用期的收益并沒有被同時計算，直接導(dǎo)致財務(wù)核算對公路資產(chǎn)狀況的失真估計；而對于公路實際的管理單位來講，大多數(shù)管理單位都將“收益”作為財務(wù)核算中的重點，并沒有重視到公路養(yǎng)護(hù)的重要性，在財務(wù)核算制度中也缺少“風(fēng)險規(guī)避成本”一項，往往是前期收益巨大，而后期不得不花費大量資金來養(yǎng)護(hù)路面，導(dǎo)致收支的嚴(yán)重失衡。

（三）管理制度不完善導(dǎo)致公路路產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)值不清

前文所述，公路路產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，但目前除城市道路之外，其他公路路產(chǎn)長期由現(xiàn)行的行業(yè)體制進(jìn)行管理，非經(jīng)營性高速公路和經(jīng)營性高速公路的產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)最終都屬于國家。經(jīng)營性高速公路一般投資主體多，投資目標(biāo)不一致，收費經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離。非經(jīng)營性高速公路與經(jīng)營性高速公路也有互相轉(zhuǎn)化的情況。這些高速公路資產(chǎn)管理和經(jīng)營的多樣性，造成高速公路國有資產(chǎn)管理的復(fù)雜性。高速公路資產(chǎn)的實物管理探討的多，逐步形成了一系列成熟的理論、方法與制度，但高速公路資產(chǎn)的價值管理研究的少，其理論研究的結(jié)論不一，盡管能夠為公路路產(chǎn)管理提供制度建立上的借鑒，但由于理論與實際的差距以及管理單位本身的忽視，我國始終未建立長期有效的公路路產(chǎn)資產(chǎn)價值管理制度，這使得公路路產(chǎn)資產(chǎn)的產(chǎn)值始終不能得到科學(xué)的統(tǒng)計。

（四）公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理方式存在問題導(dǎo)致資產(chǎn)效益損失

我國高速公路總體分為經(jīng)營性高速公路和非經(jīng)營性高速公路。部分經(jīng)營性高速公路國有資產(chǎn)已脫離交通主管部門，被納入當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)管理機構(gòu)進(jìn)行管理，一省高速公路網(wǎng)的國有資產(chǎn)有兩個以上的管理部門在管理，比較典型的是“控股”、“中心”和“集團(tuán)”三種模式管理，國有資產(chǎn)管理分解為三部分，因此高速公路的收費標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)管理模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理目標(biāo)等都不同。如此造成高速公路國有資產(chǎn)管理不統(tǒng)一，管理部門多，由各部門各單位掌握資產(chǎn)的購建預(yù)算、占用和處置，跨部門跨地區(qū)的高速公路國有資產(chǎn)優(yōu)化配置不可能，且容易導(dǎo)致高速公路國有資產(chǎn)的閑置、浪費和流失。一些高速公路國有資產(chǎn)管理部門和企業(yè)的考核目標(biāo)忽視其顯著的公益性，放棄社會責(zé)任，只追求財務(wù)效益，高速公路的國有資產(chǎn)權(quán)益模糊難以保障。少數(shù)企業(yè)以自主經(jīng)營的名義游離于交通主管部門之外，使高速公路國有資產(chǎn)的整體效益損失。

四、應(yīng)對公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理問題的對策

（一）對公路路產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)評估

要應(yīng)對公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理中資產(chǎn)維護(hù)不周的問題，公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理單位首先應(yīng)該對公路路產(chǎn)資產(chǎn)狀況進(jìn)行評估，以此作為資產(chǎn)維護(hù)的根據(jù)，同時資產(chǎn)評估也是實行其他資產(chǎn)管理措施的首要步驟。在公路投入使用前，也就是在公路施工建設(shè)時期，對公路的資產(chǎn)評估應(yīng)采用收益現(xiàn)值法，即在調(diào)查公路所在地區(qū)的經(jīng)濟情況、車輛行駛狀況之后，以期望價值理論作為基本原理，在合理確定年收益額度、年運營成本和投資收益率的基礎(chǔ)上對公路未來預(yù)期收入進(jìn)行估計。收益現(xiàn)值法不僅能夠估算出公路路產(chǎn)資產(chǎn)的產(chǎn)值，還能為公路建設(shè)前的成本投入提供借鑒；在公路投入使用后，應(yīng)使用重置成本法對公路路產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)行評估，重置成本指的是在評估當(dāng)前的時間點建設(shè)一條與評估對象相同的公路所需的成本，而重置成本與公路資產(chǎn)損耗的差額就是公路路產(chǎn)資產(chǎn)的實際情況。重置成本估計能夠為公路養(yǎng)護(hù)風(fēng)險估計提供有力的支持。

（二）完善公路路產(chǎn)資產(chǎn)財務(wù)核算制度

完善公路路產(chǎn)資產(chǎn)財務(wù)核算制度是解決由于財務(wù)核算疏漏導(dǎo)致資產(chǎn)狀況不清的唯一方法。在合理估計公路路產(chǎn)資產(chǎn)價值的基礎(chǔ)上，根據(jù)路產(chǎn)資產(chǎn)價值的現(xiàn)狀，分析路產(chǎn)資產(chǎn)的組成成分，嚴(yán)格分析所有能夠?qū)仿樊a(chǎn)資產(chǎn)使用造成影響的條件如公路沿線經(jīng)濟發(fā)展或景區(qū)建設(shè)帶來的人流、車流等，以此為財務(wù)核算的基本內(nèi)容；另外，應(yīng)根據(jù)公路路產(chǎn)資產(chǎn)估計建立財務(wù)核算小組，聘任專家型人才針對公路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)劃分進(jìn)行實地走訪和考察，保證財務(wù)核算目標(biāo)與實際相符合，使財務(wù)核算能夠真真體現(xiàn)公路路產(chǎn)資產(chǎn)的使用狀況。

（三）開發(fā)并固定公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理制度

我們認(rèn)為公路國有路產(chǎn)管理體制根據(jù)其目標(biāo)應(yīng)包括三個體系，首先是公路國有路產(chǎn)保值體系即公路養(yǎng)護(hù)體系，公路養(yǎng)護(hù)是路產(chǎn)管理的基礎(chǔ)，其任務(wù)是經(jīng)常保證公路及其設(shè)施的完好狀態(tài)，及時修復(fù)損壞部分，保證行車安全、舒適、暢通。其次是公路國有路產(chǎn)增值體系即公路國有路產(chǎn)投資體系，是公路國有路產(chǎn)增值的物質(zhì)基礎(chǔ)，其任務(wù)是作好公路路網(wǎng)的規(guī)劃，規(guī)范公路路產(chǎn)的投資行為，提高公路工程質(zhì)量，建設(shè)優(yōu)質(zhì)工程，為路產(chǎn)保值體系交付工程質(zhì)量優(yōu)良的路產(chǎn)。第三是公路國有路產(chǎn)維護(hù)體系即路政管理體系，是公路國有路產(chǎn)保值增值的保證，能維護(hù)路產(chǎn)不受侵犯，確保路產(chǎn)的完整。從各公路路產(chǎn)的實際情況出發(fā)，以這三個體系的建設(shè)為主要目標(biāo)，就能夠開發(fā)出適用于各地公路特征的路產(chǎn)資產(chǎn)管理制度，將管理制度固定并推行，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化的公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理制度，保證路產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)值清晰明了。

（四）創(chuàng)新公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理方式

目前的公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理方式是完全分散的，作為國有資源的公路在交通部門有一定的管理辦法和管理規(guī)則，受國家法律法規(guī)制約，而作為公路實際經(jīng)營者的各個單位在交通部門和國家管理法律法規(guī)的框架內(nèi)又存在著各種不同形式的管理方式。由于管理方式不一導(dǎo)致的管理混亂狀況應(yīng)該由創(chuàng)新管理方式來解決，可以作為借鑒的管理方式是交通部門介入型的管理，交通部門可以在征集公眾的公路管理意見的基礎(chǔ)上，在國家管理條例的框架內(nèi)制定適合本地區(qū)的公路管理辦法，并公示給各段公路的經(jīng)營管理者，然后通過公眾對新的公路管理方式的反饋以及公路資產(chǎn)的盈利狀況對公路管理方法進(jìn)行調(diào)整，相信通過多次調(diào)整和改革，必然能夠解決由于管理方式復(fù)雜導(dǎo)致的資產(chǎn)浪費等問題。

五、結(jié)語

綜上所述，公路路產(chǎn)資產(chǎn)作為全社會資產(chǎn)，有著與其他社會資產(chǎn)截然不同的特點，公路路產(chǎn)資產(chǎn)的屬性復(fù)雜、資產(chǎn)形勢復(fù)雜、產(chǎn)值結(jié)構(gòu)復(fù)雜，使公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理工作顯得十分棘手。目前公路路產(chǎn)資產(chǎn)管理的主要問題在于資產(chǎn)維護(hù)不周、資產(chǎn)產(chǎn)值模糊、管理制度不健全及管理方法陳舊，要解決這些問題，必須以公路路產(chǎn)資產(chǎn)評估為首要步驟，從財務(wù)核算方面下工夫，以管理制度建設(shè)為核心，創(chuàng)新管理方式，才能使公路作為全社會資產(chǎn)，在發(fā)揮其社會效益的同時保證經(jīng)濟效益達(dá)成。

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