公共養老保險基金的制度風險與控制對策

【摘要】公共養老保險基金的制度風險是由公共養老保險制度產生的，指公共養老保險制度在覆蓋范圍、資金籌集、受益條件和管理機構等等方面的制度安排不符合經濟社會現況而導致基金收入減少或支付增加的可能性。本文分析公共養老保險基金制度風險的形成過程，并提出完善的財務決策機制是風險控制的主要途徑，風險損失應該由政府承擔。

【關鍵詞】公共養老保險基金 制度風險 控制對策

一、公共養老保險制度的主要內容

根據ISSA（國際社會保障協會）與美國社會保障局2011年8月公布的《全球社會保障報告》，公共養老保險制度的主要內容包括了四個方面，覆蓋范圍、資金來源、受益條件以及機構授權。

覆蓋范圍指針對執行統一公共養老保險制度的國家或區域，制度準予參與公共養老保險的處于勞動年齡的公民群體，通常與公民的從業情況相關，由公民所處的部門、所從事的行業、從業方式決定，有時還對公民的國籍、居住時間、收入水平其他作出限定。資金來源是實現公共養老保險制度的物質保障，由制度的兩方責任主體構成，包括參保人和制度制定者，參保人包括了雇員和雇主，制度制定者是國家法律或法規制定主體即政府。

受益條件包括受益人的受益資格，在能夠獲得數據的140國家和地區中128個國家為參保人遺屬提供保障，另外受益人的待遇水平需要達到規定年齡且保險稅費繳納也存在限定，有時還有附加條件，如形式上或實質上已經脫離了勞動市場。受益條件從支付方面影響公共養老保險基金運行，受益條件越是苛刻則基金支付總額就越小，如不為遺屬提供保障，受益的最低年齡很高（已知的最高達到67歲），或不為有收入的老人提供養老金等等，反之則較高。

與公共養老保險制度相關的機構設置有四個層面，一是政策制定機構，二是保險經辦機構，三是基金管理機構，四是制度監督機構。以上四個層次的機構設置并不一定同時存在，大多數情況下各國政府會將上述機構功能互相融合形成2～3個機構。

二、公共養老保險基金制度風險因素

造成公共養老保險基金制度風險的影響因素包括三個，人口因素、經濟環境因素和政策因素。在這三個因素的影響下，當基金運行依據制度安排將面臨降低的資金籌集、更高的資金支付或者兩者兼而有之時則產生制度風險。

人口因素是構成經濟社會的人口特征的總和，包括數量、構成、分布以及遷移等等因素。公共養老保險制度安排要充分考慮經濟社會的人口因素，老齡化、地域人口分布不均以及突然的大規模人口遷移等等都會對公共養老保險基金的運行產生影響。

經濟環境因素涵蓋的參數很多，對公共養老保險基金運行產生影響的主要有：收入、就業和市場環境。經濟環境因素的影響通過經濟周期作用于基金運行，當經濟社會步入繁榮期時，收入提高，就業增加，市場環境寬松，這時基金籌集從絕對金額來說是提高的，在短期內基金支付不變的情況對基金運行是有利的，反之當經濟社會進入衰退期時，經濟環境因素對基金運行是不利的。

政策因素指與公共養老保險基金運行密切相關的社會福利政策，主要是關于基本保障的政策趨勢。所謂“基本”在學界尚無統一的界定，一般來說有“基本”發展與“基本”生存兩種思路。“基本”發展論認為政府所提供的公共服務應該以促進人的發展為目的。 “基本”生存論認為公共服務應該只達到保障人的生存需求就可以了，過多的供給會導致“搭便車”的資源浪費現象。

三、兩種制度變革以及對基金運行的影響

針對以上因素的影響，世界各國關于公共養老保險制度的變革方向呈現了兩種趨勢，一種是已經建立了廣泛和高福利保障制度的發達國家和地區逐漸降低保障水平和嚴格化受益條件，另一種是逐漸擴大保障范圍提高保障水平的發展中國家。這些變革對于公共養老保險基金運行風險的影響是相反的，前者對制度風險的緩釋產生有利影響而后者則有可能加重制度風險。

西方發達國家的社會福利思想出現很早，早在文藝復興時期，以構建“理想國”為中心的空想社會主義思想萌芽就產生了。1883～1889年德國頒布了《疾病社會保險法》、《工傷事故保險法》和《老年和殘障社會保險法》，西歐和北歐各資本主義國家也開始建立帶有強制性的社會保險體系，之后，歐洲強國紛紛效仿。二次世界大戰結束以后以英國的貝弗里奇報告為代表，以高福利、廣覆蓋、總體性和強制性為特征的社會保險制度不斷推行。“從搖籃到墳墓”的福利政策在為公民提供了必要的保障緩和了社會矛盾的同時也為國家財政帶來了巨大的負擔，一方面保險支出在GDP中所占的比重逐年攀升，另一方面龐大的社會福利機構也造成了巨大的資源浪費。

與西方發達國家的養老保險制度相反，發展中國家公共養老保險制度起步晚覆蓋面窄，為了提高社會整體福利在老齡化程度逐步升級的同時他們則嘗試著為老年公民提供更廣泛、水平更高的保障制度。應該看到，在發展中國家中普遍進行的制度變革會加重基金運行制度風險，但從整體上社會風險是降低的，因此對制度風險政府應該積極面對，通過合理的風險防范措施將其不利影響降到最低。

四、公共養老保險基金的財務決策機制

公共養老保險基金運行風險會導致基金的財務失衡狀態，這種狀態一方面會降低累積資金的支付能力，另一方面對基金支付缺口的補償過程會加重公共養老保險制度責任主體經濟負擔，而且在一定條件下所產生的消極影響還會被激化，因此公共養老保險基金應建立以風險為核心的財務決策機制，這個機制在保持基金財務平衡的同時要能合理吸收資金缺口。

公共養老保險基金運行的制度風險完全由制度安排所引起，因此公共養老保險基金只能通過保留的方式來解決，如前所述實際上很多國家和地區的基金運行機構都通過其在政府部門中的影響力通過調整制度安排的方式盡量緩釋制度風險，當然這種緩釋也需要建立以保險精算為基礎的預算制度，收支預算的基礎上確定調整方案。預算機制是基金資金流風險的識別機制，通過對近期和遠期資金收入、累積和支出金額的估計確定基金預期收益率和基金財務失衡缺口，在基金投資風險和制度風險防范過程中起到重要作用。最后要明確的是對于制度風險帶來的資金缺口則必須由政府財政來負擔。

參考文獻

[1]the Social Security Administration（SSA）and the International Social Security Association（ISSA）：Social Security Programs Throughout the World，http：//www.socialsecurity.gov/policy.

[2]Miller，Stephen.Manage Pension Plan Risk With Five Expert Tips.HR Magazine；Mar2012，Vol.57 Issue 3，p12-12.

[3]楊芳：公共養老保險基金運行風險控制系統初建，時代金融，2013年5期.

作者簡介：楊芳（1979-），女，漢族，湖北武漢人，就職于江漢大學文理學院，講師，畢業于中南財經政法大學，國民經濟學博士，研究方向：公共部門財務管理。