科學推進城鎮化的戶籍制度改革研究

曹萌

摘 要 我國現行的戶籍制度是特定時期和國情下的產物。改革開放以來，隨著中國城鎮化進程的不斷加深，現行戶籍制度的弊端日益顯現。本文總結了國內外戶籍制度改革的做法和特點，深入分析了現行戶籍制度改革中存在的問題，并提出了在城鎮化背景下戶籍制度的新認識和改革內容。

關鍵詞 城鎮化 戶籍制度 改革內容

中圖分類號：D631.42 文獻標識碼：A

1國內外戶籍制度改革的主要做法及特點

從近幾十年世界各國頒布的民事人口登記法來看，戶籍管理法規相對完備，法制化程度較高。亞洲的日本在1987年修訂了《戶籍法》，1996年新加坡公開公布《國民注冊法》。歐洲的比利時、瑞士、法國民事登記被納入《民典法》。從1858年到現在英國一直沿用《出生、死亡、結婚注冊登記法》，并對其作過多次修改。德國的聯邦政府在50年代頒布了《戶籍管理法》，直到1987年又頒布了使戶籍法規更加完善的《居民身份證法》。在美國雖無戶籍制度，各州的法律不盡相同，但都有出生、死亡登記作為生命統計的數據，以此來適應衛生保健事業的需求。由以上可見，戶籍制度并非中國所特有，世界各國在此方面的名稱雖然不同，實際內容大同小異。

我國在新中國成立后，政府廢止了舊的戶籍制度，重新制定了新的戶口管理制度。我國現行的戶口管理制度是城鄉二元結構的產物，具有以下特點：

（1）在指導原則上，在我國自古以來遵循的是“治民”原則。而戶口是用來證明公民身份，控制人們的活動范圍的一種特別的工具。

（2）在功能上，多元化的功能是我國戶籍制度的特點。它可以是利益和資源分配的重要依據；可以控制人口流動，進而起到維護社會治安的作用；同時它又可以有助于統計人口數量，提供人口信息，證明公民身份。

（3）在戶籍等級身份上，“世襲制”的烙印被深深的打在了我國居民的戶籍上，也就是說子女的戶口要承襲父母的戶口。同時在醫療衛生、生活資料的供應、子女入學、養老保險、就業、失業救濟等與戶籍制度相配套的各個方面農村居民與城鎮居民享受的待遇明顯不同。

（4）在管理方法上，我國戶口管理沒有依靠法律，而是主要依靠各種行政命令來執行，以致造成了各地區各部門之間條塊分割不協調現象較為嚴重的局面。

（5）在居民遷移的管理上，我國沒有實行較為靈活的事后遷移制度，而是事前遷移制度，即居民必須憑遷移地的有關部門核發的準遷證才準予遷移。

2當前中國城鎮化進程中戶籍制度改革存在的問題

什么是城鎮化，學術各界自有不同解釋。在以何種方式推進城市化問題上，國內一直有兩種相左的意見。一種意見認為，我國應根據城市的規模效益，大力主張優先發展特大城市及大城市；另一種意見認為，單從中國人口、土地資源緊缺的角度考慮，應該優先發展中小城鎮。“嚴格控制大城市，適當發展中等城市，積極發展小城鎮”這二十二個字是我們國家在上世紀80年代初制定的城鎮化的戰略方針。而“小城鎮，大戰略”則又是在上世紀90年代后期又提出的。其政策的關鍵和重心是要大力解決國內的“三農”問題。到了“十五”期間，國家又提出城鎮化要與時俱進，要適應時代的發展。它提出的基本任務是：對有特色的小城鎮要有重點地發展；對有活力的中小城市要積極的發展；要逐漸完善區域性中心城市功能；對城鎮人口、工業密集區域大力引導以助于其有序發展。

我國目前的城鎮化問題就是要對不合理的產業結構、就業結構進行逐步調整，改善舊有的城鄉關系，并轉移、安置大量剩余農村勞動力。與此同時，還要對長期困擾我們的“三農問題”力爭合理的解決。國家“十五”計劃中大膽提出，首先，要打破原有的城鄉分割行政體制，并對不盡合理的城鎮戶籍制度徹底改革。如此這樣才能制定出能夠引導剩余農村勞動力在城鄉、地區間的流動，給社會創造自由流動的良好就業環境的政策。當然了現代社會進步的標志，以及我國經濟社會發展的必然趨勢是城鎮化。當前城鎮化進程的難點和主要矛盾仍然是城鄉關系如何處理。目前，我國已經進入一個關鍵時期：一方面，舊有的城鄉“二元”社會結構亟待破除，另一方面，需大力加快城鄉一體化進程，以便能夠統籌城鄉合理、協調發展。只有這樣才能實現我國國民經濟長期的健康發展、城鄉社會的融合及和諧穩定以及全體人民生活質量的根本提高。

3城鎮化背景下戶籍制度的新認識及改革內容

2014年7月24日中共中央發布了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》其中包括以下幾點：

（1）指導思想。是以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，進一步推進“二元”制戶籍制度改革，使放寬戶口遷移政策得以落實。使得大中城市和中小城鎮能夠協調發展，使產業分工、就業和城鎮能夠共同融合發展。對戶籍二元制度改革和與之配套相關經濟社會領域改革進行合理統籌，做到有計劃的引導農業人口有序向城鎮轉移，同時有序推進農業轉移人口的全面市民化。

（2）基本原則。要實現以上目的，我們必須堅持積極穩妥、規范有序的原則。對農業轉移人口落戶城鎮的預期和自主選擇我們要做到合理引導。要以以人為本、尊重城鄉群眾意愿為前提，做到尊重并重視城鄉居民自主定居意愿。禁止各地、市采取強迫大規模安置的做法辦理落戶，進而依法保障農業轉移人口和其他原有常住人口合法權益。要做到以上幾點就必須堅持因地制宜、靈活合理、區別對待的做法。必須要采用城鄉統籌配套、提供基本保障的做法來推進二元戶籍制度改革。

（3）發展目標。加快調整戶口遷移政策的步伐，盡快實現城鄉戶口登記制度的統一，早日全面實施居住證制度。穩步有序的使我國的就業服務、義務教育、基本醫療衛生、基本養老、住房保障等與城鎮公民息息相關的配套制度和基本公共服務盡早覆蓋到全部常住人口。我們可以大膽預計，到2020年我國的新型“一元”制戶籍制度已經建立健全，其特點是：以人為本、科學高效、規范有序。

針對中共中央《意見》中提出的發展目標，我國的戶籍制度改革應包括以下內容：

①加緊調研，早日制定戶籍法。隨著我國三十多年的經濟發展和社會進步，特別是全面改革開放的深入，并逐步形成并確立社會主義市場經濟體制。我國舊有的戶籍管理工作面臨許多新情況、新問題，并不斷增多，1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》中的某些內容時過境遷，早已經與現實情況嚴重脫節，早就失去效力。確保這項工作能做到有法可依，依法行政，嚴格執法，就要盡早加強戶籍立法，嚴格城鄉戶口登記制度。因此，當前很有必要借鑒外國民事人口立法的經驗，再結合我國的特殊國情，制定一部具有中國特色的戶籍法。這部戶籍法應該以生活基礎為依據選擇居住地，按職業劃分人群，保障公民自由遷徙，具有詳盡的登記內容，法定的登記制度及簽發證書制度的一部科學的完備的戶籍法。

②打破舊有的城鄉二元結構，努力建立全國統一的戶籍管理制度。城鄉嚴重分離，使城鄉被區別對待是我國現行戶籍制度的弊端。要徹底打破農業戶口和非農業戶口并存的這種二元制戶籍管理結構，大力建立健全城鄉統一無差別的居民戶口登記管理制度是目前我國戶籍制度改革的重點及難點。廢止不合理的阻礙公民遷徙就業的行政限制，培育培養城鄉一體的勞動力市場是目前我國戶籍制度改革的基點。通過改革后的戶籍制度應具有可操作性、權力性、一元性、科學性、公平性、管理的可控性、客觀性和合理性的特點。

③建立科學的人口管理系統。此系統應該包括以下幾點：以現代科技為技術支點，以城鄉一體的戶口登記、公民身份證管理制度為基點，以實現對人口的靜態管理向全面動態管理為亮點。第一，準確完善戶口登記制度。此制度的功能包括：全面準確的掌握全國人口信息，并對其進行系統的、科學的開發利用；它還可以促進國民經濟和社會各項事業全面有序發展，最終達到有效維護國家安全和保障社會穩定的目的。第二，加強身份證管理力度。身份證是保護自己個人權利不受侵犯的證件。有關部門可以利用城鄉居民申領辦理身份證的有效時機，合理合法運用科技信息技術，把居民的個人信息安全完整的儲存下來，以實現居民身份證的唯一性和排他性。逐步加強人們對身份證重要性的理性認識，以規范、科學實行開放、動態的戶籍管理，使全國城鄉人口流動逐漸的可操控、有序化。第三，建立個人信用系統，有助于實現人口的動態管理模式。我國地域廣闊、城鄉差別較大、流動人口數量驚人、而且當前我國城鎮化程度較高，對于人口的管理也應由靜態管理轉向動態管理。我們應該運用現代信息技術手段建立公民身份證號碼查詢服務，實現戶籍管理的全國聯網，以便準確及時的掌握人口變動的信息，為城市建設規劃提供可靠依據。

④建立健全與戶籍制度改革相關的配套制度。戶籍制度改革是否徹底關鍵是要看相關制度、相關部門是否能夠實行好配套制度。我國要進行現有的戶籍制度改革，其重點及難點在于一方面大中城市戶口背后附加的各種復雜的相關利益要取消，人為造成的城鄉分割的行政樊籬必須努力消除。清理改變目前在就業、教育、醫療等方面的歧視性政策，讓相關待遇惠及城鎮化的農民及所有農民與城鎮居民，逐步取消城鄉之間舊有的由二元制戶籍帶來的相關利益分配的差距，實行城鄉一體化融合。

4結語

由上述可知，原有的二元制戶籍制度改革是一個難度非常高的全面的系統工程，與之相關的體制有社會福利體制、農村土地制度、公共服務體制以及中央和地方的財政體制，還有國內不同行政區域管理的問題。這些問題其實反映了中國現代城鎮化發展到一定程度和規模時，對城鄉人口有更大范圍自由流動的訴求。要適應這一要求就必須順應中國城鎮化的發展趨勢，就必須落實科學發展觀努力打破以往不合理的戶籍分割和二元制，逐步弱化、淡化城市戶籍的附加值，消除戶籍與公民應享有的社會權益和福利的聯系。這樣才能真正實現城鄉居民的自由遷徙、就業和流動，最終實現社會的公平、公正與和諧發展。

參考文獻

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