農村土地流轉存在的問題與建議

蘇強 魯冬梅

摘 要：農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，六安市裕安區近年來農村土地流轉取得了明顯成效，但也存在一些問題。應從實際出發，采取有效措施，推進土地流轉實踐與創新，促進規模化、集約化、現代化的農業經營模式健康平穩有序發展。

關鍵詞：土地流轉；現狀；問題；對策；

文章編號：1674-3520（2014）-10-00-02

近年來，裕安區以科學發展觀為指導，堅持“依法、自愿、有償”的原則，按照“政府推動、政策扶持、市場運作、多元投入”的發展思路，積極探索和創建農村土地流轉新機制。通過不斷加大土地流轉工作服務力度，建立健全土地承包經營權流轉機制，有效規范了土地流轉行為，有序推進了農村土地的合理流轉，農業規模經營取得了較好成效。同時加快了美好鄉村建設步伐，進一步實現了城鄉統籌協調發展的目標。

一、裕安區土地流轉基本情況

裕安區轄22個鄉鎮街，279個行政村，3763個村民組，20.29萬農戶，農業人口83萬，耕地68萬畝，可養水域面積5.8萬畝，人均0.84畝；截至2013年底，全區土地流轉面積達到22.68萬畝，占總耕地面積的33.16%；其中：其中轉包4.4萬畝，占流轉總額的19.4%；出租13.5萬畝，占流轉總額的59.52%；轉讓0.5萬畝，互換0.6萬畝，其他形式等3.68萬畝。從流轉耕地的類型看，500畝以上規模流轉面積76969畝，500畝以上的有33戶，千畝以上的有24戶，涉及農戶4.2萬戶，占總戶數的17.24%；全年獎補資金270萬元，其中市補81萬元，區補189萬元。從流轉期限看，零星轉包多為不定期，百畝以上水田流轉多為5年，百畝以上旱地流轉一般為20年；從流轉方式看，主要是在土地承包經營權證上進行變更記錄、簽訂流轉合同及口頭協議三種。全區土地流轉呈現出三大趨勢，一是流轉速度逐步加快，二是單宗土地流轉面積越來越大，三是流轉后生產的科技含量越來越高。

二、裕安區推進土地流轉工作的主要做法

一是大力宣傳國家土地流轉政策。采取會議、黨員培訓、廣播及明白紙等形式，大力宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包糾紛仲裁法》、中央1號文件等有關土地流轉法律法規及政策，努力使農戶深入了解土地經營權流轉的政策規定，讓廣大干群充分認識開展農村土地流轉的原則、方法及作用，為有效開展土地流轉工作營造良好氛圍。

二是積極創造良好的土地流轉環境。區農委及時轉發省農委“關于進一步規范農村土地承包經營權流轉”文件，并以區政府名義下發了《關于貫徹市農村土地承包經營權流轉若干意見的通知》，建立健全土地經營權流轉服務平臺，探索建立土地流轉激勵機制，圍繞產業結構調整，鼓勵大戶租賃農戶土地進行規模化生產，對500畝以上的種糧大戶，每畝補助20元，對1000畝以上的種糧大戶，每畝補助30元，對2000畝以上的種糧大戶，每畝補助40元，對3000畝以上的種糧大戶，每畝補助50元，對單季流轉冬閑田從事午季糧油生產的，補助標準翻一番，2012年，我區上報獎勵補助大戶面積76969畝，獎補資金270萬元，已于當年底全部兌現。同時，還把土地流轉與規模經營、勞動力轉移及發展現代農業結合起來，積極營造良好土地流轉的政策氛圍。

三是建立健全土地流轉制度。區農委統一印發了土地流轉合同和示范文本，指導鄉鎮村建立土地流轉檔案，以區政府文件出臺了農村土地承包經營權流轉若干意見，探索建立土地流轉激勵機制，積極兌現獎補政策，鼓勵和提倡農村土地穩定、規范、有序流轉。

四是強化土地流轉服務。全區以鄉鎮農業管理服務站為依托，大力開展政策宣講、流轉手續辦理等協調服務工作，幫助簽訂流轉合同，建立土地流轉檔案，組織農技人員對連片生產的規模經營戶，提供生產技術、病蟲害防治及產品銷售等服務。

五是創新土地流轉方式。全區本著“因地制宜”的原則，由灣畈區引導向崗區、山區穩步推進。2012年，江家店鎮實現土地單季流轉達5142畝，擴大了糧食種植面積，有效利用了冬閑田等土地資源。2013年，區農委在江家店鎮開展了土地單季流轉現場會，宣傳引導土地流轉由雙季向雙季、單季開展，益單則單、益雙則雙、益轉則轉，取得了良好的示范帶動作用。

三、裕安區土地流轉的主要成效

一是促進了生產要素流動。土地作為規模經營的主要生產要素在有效流動集聚后，將引起資金、技術、人才及等要素的積極跟進，促進實現資源的市場化配置，為農業投入規模化提供有利條件。江家店鎮林寨村土地流轉大戶鄔凌云，反租近千畝土地，投入有效資金，通過聘請專家、引進先進技術，辦起了種雞場、養魚場，實現立體化養殖，輻射帶動周邊近400個農戶發展養雞生產，每年為農戶增收3000多萬元，本人也獲得“2011年度全省糧食生產大戶”稱號。

二是推進了農業結構的調整。土地流轉后，實現了土地規模經營，推動了設施農業、效益農業及現代農業的長足發展，為集中連片、區域規劃、專業化生產的農業結構調整的順利實現創造了條件，有力推動了農產品商品基地的發展。肥西縣個體戶張久倉，來到裕安區江家店鎮的林寨、張墩兩村，連片反租1170多畝耕地種植優質稻麥，帶動了“豬-沼-稻”循環農業發展，優化了農業經濟結構，經濟和社會效益實現了雙豐收。

三是促進了農業增效、農民增收。從全區農業規模經營效益來看，農民增收普遍增長30%以上。韓擺渡鎮的陸集村，有9個生產組、240戶的300多畝耕地，連片出租給蔬菜經營大戶張枝全種植特色蔬菜，合同期10年，第一年每畝付農戶租金410元、第二年460元、第三年（封頂價）510元，租出土地農戶的勞力，又反過來幫張枝全打工，在300多畝土地上打工，每年又再次獲得20多萬元的工資收入。經測算，農民每畝純收入達1150元，是農戶出租土地前收入的兩倍多。

四是合理的土地流轉維護了農村社會穩定。裕安區在做好土地流轉工作的同時狠抓建章立制，逐步完善流轉服務機制。部分鄉鎮建立了土地流轉服務點，配備了相關人員，積極開展政策咨詢、合同簽訂等工作，完善了符合實際需求、操作性強的農村土地糾紛調處責任機制。既能避免土地流轉中出現權屬不清等矛盾隱患，同時又能迅速有效處理各類土地糾紛，從而地維護了農村社會穩定。

四、農村土地流轉存在的主要問題

（一）基層對土地流轉認識不到位。少數鄉村干部對農村土地流轉的重要性認識不足，對有關土地承包及流轉政策宣傳不到位。認為土地流轉是農戶與經營業主之間的事，應自由協商，對其采取聽之任之的態度，疏于指導、服務和管理。個別地方未能全面把中央提出延長土地承包期3O年的政策貫徹落實到戶，農民承包土地的穩定感尚未真正完全確定，有的寧肯粗放經營，造成土地經營不善，施肥搭配不合理，雜草叢生，產量逐年下降，沒有經濟效益，也不愿意將土地流轉出去。有的農民戀土情深，盡管已棄農經商、外出打工，但靠承包土地生存的傳統觀念，仍使他們對土地眷戀很深，放不開手腳，寧可請人代耕，甚至土地荒蕪也舍不得將土地流轉出去。個別地方私自出賣承包土地和改變土地用途現象時有發生。

（二）土地流轉機制不健全。一是流轉程序不完善。很多地方土地流轉工作尚處于起步階段，缺乏完整規范的流轉程序指導，土地流轉的隨意性和不穩定性較明顯；二是農村土地流轉合同的簽訂不規范。個別土地流轉只有當事人之間的口頭協議，沒有簽訂正式的書面合同；有的雖然簽訂了書面合同，但在合同中存在面積不實、土地流轉期限超期、承包費沒有考慮物價變化因素，甚至沒有明確違約補償辦法等問題。這些問題的存在，都是引發土地糾紛的隱患，一旦發生糾紛，調解缺乏依據。三是流轉方式不靈活。土地流轉大多以村內流轉為主，流轉方式主要是出租、轉包等形式；四是流轉制度不健全。流轉沒得到有關單位簽證，沒有建立起規范的土地流轉檔案，土地流轉發生糾紛處理難度大，缺乏法律保障。

（三）流轉后糧地“非糧化”現象嚴重，危害大。雖然近年來國家高度重視糧食生產，不斷加大對糧食種植的政策扶持力度，但糧食作物與果蔬等經濟作物相比，經濟效益明顯處于劣勢。以裕安區為例，農民人均耕地1.4畝左右，1年種植兩季水稻只能帶給農民1700元的收入，去除種子、化肥、農藥等成本，最終的純收入只有900元左右。而村民將自己的土地流轉后，不用下地勞動就能獲得每年700元的收入，而且可以在流轉大戶打工獲得工資收入。由于經濟效益的導向作用，流轉后的土地發展養殖業、花卉業、觀光休閑農業，“非糧化”現象較嚴重。從實際來看，這一趨勢還在加快。由于依靠品種改良和技術提高糧食單產比較緩慢，那么糧食播種面積的下降必然帶來糧食產量的下降。同時，“非糧化”還將會使土地肥力下降，土地流轉“非糧化”后，田間的水利設施、灌溉系統隨之改變，土壤層也將發生改變甚至破壞。一旦受流轉方因為流轉期限到期或因經營原因中途離開，將已從事設施農業的土地恢復為種植糧食的農田非常困難，甚至根本不可恢復，后果不堪設想。

（四）資金制約土地流轉的規模。從實際了解的情況看，資金問題是制約土地流轉的瓶頸。裕安區雖然制定了土地流轉獎勵措施，但扶持力度有限，加之金融支持政策不夠給力，信貸門坎高、融資難、農業保險投保品種少，制約了規模經營發展。這對有轉入土地、擴大經營規模愿望的種植大戶、農民專業合作社等經營主體而言，資金限制了轉入土地的規模，同時還限制了發展、延伸其產業鏈，影響到規模經營效益。如固鎮鎮東風養殖合作社因資金限制而無法更多的流轉土地，同時品牌注冊、加工銷售、貯藏保鮮等也被捆住了手腳。很多專業合作社處在分散、無序的小規模經營狀態，多數農戶還沒有因為土地流轉而獲得更大的收益，還沒有因土地流轉實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置，不能很好地適應加快建設現代農業的新要求。

五、促進農村土地流轉的建議

（一）做好土地流轉的宣傳工作。要加強宣傳引導，加大《農村土地承包法》、《農村土地承包糾紛仲裁法》及有關法律法規宣傳力度，要讓基層干部群眾認識到，土地不僅僅是農民就業和生存的手段，更是一筆龐大的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產、增加農民收入的有效手段。要充分利用各種宣傳媒體，大力宣傳通過流轉土地增收致富的典型，讓農民了解政策，消除疑慮，放心流轉。同時，要提高鄉村干部“以地生財”的意識，引導農民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力。充分發揮村集體農村土地法人代表在土地流轉和經營中的主體作用，努力營造農村土地流轉工作氛圍及良好環境。

（二）做好土地流轉的基礎性工作。目前，要結合正在進行的農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，進一步穩定和完善農村土地承包關系，依法落實農民的土地承包經營權，做到長期穩定并長久不變，明確和完善土地承包經營權的各項權能，依法保護農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。要按“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權“的方針，堅持“依法、有償、自愿流轉”的原則，加快土地流轉步伐，加速推進農業向規模化、現代化發展。

（三）建立健全土地流轉長效機制。要加強基層農經部門力量，確保鄉鎮農經人員以足夠的人力、精力來開展農經管理、服務工作；要發揮土地流轉中介組織作用，依法成立土地流轉合作社或服務中心，積極爭取土地流轉的資金及政策支持，實現土地流轉市場化；要建立土地流轉、規模經營的信息資料，完善土地流轉檔案，加強土地流轉合同管理，規范土地流轉的簽證、仲裁等服務行為，促進土地流轉工作規范有效運轉。

（四）加大財政政策扶持力度。各級政府每年要安排一定額度的土地流轉、規模經營專項獎補資金，用于對流轉承包土地經營權的農戶和規模經營主體進行獎勵補助，農村土地承包經營權流轉信息平臺的搭建和發布，以及區、鄉（鎮）、村土地流轉服務組織培訓、仲裁機構建設等；凡涉及農業、財政、國土等部門的資金和相應獎補政策要向規模經營項目傾斜；各種糧食補貼、良種補貼、農資補貼、農機補貼等要與土地流轉、規模經營相結合；要實行信貸傾斜，在符合信貸政策的前提下，每年安排一定額度的農業信貸資金對規模農業經營主體給予支持；加大對農業基礎設施建設的投入力度。對受讓面積較大、流轉期限較長的規模經營主體，符合相關條件的，優先安排土地整理、農田基本建設、農業綜合開發等建設項目。