現代大學治理視域下高校信息公開的價值定位與動力機制研究

王楠　劉江　吳峰

[摘 要]教育乃天下之公器，高校信息亦具有公共屬性。在現代大學治理的視域下，高校信息公開具有克服信息不對稱、提升內部治理效益，開放辦學、實現資源優化整合以及透明治校、預防高校權力腐敗等價值。然而，其在實踐中的執行力度卻略顯動力不足。欲革除信息公開的實施障礙、提升信息使用效益，需建立包括組織、制度、載體在內的多維度信息公開動力機制。

[關鍵詞]現代大學治理；高校；信息公開；價值定位；動力機制

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0146 — 03

一、引言

教育乃天下之公器。高等學校，就其資金來源、管理主體、運行機制及主要成果而言，都具有公共性，因此，在利用公共資源開展辦學活動、提供社會公共服務的過程中，高校產生、制作、獲取的信息也應是公共和公開的。2010年，教育部頒布了《高等學校信息公開辦法》，正式以部門規章的形式，對高校信息公開的原則、內容、途徑以及要求進行了規范，隨即，各高校信息公開的制度規范也相繼確立。然而，高校信息公開在實踐中的執行力度與其制度規范本身的“高調出場”相比，卻顯得動力不足。在現代大學治理視域下，欲構建有效的信息公開動力機制、革除實施障礙，必先厘清高校信息公開的價值定位。

二、高校信息公開在現代大學治理中的價值定位

高校信息公開作為現代大學制度的一項重要內容，是高校治理能力的全面體現，是高校不斷改進教育質量、促進內涵式發展的應有之義。傳統意義上的高校治理主要通過黨政管理體制內的層級管理來實現；而在現代信息公開場域中的高校治理，作為一種透明的管理模式，則融入了來自教育管理部門、社會、學生及其家長的力量和訴求，使高校作為教育主體，在教育客體、第三方力量的公共參與下，具備更為科學、高效的治理能力。

（一）克服信息不對稱，提升內部治理效益

從根本上說，高校治理的過程是由若干決策和執行活動所組成的。其中，執行活動以決策活動的方向和內容為前提，而決策活動實質上則是一個“信息的輸入、轉換和輸出的過程，即從信息系統那里輸入決策所需要的信息，掌握人民大眾對政策的要求和意見，形成政策問題，經過研究、咨詢之后制定、出臺政策，通過政策實施把信息輸送出去，再將其作用結果反饋回來，并根據此調整和完善政策。” 〔1〕（p173）可以說，信息的可靠性和充分性直接影響著決策的質量和治理的效益。

然而，信息在傳輸過程中，天然存在不對稱的特性。劍橋大學教授柬姆斯？牟利斯（James Mirlees）和美國哥倫比亞大學教授威廉姆？維克瑞（William Vickery）指出，在現實中信息并非均勻地分布于社會個體或群體中間，而是有所偏重，存在私有信息，從而導致信息不對稱。同時，基于社會個體或群體的能力不同，所處的環境、地位不同，再加上信息本身的動態性和滯后性，使得社會個體或群體不可能擁有完全的信息。因此信息的不對稱是客觀必然和普遍存在的。〔2〕相應地，Michael Spence設計出的“信息傳遞模型”則提出了克服信息不對稱及逆向選擇的對策，即具有信息優勢的個體應當將“信號”可信地傳遞給居于信息劣勢的個體。〔3〕（p7）同時，信息利用還服從于“收益遞增規律（increasing return），即信息被利用得越充分，其產生的收益就越大。”〔4〕一言以蔽之，信息的可靠、充分利用，將有益于管理行為的效益提升。高校在治理過程中，顯然屬于信息優勢的一方，大學章程、發展規劃、招生就業、基建采購、國際合作、財務狀況等，均涉及大量信息。只有將這些信息及時、充分、有效地傳遞給廣大師生和社會公眾，才能最大限度地克服信息不對稱，更好地實現信息效益遞增。

（二）開放辦學，實現資源優化整合

王洪才先生是國內較早對現代大學制度開展研究的學者之一，他曾指出：“現代大學制度的核心特征是大學與社會經濟發展需求的適應性。”〔5〕基于高校的公共屬性，其與社會利益相關者之間天然具有一種基于公共資源使用契約的共同利益，而現代大學治理的一個趨勢正是復合共治，即以高校利益相關者的共同利益為基礎，不同的治理方式相互合作和補充，共同協調治理大學的互動機制，其原則之一是確保及時、準確地披露所有與高校有關的實質性事項的信息。〔6〕

第一，高校是社會高級人才的培養機構，能夠吸引和培養何種“人才”，在某種意義上，決定著高校的發展潛力。因此在保持獨立自由的教育學術邏輯的前提下，高校管理工作必須同時兼顧市場邏輯。一方面，其師資力量、教學質量、學術水平、國際聲譽、管理水平以及基礎設施等方面的信息，是學生們選擇獲得何種教育資源時所考量的重要基礎。另一方面，充分有效地公開自身獨特的教育資源，也是高校增強教育市場競爭力，吸引具有相同或相似學習興趣或學術志向的學生，在教與學的過程中相互促進、共同提升的必要條件。

第二，高校是從事科學研究的主要機構，無論是基礎理論的研究還是科技實務成果的轉化，都需要政府管理部門或者社會實業界在政策、資金或產業鏈上的支持。因此，高校必須主動實現角色調適，積極應對新時期知識聯盟、資源重構的新機遇、新挑戰，在充分博弈中構建一個校地、校企共贏的可持續發展機制。而完善的信息溝通系統、暢通的信息公開渠道、豐富的信息公開內容，是高校吸引外部社會的人、財、物以及政策等有利資源，促成高校與社會經濟發展相適應、相促進，使現有教育資源發揮最大效用的根本要求。

（三）透明治校，預防高校權力尋租

高校基于其學術研究的特性，具有自主辦學的客觀要求，即通過自治將個體知識有效整合，使個體理性經過博弈達到集體理性的最優狀態。但自主辦學在促進學術自由、創造智慧成果的同時，由于信息的天然不對稱，往往造成博弈不充分，決策的制定和執行缺乏全面有效的監督，從而產生“權力異化”，造成“權力失范”。“陽光是最好的防腐劑”，高校信息公開，是從源頭上防止高校腐敗的有效途徑。誠如張康之先生所言，“增加行政行為的透明度就是要把行政行為放在公眾的監督之下，使公共權力不再僅僅接受權力的制約，不僅僅在權力制約機制內得到監督，而且必須接受整個社會的普遍監督和普遍制約，從而大大降低了權力異化和謀取私利的機會。”〔7〕在高校管理工作中，信息的公開與透明，一方面能夠降低腐敗行為人的機會主義預期，提高其腐敗的懲罰成本和實施成本，另一方面能夠為學校內外監督機構的監督控制提供有效的信息依據，從而揭開外界對于高校管理的“無知”帷幕。

三、高校信息公開動力機制的維度研究

根據系統論的觀點，所謂機制，是指系統內各子系統、各要素之間相互作用、相互聯系、相互制約的形式和運用原理以及內在的、本質的工作方式。〔8〕（p523）構建高校信息公開的動力機制，亦需要多個維度的共同聯系與作用，實現各方主動參與、提升信息公開有效性的良性格局。當前，高校信息公開在實踐中仍然存在動力不足的問題，主要表現為：其一，高校行政管理人員作為信息的管理者和主要發布者，雖然認可信息公開的重要性，但在具體工作中，卻往往為了保證本職工作的效率而怠于主動及時地向師生和社會公眾公布相關信息；其二，廣大師生、社會公眾雖渴望了解學校信息，但鑒于高校公開信息的詳細程度以及信息公開的互動性較低等原因，對于信息公開的實際參與度和認可度并不高；其三，各高校信息公開的制度規范雖已普遍制定，但大多較為寬泛，可操作性不強，對于保密信息的界定以及信息公開的監督和責任等的規定主要停留在宏觀或中觀層面。其四，高校信息公開的載體相對單一、僵化，信息公開的及時性、便利性受到影響，常出現同一數據、信息反復統計、調研、核查等現象，影響工作效率、信息公開的效果及其使用效益。基于此，在高校信息公開的動力機制建構中，組織、制度和載體維度最為關鍵。

（一）高校信息公開的組織維度

組織機構是高校信息公開的直接決策者、具體執行者和責任承擔者，是實現信息公開有效性的主體保證。一方面，設立專門的組織機構負責信息公開，是該項工作獨立價值的體現；另一方面，通過分工協作，由專門機構及人員實現信息的收集、分類、整理、編制、公開等工作，不僅有益于增強信息的可用性、便利性及規范性，實現資源共享及有效利用，更可以節約其他行政管理部門各自開展該項工作的人力物力成本。

具體來說，在學校層面，應當成立以校黨委、行政為領導，以學校各院系、職能部門一把手為成員的高校信息公開領導小組，全面領導、管理、協調學校信息公開工作。高校信息公開領導小組下設信息公開辦公室，由校長辦公室統籌管理，各院系、職能部門設立信息員具體負責信息公開相關事務。例如，《河海大學信息公開實施辦法（試行）》將信息公開領導小組辦公室的主要職責界定為八個方面：（1）具體承辦學校信息公開事宜；（2）管理、協調、維護和更新學校公開的信息；（3）統一受理、協調處理、統一答復向學校提出的信息公開申請；（4）組織編制學校信息公開指南、信息公開目錄和信息公開工作年度報告；（5）協調對擬公開的學校信息進行保密審查；（6）協調、推進、監督學校各二級單位信息公開工作；（7）組織學校信息公開工作的內部評議；（8）承擔與學校信息公開工作有關的其他職責。同時，還應充分發揮教職工代表大會、院系職工大會、民主黨派、各級工會以及學生會、研究生會等民主管理機構的作用，從而形成縱橫交錯、分工負責、責任落實、協同有效的高校信息公開組織體系。

（二）高校信息公開的制度維度

制度經濟學理論認為：“制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創造。”〔9〕（p35）在高校信息公開中，制度規范發揮著為相關利益主體的行為決策、行為方向及其對行為結果的判斷提供預見依據的重要作用。隨著《高等學校信息公開實施辦法》的頒布施行，各高校校務公開的制度規范已相繼確立，但對于信息公開與保密界限的認定及其監督、責任等方面的規范仍不盡完善。

1.高校校務信息的公開與保密

高校信息公開涉及學校概況、師生管理、科學研究以及基建、財務、后勤管理等方方面面。上述事項公開的深度、廣度、時效各有不同，在具體執行的過程中，應著力于廣大師生和社會公眾所普遍關注的信息，有重點、有針對性地豐富信息公開的內容，使有限的資源集中于效用更高的內容上。同時，根據《高等學校信息公開辦法》的規定，高校不予公開的信息包括“涉及國家秘密的；涉及商業秘密的；涉及個人隱私的；法律、法規和規章以及學校規定的不予公開的其他信息。”具體而言，高校手中涉及國家秘密的信息范圍主要是通過國家法律、行政法規、地方規章制度予以認定；涉及商業秘密的信息主要表現為高校在基本建設管理、教學儀器設備及大宗物資采購等工作中需要保密的信息，例如招標過程中的標底、評委人員名單等信息均不得泄露；個人信息則主要表現為涉及教師、學生個人隱私的信息，例如教師的家庭電話、住址、業余活動等與教育教學工作無關的個人基本信息，“三困”（學習困難、生活困難、心理困難）學生的基本情況等涉及學生私人學習生活的信息。對于高校信息公開過程中的隱私權保護，也可參照美國的相關規定。在美國，高校往往將個人信息分為保密學術評議記錄（同行評議記錄）、保密記錄、涉及隱私的記錄和不涉及隱私的記錄。〔10〕學生信息限于學生個人信息及學術記錄，上述信息受家庭教育和隱私權法保護。學生有權依據該法查看和審查有關教育記錄、適時對教育記錄予以修正，并對記錄中信息公開擁有決定權。〔11〕同時，高校有權公布教師的與職責相關的基本信息，但涉及個人隱私和同行評議的信息則不予公布。〔12〕（p26）

2.高校校務公開的監督與責任

“制度，要有效能，總是隱含著某種對違規的懲罰。” 〔9〕（p35）高校信息公開制度欲有效實施，強化監督制約與責任救濟當為應有之義。

當前，世界上政府信息公開的監督模式主要分為三種：第一種是設立專門管理機構來監督行政部門公開信息的情況。如日本的信息公開審查會、法國的文件了解委員會；第二種是賦予國家機構一項特殊的監督職能。例如，美國、加拿大等國要求行政機關每年向國會提交《信息自由法》的實施情況，以此配合法院對信息公開法的監督。第三種模式是由行政機關的首長和內部機構來監督本部門的信息公開執行情況而設立專門的監督機構。〔13〕（p28）上述有益經驗，對于我國高校信息公開的監督工作亦可資借鑒，可嘗試構建包括上級主管部門開展的上級監督、紀委監察部門進行的專門機構監督以及師生監督、社會監督、司法監督等多層面的監督機制。當信息公開的受眾認為相關信息依法應當公開而未公開的，可以向高校信息公開領導小組、上級主管部門、監察部門舉報；認為高校信息公開的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法提起行政訴訟。同時，高校應將信息公開列入各職能部門、院系及其負責人日常工作考核的內容，定期開展評估，對于考核不合格的單位或個人予以問責。

（三）高校信息公開的載體維度

隨著高校信息公開工作的不斷深入，公開的載體維度也日趨多樣，包括全校普發性文件、簡報、校園廣播、報刊、公告欄、電子顯示屏、教代會、學代會、座談會、聽證會等。近年來，網絡作為“第四媒體”已成為信息公開的重要載體，其不僅可以傳遞更為豐富的信息內容，更能夠有效降低信息獲取的時間和人力物力成本，提升信息公開的及時性、開放性和聯動性。

在我國，高校可以通過以下幾種途徑拓展網絡信息公開的載體：（1）在學校網站主頁設立校務公開專欄，按照制度要求，主動將需要公開的信息全面、及時地在專欄上公布、更新；（2）編制信息公開指南及目錄，按照信息名稱、內容、機構、時間等進行分類，并設置簡便、易于操作的索引系統，在信息公開專欄上予以公布；（3）充分利用人人網、BBS、微博等交流互動平臺，增強高校信息公開領導小組與廣大師生的信息聯動，在交流互動中提升信息傳播的數量與質量；（4）對于專職教師等在校“坐班”時間較短的人員而言，通過密碼認證等技術渠道，開通校內網與校外網絡的對接渠道，使學校師生對于校務公開信息的獲取不再局限于學校的地理區域限制；（5）建立高校師生短信平臺，針對重大、緊急的事件，通過統一發送手機短信的方式，在第一時間與廣大師生溝通交流，提升重大信息溝通的及時性。在暢通信息公開、輸送渠道的同時，高校還應加強信息的互動和及時、有效地回應，強化師生和社會公眾對相關信息關注、利用和反饋的動力，檢查和改進自身信息公開工作的全面性和有效性。

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〔責任編輯：侯慶海〕