科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革探究

董云杰 任廣迪

[摘 要] 近年來，我國(guó)公共財(cái)政體制逐步完善，科技體制改革不斷深入，對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度提出新的要求，然而原《科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》自1997年1月開始實(shí)行，其部分內(nèi)容已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)，改革刻不容緩。本文主要從利益相關(guān)者的角度，對(duì)科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革進(jìn)行全方位探討，并指出其進(jìn)一步改革的方向。

[關(guān)鍵詞] 利益相關(guān)者；科學(xué)事業(yè)單位；財(cái)務(wù)制度；博弈

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 01. 004

[中圖分類號(hào)] F233 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）01- 0007- 02

1 引 言

改革是在外部環(huán)境與內(nèi)在因素共同作用下的必然結(jié)果，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度改革也不例外，它由內(nèi)在原因（隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生的不適應(yīng)）所誘發(fā)，但受制于外部制度環(huán)境與利益相關(guān)者的政治博弈，經(jīng)過反復(fù)博弈，制度得以發(fā)展和完善，新修訂的《科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》（以下簡(jiǎn)稱《財(cái)務(wù)制度》）就是博弈之后的結(jié)果。

2 事業(yè)單位的利益相關(guān)者

利益相關(guān)者理論起源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，其產(chǎn)生要追溯至1984年出版的弗里曼的經(jīng)典著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》。弗里曼將利益相關(guān)者定義為“能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或能夠被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程影響的主體”。

該定義中的利益相關(guān)者包含了所有對(duì)組織有影響或者被影響的相關(guān)方，范圍比較廣泛，在應(yīng)用時(shí)很難滿足所有利益相關(guān)者的利益訴求，在博弈中達(dá)到均衡點(diǎn)，因此本文認(rèn)為應(yīng)該識(shí)別核心利益相關(guān)者，主要滿足其利益需求，在此基礎(chǔ)上，其他非核心利益相關(guān)者的利益可以通過搭便車得以滿足。

3 利益相關(guān)者視角下科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革的必要性

本文分別研究核心利益相關(guān)者對(duì)《財(cái)務(wù)制度》改革的影響。

（1）從政府的角度來看。近年來，我國(guó)相繼推行了一系列的財(cái)政改革，如預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)使用管理等。這些改革措施的出臺(tái)，對(duì)科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)產(chǎn)生了很大影響，對(duì)其財(cái)務(wù)管理活動(dòng)提出了更高的要求，財(cái)務(wù)管理的模式和程序應(yīng)該適應(yīng)公共財(cái)政改革，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（2）從科學(xué)事業(yè)單位自身來說。隨著科技體制改革的不斷深化，科學(xué)事業(yè)單位的功能定位和業(yè)務(wù)內(nèi)容比以前更為明確和集中，主要以開展基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究和社會(huì)公益研究以及科學(xué)普及等公益性活動(dòng)為主，強(qiáng)調(diào)了科學(xué)事業(yè)單位的公益屬性，更加突出了其社會(huì)功能定位，對(duì)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格限制。反映在財(cái)務(wù)上，要求完善以財(cái)政投入為主、引導(dǎo)社會(huì)參與的持續(xù)穩(wěn)定資金支持機(jī)制，因此，事業(yè)單位一方面要落實(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)，另一方面要結(jié)合財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)提供多元化會(huì)計(jì)信息。

（3）從科學(xué)事業(yè)單位的服務(wù)對(duì)象來說。事業(yè)單位改革分類以及科技體制改革中，強(qiáng)調(diào)了科學(xué)事業(yè)單位的公益性，因此科學(xué)事業(yè)單位的目標(biāo)是滿足社會(huì)需求，因此社會(huì)公眾有權(quán)利對(duì)科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。但是目前我國(guó)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督主要依賴于政府部門的外部監(jiān)督，如審計(jì)部門的核查等，這些監(jiān)管大都流于形式甚至暗箱操作，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)其缺乏了解和信任，并在博弈中明顯處于弱勢(shì)。因此有必要要求其對(duì)外披露財(cái)務(wù)信息，滿足社會(huì)公眾的需求。

4 從利益相關(guān)者的視角來看科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革的內(nèi)容

原《財(cái)務(wù)制度》于1997年1月開始執(zhí)行，實(shí)施16年以來，對(duì)加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革的推行，原有的財(cái)務(wù)制度提供的信息已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足不同的利益相關(guān)者的需求，各個(gè)主體為了滿足自己的需求而展開博弈，促進(jìn)制度的改革，新制度的內(nèi)容就是博弈的均衡點(diǎn)。

（1）預(yù)算管理的改革。此次改革主要加強(qiáng)了科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理、收支管理和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理。黨的十八關(guān)于深化事業(yè)單位分類中，將科學(xué)事業(yè)單位歸類為公益型事業(yè)單位，政府作為資金的提供者，必須對(duì)資金的投放領(lǐng)域、使用效率負(fù)責(zé)，因此其要求科學(xué)事業(yè)單位編制恰當(dāng)?shù)念A(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，完成預(yù)定的目標(biāo)；同時(shí)在預(yù)算的管理上，具體到相關(guān)的責(zé)任人，形成相應(yīng)的績(jī)效考核機(jī)制。以上反映了政府這一利益相關(guān)者對(duì)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督，提高資金使用效益的利益訴求。

（2）科研項(xiàng)目資金管理改革。科學(xué)事業(yè)單位主要工作是承擔(dān)科研項(xiàng)目，科研項(xiàng)目的資金支持主要來自政府。近幾年政府不斷強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府效益審計(jì)，與此相對(duì)應(yīng)，在此次改革中，政府也強(qiáng)調(diào)了科研項(xiàng)目資金的使用績(jī)效，要求科學(xué)事業(yè)單位首先應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要合理編制科研項(xiàng)目預(yù)算，節(jié)約支出；其次要落實(shí)預(yù)算，嚴(yán)格按照制定的預(yù)算執(zhí)行；最后要明確科研項(xiàng)目的責(zé)任主體，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（3）收入管理改革。此次改革中，關(guān)于收入中的財(cái)政補(bǔ)助收入只限于從同級(jí)財(cái)政部門取得財(cái)政撥款，不再允許從上級(jí)財(cái)政部門取得，財(cái)政補(bǔ)助范圍縮小，這就損害了科學(xué)事業(yè)單位這一既得利益者的利益，從博弈結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，科學(xué)事業(yè)單位雖然財(cái)政補(bǔ)助收入減少，但是事業(yè)收入范圍擴(kuò)大了，增加了從財(cái)政專戶核撥給科學(xué)事業(yè)單位的資金和經(jīng)核準(zhǔn)不上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶的資金，以及教學(xué)收入。這就實(shí)現(xiàn)了政府和事業(yè)單位這兩個(gè)利益相關(guān)者利益的均衡。

（4）資產(chǎn)管理改革。新《財(cái)務(wù)制度》要求對(duì)固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)按照年限平均法以及工作量法計(jì)提折舊，并分?jǐn)傆?jì)入成本費(fèi)用，這反映了權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則要求。首先對(duì)事業(yè)單位自身來說，固定資產(chǎn)計(jì)提折舊可以避免因不提折舊導(dǎo)致成本低估帶來的盈余虛增，有利于事業(yè)單位固定資產(chǎn)的及時(shí)更新改造。其次，對(duì)政府來說，由于以前事業(yè)單位固定資產(chǎn)不提折舊，普遍存在重購(gòu)置輕管理的現(xiàn)象，設(shè)備利用率較低，國(guó)有資產(chǎn)流失，而計(jì)提折舊就可以很好地提高資產(chǎn)使用效率。第三，對(duì)外部服務(wù)對(duì)象來說，計(jì)提折舊可以正確反映資產(chǎn)的賬面價(jià)值，了解凈資產(chǎn)的使用情況。

另外，新的《財(cái)務(wù)制度》強(qiáng)調(diào)科學(xué)事業(yè)單位不得使用財(cái)政撥款及其結(jié)余進(jìn)行對(duì)外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業(yè)債券等投資。這一規(guī)定反映了政府的利益訴求，避免事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)者為了謀取私利過度對(duì)外投資，侵蝕國(guó)有資本。

（5）加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。新的《財(cái)務(wù)制度》增加了財(cái)務(wù)監(jiān)督的具體內(nèi)容，要求對(duì)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行的全過程實(shí)施監(jiān)督，建立健全財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。要求單位健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，并依法接受財(cái)務(wù)主管部門的監(jiān)督。社會(huì)公眾是科學(xué)事業(yè)單位的主要服務(wù)對(duì)象，也是利益最難以得到保護(hù)的一方，因此為了維護(hù)自身利益，其要求科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息應(yīng)該公開披露，接受社會(huì)監(jiān)督。

4 財(cái)務(wù)制度改革的未來方向

隨著一系列基礎(chǔ)改革的進(jìn)行，新的制度更好地適應(yīng)了科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的現(xiàn)狀，但是此次改革仍有不完善的地方。

（1）在改革中，應(yīng)該更多地發(fā)揮科學(xué)事業(yè)單位自身的積極性與主動(dòng)性。行之有效的管理制度應(yīng)該是內(nèi)生的，是基于單位自身內(nèi)部治理的需要以及為滿足進(jìn)一步發(fā)展的需求而產(chǎn)生的，而不應(yīng)該是由外部強(qiáng)制性制定。廣州大學(xué)珠三角公共事務(wù)研究中心楊孟著在接受記者采訪時(shí)也指出：“此次科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度改革是以政府財(cái)政資金使用效益為核心，由國(guó)家統(tǒng)一制定的，與內(nèi)部管理制度的自然演化路徑和制度需求存在一定的偏差。”此次改革，反映了政府這一利益相關(guān)者的需求，憑借其強(qiáng)制力推行，忽視了制度自身的成長(zhǎng)建設(shè)，在后期應(yīng)該注重與其他各利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)，為其落實(shí)和實(shí)施提供培訓(xùn)。

（2）應(yīng)該更加充分保護(hù)處于弱勢(shì)的社會(huì)公眾的利益。《財(cái)務(wù)制度》第六十七條規(guī)定，“單位應(yīng)當(dāng)將科研項(xiàng)目成本信息在單位內(nèi)公開”。科學(xué)事業(yè)單位的資金取之于民，那么使用過程應(yīng)該向全社會(huì)公開，而不是僅限于單位內(nèi)部，使用結(jié)果應(yīng)該滿足社會(huì)需求；向全社會(huì)公開成本信息可以充分發(fā)揮新聞媒體等輿論監(jiān)督的作用，提高資金使用效率，最終為全社會(huì)謀取更大福利。

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