產權視角下的土地征用困境與角色重構

摘 要： 當前，農村土地產權的模糊導致農民缺乏對土地的基本權利，并形塑了其在有關土地收益分配的利益博弈中的弱勢地位。基層政府與村級組織受制于“經濟人”行為的影響，導致其角色發生錯位。在基層利益博弈中，必須明晰權力運行的邊界，重構基層政府與村級組織的角色。

關鍵詞： 土地產權；土地征用；困境；重構

在城鎮化進程中，農民不斷從土地上剝離出來才是中國現代化的出路。隨著經濟結構的轉型，失地農民群體正在迅速擴大并引起了社會的廣泛關注。在實踐中，因土地產權缺失而帶來的一系列土地糾紛在拷問基層政府合法性的同時，也導致了影響深遠的社會穩定問題。

一、土地產權缺失下的“公地悲劇”

失地農民問題之所以會產生，是基于經濟學中的一個基本問題沒有完全厘定，即產權問題。從表面上看，農村土地所有權非常清楚，屬于農村集體經濟組織，但“集體經濟組織”是一個模糊的概念，法律文本沒有明確農民對土地的個人所有權。因此，在土地承包期內，農民缺乏土地的收益、處置、處分等基本權能，更缺乏抵制其他主體侵犯的權利。所以，農村土地所有權具有“公共性”，農村集體的土地就是“公地”，而公地無法具體化為每一個成員的土地。因此，對集體的每一個成員來講，土地產權是模糊的。這就使得關心和保護土地的收益和成本不對稱，即“激勵不相容”，導致保護土地的收益為所有集體成員享有，而保護成本則由農民個人承擔，這在實踐中往往演化為“公地悲劇”。

土地對農民而言是財產，但現行的征地補償辦法并沒有把土地當作財產來對待。在農用地轉為建設用地過程中，農民希望更多地引入市場機制，通過市場的方式來決定土地的征用補償價格。這樣，他對土地的基本權利才能夠得到充分的尊重，其利益也能夠得到保障。但現行法律仍沿用計劃經濟時代的行政占用方式，具有強制性和壟斷性，如《土地管理法實施條例》第四十五條規定了對阻撓征用土地的處置辦法：“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”法律賦予了征地方可以擱置補償爭議、預先征用土地的權力。這使得農民被排斥在土地利益分配體系之外。由于沒有引入市場機制，導致征地失控，并發生補償標準嚴重背離農村土地的現實。農村土地承載著農民就業和社會保障的功能，失地后應該加以補償。但由于企業用工方式的市場化和農村社會保障的缺位，這些都沒有納入到補償范圍。

由于市場和產權是聯系在一起的，產權不明晰就無法形成有效的市場主體。這需要我們重新審視農村土地的產權問題。農村土地集體所有的產權性質導致土地在現實中一直被當作公共物品看待，在征地過程中尤其如此。作為公共物品，在消費上具有非排他性，即誰有權力誰就可以在土地問題上占有一部分利益。這樣，土地的征用往往會失控而陷入無所節制狀態。但如果在土地征用之前，允許集體產權的土地直接進入建設用地市場，誰要進行商業目的的征地，就必須和農村集體經濟組織談判解決。那么，農民在土地問題上就擁有充分發言權，征地行為就會受到有效地規范和約束，而補償問題也可以通過市場與社會的力量自行解決。農民應參與土地的增殖收益分配，以避免部分個人或單位以征地為名，坐待土地升值而從中牟取暴利。

二、產權缺失下農民的弱勢地位與博弈困境

在當前土地制度下，土地征用補償款通常是一次性支付的。這盡管降低了因基層干部職位變更而帶來的風險，卻難以為失地農民提供長久可靠的生活保障。除了征地補償款外，農民缺乏維持生存的生產性出路，而政府和村委會也沒能力保障他們的基本生活。目前土地征用的補償普遍比較低，所得補償款只能維持幾年。一些失地農民不得不通過外出打工的形式來獲得經濟收入，卻因此而陷入各種不確定性的市場化風險中。這種不顧農民生計、只發給失地農民一點安置補助費的做法，嚴重損害了農民利益，不少農民管稱之為“一腳踢”。農民在土地征用補償合同上簽字后，就意味著他們接受了分配的方式與數額，但其長遠生計必然會受到影響。當前，對征地農民的補償，是按前3年農業的平均產值來計算的。但近幾年，隨著農產品價格不斷下降，農產品“賣難”，按法定標準算出來的補償標準太低，根本不能解決失地農民的生存問題。即便如此，有些地方甚至連十分低廉的法定補償款都不能兌現，造成了越來越多的征地糾紛。

因此，在土地征用過程中，作為被征地方的農民處于弱勢地位。一方面，由于農民所受條件的限制，他們對征地的相關程序、補償標準、發放方式、期限等問題知之甚少。雖然《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征用機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”并“聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。”但在實際運作過程中，在征地方與被征地方之間，仍然存在著嚴重的信息不對稱。農民得到的往往只是一個具體的補償數額，而對于這個數額是如何計算出來的，往往無從知曉，這為政府的違規操作提供了便利。另一方面，政府作為公共權力的持有者，能夠有組織地合法運用其權力（甚至使用暴力）以達成政府目的，而農民作為分散的個人，很難組織起來利用法律維護自己的合法權益，這使得一些地方政府和村級組織在土地收益的分配中占據了絕對優勢地位。

因此，在土地征用中，政府與村級組織的行為角色發生了嚴重錯位。從理論上講，政府只是負責組織征地的實施，使其按法定程序進行。農村集體經濟組織與廣大農民一樣，都屬于被征地方，都參與土地征用補償款的分配，而基層政府與村委會的職責在于組織土地征用的實施并負責土地補償款的分配。但在實踐中，多數村民并不認為基層政府是公正調解矛盾的中立方，而是征地方。在政府的征地中，攙雜了太多的“經濟人”行為。地方政府作為獨立的行為主體，有自己獨特的利益，并在實踐中以利益最大化為指向而降低經濟發展的成本。由于土地在某種意義上是一種公共物品，具有非排他性，這使其在消費過程中難以排除外部效應和“搭便車”行為，政府也希望通過權力與資源的掌握而介入到土地收益的分配中并尋求自身利益的最大化。這種獲利行為使得政府以犧牲公共利益為代價，卻不必為此而付出任何成本。這種“無本”卻“萬利”的買賣，著實有不少誘惑。實踐中，政府通過刻意模糊公共物品與私人物品的界限，以便更多地增加公共物品的數額，從而獲取更多的利益。

農民是與土地聯系最為密切的群體，但在土地征用中，卻處于最易被漠視的地位，農民實際上并沒有多少發言權。在實踐中，“農村集體經濟組織”往往被等同于村干部，而開發商只需把村干部“擺平”即可。在土地征用的利益博弈中，農民對政府的期望值顯然太低。大多數村民只希望自己能夠獲得法定的補償款就可以了，而在政府幫助農民提供就業保障或基本的社會生活保障方面，多數村民并不抱太大希望。為此，有學者將之稱為“規則意識”，即中國農民在抗議的時候，都非常遵守規則，民眾對行使自身權利的訴求是對國家權力的強化而不是挑戰。[1]

三、土地征用中政府角色的重構

由此，在制度框架內解決農民失地問題，切實可行的辦法是尊重農民集體對土地的所有權，讓農村集體組織參與土地增殖收益的分配。為了防止集體組織對農民利益可能帶來的損害，必須使其能真正代表農民的利益。在必要的條件下，要進一步確定土地產權，明晰權責界限，以擺脫“公地”悲劇。在許多村民眼中，村集體在很大程度上就是村干部，但村干部也不能完全代表農民的利益。一方面，他們自身具有獲利的行為傾向，另一方面，在壓力型體制下，村干部具有迎合上級偏好的行為趨向，使其代表性受到極大的限制。在“代理人”與“當家人”②的雙重角色沖突下，村級干部在面對上級政府和農民這兩個主體時，它往往選擇順應上級政府的要求，忽視甚至壓制農民的利益要求。因此，解決失地農民的問題，必須加強村極組織的改造與基層政權建設，轉換基層干部的汲取者角色，使其轉變為服務于公眾的服務者，真正做到以民為本。同時，要恰當厘清政府、村委會和農民在土地收益分配中的關系，建立公平合理的利益均衡與分配機制。同時，針對基層政府在土地經營式開發中的違規違法行為，應建立起有效的監控與監督機制，以規約政府行為。

對農民來講，土地具有保障的功能，而土地補償款作為失地農民替代“土地保障”的“貨幣保障”，是其維持生存和從事其他行業的資金基礎。農民失去土地之后，政府應引導農民建立長久的生活基礎，拓展農民的生產領域，以維持其基本的生活福利不會降低。為此，政府對村土地補償款分配和使用的監管必須及時到位，政府不僅要監督農村集體組織把該發的補償款悉數發給農民，還要對村集體拿土地補償款進行的投資行為進行嚴格監控，以避免通過各種方式變相截留、挪用征地補償款的行為。

在當前土地征用補償數額偏低的情況下，提高土地征用補償標準，建立均衡的利益分配與共享機制，合理協調各主體的矛盾沖突，是維持基層政治生態良性運行的基礎。現有的補償是對農民土地的“一次性買斷”，而國家的目的和農民的愿望卻是建立長期穩定的保障機制。由于農民本身的理財能力和投資能力偏弱，即使給予再多的補償款也難免“坐吃山空”。因此，要在土地征用過程中引入競爭、利用市場機制來配置土地資源，并還原土地的社會保障功能，在土地征用補償中體現出對失地農民社會保障和生態環境的補償。

參考文獻

[1] 于建嶸：中國的政治傳統與發展——于建嶸對話裴宜理.南風窗，2008（20）

[2] 徐勇：村干部的雙重角色：代理人與當家人.二十一世紀，1997（8）