鄉村協商民主的現實困境與化解路徑

張國獻++李玉華

摘要：研究鄉村協商民主是政治哲學協商民主理論的深化拓展。鄉村協商民主在實踐中出現了平等困境、包容缺陷、共識局限與效率瓶頸等問題，這些問題出現的根源是：“鄉政村治”與宗派傳統的體制張力、社會分層與經濟壓力的鄉村現實、制度匱乏與政府主導的機構規制、協商文化與自組織羸弱的社會基礎。化解鄉村協商民主困境的實踐路徑在于：群眾路線與協商型政府的塑造回歸、經濟基礎與社會資本的增量發展、協商制度與協商機制的科學取向、市民社會與協商文化的協同培育。

關鍵詞：協商民主；鄉村；協商型政府

中圖分類號：D035.5文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0016-05

黨的十八大報告明確指出，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，因此要積極開展基層民主協商，完善協商民主制度和工作機制。研究鄉村協商民主是政治哲學協商民主理論的拓展。鄉村協商民主的實施能夠有效推動鄉村治理科學化，化解鄉村社會矛盾，實現農村社會政治穩定。深入分析鄉村協商民主的現實困境與成因，科學構建鄉村協商民主的實踐路徑，是當前學術界亟待解決的理論和現實問題。

一、鄉村協商民主的現實困境

鄉村治理是社會治理的重點和難點，協商民主是社會治理現代化的發展方向。鄉村協商民主是鄉村政治共同體中自由、平等的成員通過參與鄉村治理表達自身偏好，并根據現實情況實現偏好轉換，達成政策共識，促進鄉村社會穩定發展的一種民主形式，它為實現農民的“中國夢”提供了政治保障。當前我國鄉村協商民主實踐取得了一定成績，如浙江溫嶺民主懇談會、河南鄧州“四議兩公開”、廣東梅州蕉嶺模式、吉林輝南“民主議事制度”等都很有代表性，但在鄉村協商民主實踐中也存在著不容忽視的現實問題。

1.平等困境：政治貧困與精英操控

平等是協商民主的核心價值，它包括機會平等和能力平等。在鄉村協商民主實踐中，從事農業勞動的農民雖然被納入鄉村協商對話體系中，但因資源和能力的限制，他們普遍缺乏認知自我、表明主張的理性知識，因此無法平等有效地同社會資源與交往能力具有優勢的鄉村精英展開辯論，其觀點不能對他人產生實質性影響，導致鄉村協商民主變異。鄉村協商民主實踐中雖然也兼顧弱者的利益訴求，但這種兼顧是有限的，與弱者應獲得的政治利益相比有較大差距。因此，職業農民雖然參與了民主協商，卻無法充分表達自身訴求，只能被動默認鄉村精英的決策，接受既不利于自己又不合理的所謂協商結果。相對于職業農民的政治貧困，以鄉村干部、經濟能人和家族長老等為代表的鄉村精英具有不可多得的經濟資源、政治資源、教育資源和社會資源，他們見多識廣，信息靈通，在鄉村協商民主中能夠很好地表達自己的偏好，常常占據主導地位，鄉村協商民主有時變質為鄉村精英獲取自身利益的“白手套”。鄉村協商民主往往由鄉村干部主導，協商活動來自于領導意志或政治壓力，他們采取選擇性回應或根本不回應的方式面對協商共識。進入協商論壇的管道往往被權力精英嚴密控制，受到政策影響的村民被排拒在協商活動之外，基層干部對村民要求的協商活動的發動、辦理和回應往往消極應付、推諉扯皮。職業農民政治貧困與鄉村精英強勢操控違背了鄉村協商主體平等原則，削弱了鄉村協商民主的實效性。

2.包容缺陷：程序排斥和協商極化

鄉村協商民主的主體不應局限于鄉村干部、專家、經濟精英和宗族長老，還應包容外來人口、不同職業的群體、不同姓氏的普通村民。現實中，鄉村協商民主往往是政府主導協商議程，農民被動參與或象征性參與；協商程序不科學，導致弱勢農民參與機會與偏好表達的相對被剝奪；弱勢農民很難改變對自身不公正的程序，也很難參與制定公共辯論的規則。程序排斥導致鄉村協商民主包容性不足。鄉村群體主要包括家族群體、宗族群體、宗教群體、姻親群體、干親群體、干部群體、經濟群體等利益群體。群體極化是指“協商群體的成員可以根據人們的預測朝著其成員在協商前表現出的傾向中更加極端的點移動”①。當某一群體中具有極端傾向的人越多時，群體協商就可能走向更加極端的結果。在鄉村協商民主中，觀點分歧較大甚至截然相反的兩個群體，往往都朝著一個極端的方向分化，這時，群體間的分歧將更加嚴重，理性共識很難達成，鄉村公共利益很難維護。鄉村協商群體極化導致村民不愿意提出與所在群體正在形成的不同意見，鄉村協商很大程度上被群體的一致性所壓制，出現群體暴政；鄉村協商群體極化使整個群體喪失了更多有用的信息，也使協商民主喪失了更為多樣化的協商方案。

3.共識局限：價值分立與理性碎片

共同價值是鄉村協商民主的基礎。市場經濟的植入、現代性的沖擊、消費文化的侵蝕、人口流動的加快、傳統價值的嬗變、熟人社會向半熟人社會甚至陌生人社會的轉向，使經濟利益已越來越成為支配人與人之間關系的重要因素。鄉村協商民主參與主體既有居主導地位的權力機關，又有根深蒂固的家族勢力，既有出類拔萃的經濟精英，又有有一定影響的地方勢力。強勢的利益群體，常常掌控話語權力，漠視體現弱勢群體利益的公共政策。居于優勢地位的家族勢力或政治精英強調自我利益的合理性，居于弱勢地位的鄉村群體則強調自我利益的不可缺失性，鄉村協商民主因共同價值薄弱而難以開展。公共理性是村民的最大利益，但是，在涉及村民直接利益的情況下，公共理性的魅力總是輸給世俗化的具體利益。在不同的參與空間，公共理性被分別體現為公共利益、團體利益和個人利益。美好的理想遭遇復雜的現實時，鄉村“理性”往往會失去“公共”的意蘊而趨于碎片化。鄉村協商民主強調信息交流與偏好轉換應當是理性的，批判性和反思性的理性應以公共審查為基礎，確保“更好觀點的力量”主導決策過程與結果，但是，目前我國鄉村協商民主在實踐中卻存在信息交流與偏好轉換的非理性傾向，個體農民難以阻止能力較強的參與者通過公共手段達到個人目的。

4.效率瓶頸：政治冷漠與成本增加

鄉村協商民主要求村民基于認同鄉村共同體和理性參與公共事務而承擔起協商的責任，但在鄉村協商民主實踐中，農民常因自利考量而誘發政治冷漠心理。在農村公共事務討論中，往往會因為關鍵人員的不參與導致協商無效。政治冷漠心理侵蝕了村民對協商結果的認同感，弱化了村民對協商共識的責任感，導致依據協商共識形成的鄉村決策難以落實。在鄉村協商中，村民還存在搭便車心理，對協商信息有意遮蔽或故意夸大，造成協商信息不真實；同時，村民一旦發現他們的意見很少或根本沒有被納入協商議程，或者即使被納入協商議程，但對協商結果也很難產生影響，便采取不合作態度。另外，鄉村協商成本（包括人力、物力、財力等多方面的費用）也較高，如浙江溫嶺的民主懇談會組織一次的費用少則數千元，多則上萬元。對大多數貧困地區來說，協商成本會增加當地村民和鄉村政府的經濟負擔，因此，不同鄉村的經濟條件和富裕程度在很大程度上會對鄉村協商進程產生實質性影響。如果協商論壇由鄉村新富階層資助，那么協商結果就會偏向他們，從而侵蝕公共利益。可見，經濟基礎在一定程度上決定著鄉村協商民主的進程和質量，影響著鄉村協商民主的廣度和深度。

二、鄉村協商民主困境產生的原因

對鄉村現實進行多維視角分析是破解鄉村協商民主困境產生的重要基礎。鄉村協商民主出現困境源于中國鄉村獨特的歷史因素、社會現實、經濟水平、體制束縛、思想觀念和文化基因。具體來說，有如下幾個方面。

1.體制張力：“鄉政村治”與宗派傳統

分稅制改革以來，在巨大的政績誘惑和利益刺激下，鄉村公權與商業私利以微妙的方式結合起來，導致鄉村利益結構失衡，村民利益代表缺失，利益表達渠道堵塞，極大地擠壓了鄉村協商民主的空間。“鄉政村治”格局在實踐中出現“附屬行政化”、“過度自治化”、鄉村關系異化等問題。基于自身利益考慮，鄉鎮政府往往采取“選擇性政策執行的模式”，將完成上級指派的任務和考核指標作為頭等大事，以“公共利益”的名義任意侵蝕鄉村社會利益，忽視村民利益訴求，漠視民眾協商共識。另外，家族力量影響較大一直是中國鄉村社會一個的基本特點。我國農村宗親觀念根深蒂固，宗族文化源遠流長，家族勢力發展迅速，給鄉村協商民主帶來了諸多困難。鄉村社會中家族權力與精英管理疊加交織，差序格局與社會分層同時并存，禮治與法治并行不悖，人們普遍重人情輕法理，重血緣輕能力，重權力輕權利。近年來，受各種經濟政治利益的影響，以血緣、身份、家族、宗族乃至宗教為特征的宗族力量異常活躍。鄉村中的大姓宗族因人多勢眾常常壟斷農村基層權力，進而壟斷著農村經濟社會事務，打破了農村權力結構的平衡，侵蝕了鄉村協商民主的社會基礎和文化理念。

2.鄉村現實：階層分化與經濟壓力

隨著家庭聯產承包責任制的推行、非農產業的發展、農村勞動力的轉移、城鄉戶籍制度的松動、土地流轉的加快，農民由原來清一色的農業勞動者分化為農業勞動者、農民工、雇工、農民知識分子、個體勞動者和個體工商戶、私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村管理者等不同階層。由于農村社會的異質性轉變，加之利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾集中化，形成了極其復雜的利益新格局。長年外出務工、經商的農民的政治訴求無法表達，下層弱勢農民的利益很難實現，上層的農民難以代表多數人的利益，政治精英懸浮農村不受約束，灰色勢力憑借暴力攫取利益，這些現實破壞了鄉村協商民主的平等性和包容性。同時，隨著市場化經濟體制改革的完成，政府對社會經濟的直接控制不斷弱化，因此轉而制定目標責任制督促下級政府完成，于是，自上而下的經濟目標層層加碼，最終將負擔通過鄉鎮政府轉嫁到最底層的農民身上。在發展鄉村經濟的壓力下，基層政府誤認為他們的主要任務就是爭資金、跑項目、征地拆遷搞建設，讓村民參與協商不僅是不必要的，甚至有礙于經濟指標的完成。市場經濟條件下村民考慮的是利益，看重的是經濟，關心的是效益，因經濟的壓力，對協商民主往往無暇顧及，更無心參與。

3.社會基礎：協商文化與自組織羸弱

協商文化包括以協商為魂的制度文化、行為文化、精神文化，它強調和諧與妥協，注重個體理性與集體理性、個體私利與公共利益間的調和與統一，重視村民協商中彼此話語間的轉換與包容，促進鄉村協商民主生活化、習慣化。但是，受傳統政治、思想、文化等諸因素影響，我國鄉村社會的協商文化并不濃厚，民主傳統嚴重不足。鄉村精英面對糾紛往往選擇的是零和博弈而不是和諧共贏，農民面對糾紛很多時候會選擇暴力而不是協商。很多地區的村民等級觀念根深蒂固，平等意識相對淡薄，真正的民主思想、包容心態、協商理念、妥協精神、理性共識并未在鄉村精英的心目中扎根，這是鄉村協商民主困境的重要根源。市民社會的成長和成熟是鄉村社會內生性協商民主發展的基礎與表現。市民社會是市民在“官方政治領域和市場經濟領域之外自愿結社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發形成的民間公共領域”②。在市民社會，協商主體共同討論公共事務，公正對待每位成員，他們以共同利益為基礎，基于民主平等、共同協商、合作共贏的理念形成自己的組織。鄉村協商民主實踐中，農民缺乏政治訴求的組織依托和體制平臺。我國大多數利益群體都有自己的組織，如工會、婦聯、青聯、作協、工商聯等，唯獨占全國人口絕大多數的農民沒有自己的組織。雖然說黨和政府是各階層人民利益的忠實代表，但他們只能“站在全社會的角度上協調各種利益關系，不可能完全代表農民的具體利益”③。協商資源包括財富、人數、文化水平、威望、職位、社會關系網絡以及談話技巧等，市場經濟條件下的原子化農民恰恰缺失這些組織資源。農民在社會地位、經濟收入、利益保護、社會競爭、就業技能和社會保障等方面因自組織缺失常常處于劣勢地位，更缺乏依托組織而獲取的社會資源和群體力量。

4.機構規制：制度匱乏與政府主導

中國的鄉村從來不缺協商，缺少的是制度。我國鄉村協商民主制度化建設一直相對滯后，協商制度和協商程序的匱乏是鄉村協商民主缺乏平等、包容的體制因素。鄉村協商民主雖有浙江溫嶺“民主懇談會”、河南鄧州“四議兩公開”、安徽安慶“黨員代表議事會”制度、鄭州中牟“聯戶代表制”等模式，但這些模式的實踐嘗試有限，理論建設薄弱，時代共識不足，制度建設滯后。鄉村協商制度和協商機制建設蘊含著平等和正義的要求，而平等和正義在現實政治中往往時而耦合，時而沖突，規則化的兼容難度很大，亟待理論探索和實踐檢驗。中國區域特色明顯，東西部經濟差距較大，南北方思想觀念不同，科學的協商制度和可操作性的協商程序相對匱乏，這不僅影響鄉村協商主體參與的廣度和深度，更無法形成具有廣泛代表性和高度認可性的鄉村理性共識，直接削弱了村民對鄉村協商民主的效能和正義的信任，制約著鄉村協商民主的發展和協商功能的發揮。同時，鄉村協商民主過分依賴政治精英。地方政府是鄉村協商民主的制定者和實施者，從協商制度的制定與完善到協商議題的選擇與設計，從協商經費的籌措與投入到協商共識的轉化與落實等，每一項工作的開展都離不開基層政府的積極作為。政府主導型的制度變遷是中國“強政府—弱社會”的產物，也是外生型嵌入式協商民主的固有缺陷。政府主導在協商民主推行過程中提高了制度績效，這是鄉村協商民主迅速發展的最重要動力。但正如諾斯所指出的那樣，國家的存在是經濟增長的關鍵，又是人為經濟衰退的根源。④鄉村協商民主的發展也存在類似的悖論。如果一味靠部分官員強力推進而缺乏完善的制度，往往會異化變質，并可能出現人走政息的困局。因此，鄉村協商民主的制度化、程序化、規范化和法制化建設十分迫切。

三、鄉村協商民主困境的解決路徑

化解鄉村協商民主的困境，必須立足于中國鄉村社會的歷史與現實。要以民主與效率整合為價值取向，以增強鄉村協商主體的包容性為基礎，以程序平等和實質平等為核心，以加強鄉村協商主體能力建設和完善協商機制為突破口，促進偏好轉換理性化和民主監督高效化。

1.政治保障：群眾路線的堅持與協商型政府的構建

群眾路線是中國共產黨的基本工作方法和工作路線，也是破解精英操控鄉村協商民主和維護弱勢群體利益的思想武器。堅持群眾路線既是中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨體現，也是鄉村協商民主健康發展的內在要求。鄉村協商民主的過程是堅持群眾路線的過程，是從群眾中來、到群眾中去的過程，也是一切為了群眾，一切依靠群眾的體現。化解協商民主的困境，必須讓協商民主成為鄉村社會決策的必要程序，讓鄉村決策過程變成村民廣泛參與、充分協商、踐行群眾路線的過程。要不斷拓展群眾路線的領域，把群眾路線的觸角從鄉村的政治、經濟、社會等重大事務延伸到村民的日常生活，在一切鄉村事務中落實協商民主、踐行群眾路線，充分關注各方利益訴求，尋求鄉村社會最大的團結與共識。要積極轉變鄉村基層政府的行政職能，構建協商型政府，從體制上破解鄉村協商民主的現實困境；要逐步建立符合協商民主的鄉村公共財政體制，做到鄉村事權財權一起下放，使鄉村財政真正具有提供鄉村協商民主的財力；要改革干部績效考核辦法，使鄉鎮政府逐步轉變為協商型政府，為農村提供急需的公共產品；要推進鄉鎮直選，還權與民，讓村民有效監督鄉村干部，保證廣大農民的選舉權、參與權和監督權。

2.現實條件：經濟基礎的發展與社會資本的增加

馬克思認為，人的權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會文化的發展。鄉村協商民主建立在鄉村經濟基礎之上，沒有鄉村經濟的發展，就不會有可協商的鄉村公共事務。通過推動農村經濟發展，不論是村民還是基層政府，就有了更多的經濟能力和談判資源。化解協商民主的困境，各級政府需要凝聚力量、科學發展，促進農村經濟繁榮，不斷增加農民收入，實現包容性增長；要加大鄉村基本建設的資金投入，改善農村基礎設施，提高農村教育水平，不斷提升鄉村經濟自我生存能力，為鄉村協商民主的深入開展提供堅實的經濟基礎。鄉村社會資本是指嵌入鄉村社會關系中可以動用的社會資源的總和，如熟人關系網絡、村規民約、鄉土信任、家族權威等。鄉村社會資本作為連接村民與協商民主的橋梁，是鄉村共同價值原則和共同利益形成的基礎。增強鄉村民主協商的實效性，外在制度必須真正與鄉規民約等內在制度有機融合，使正式文本與隱藏文本、官方話語與民間話語相調適；要提升鄉土社會資本存量與基層政府合法性權威，縮減農民與正規制度之間的心理距離；要克服小農意識和政治冷漠心理，培養農民的平等意識、包容意識、協商意識和參與意識，提升農民群體的政治責任感和社會榮耀感。

3.機構平臺：協商制度的完善與協商機制的健全

制度是實現鄉村協商民主、平等、公正和高效的重要保障。完善鄉村協商民主制度，破解現實協商困境，要做好以下幾方面工作：確定協商事務，啟動鄉村論壇，確定協商主體，認定協商結果；保護弱勢群體利益，執行監督決策等。中國鄉村協商民主的制度性設置應包括主持人制度、參會人員隨機選拔制度、事先信息發布制度、問卷調查決策制度、領導干部相對隔離制度、觀察員制度、重大事件民主協商制度等。⑤通過科學的制度設計，能夠規范鄉村協商民主的程序，確保協商機會平等，促進階層和諧，遏制強權集團和黑惡勢力，實現鄉村協商民主的長足發展。機制建設對破解鄉村協商民主困境也至關重要。鄉村協商機制包括平等機制、接受機制、對話機制和互動機制。鄉村協商民主的平等應包括進入平等與資源平等，平等機制應包含能力矯正機制、“去身份化”、角色隱匿機制、“結果的相互接受”機制。為提高鄉村決策效用，對每個村民的理由都必須給予同等的關注和考慮。鄉村協商共識要建立在持續合作和公共檢驗的基礎上，應具開放性，明顯不合理的觀點不能主導鄉村協商結果。要有投票前的公開討論、理性過濾、累計投票以及周期性復審等鄉村協商機制安排。相互溝通時要注意禮節、修辭和敘事，可以通過交流歷史經驗、表述和視角的轉換來提高鄉村協商質量。通過科學的機制設計，能夠促進協商共識，提高協商效率，化解政治冷漠，破解群體極化。

4.社會根基：市民社會的發展與協商文化的培育

成熟的市民社會是鄉村公共理性和相互包容產生的社會基礎。馬克思指出：“受到迄今為止一切歷史階段的生產力制約同時又反過來制約生產力的交往形式，就是市民社會。”⑥鄉村市民社會的發育離不開農民自組織的成長。亨廷頓認為，“組織是通往政治權力之路，也是穩定的基礎”⑦。“包產到戶”政策的普遍施行，使農民重新回復到原子狀態。單個農民的參與行為既增大了參政成本，也是共同價值匱乏與強勢力量漠視共識的重要因素。只有通過組織化的力量，才能提高農民政治參與和社會參與的能力。現階段要化解鄉村協商民主的困境，應該優先發展農民經濟組織，提高農民的政治參與意識和協商能力，并逐步建立農民的社會組織和政治組織。要制定和完善《農會法》，明確農會組織的合法地位和基本職責。協商文化也是鄉村協商民主的重要內容，鄉村協商民主的可持續性依賴于成熟的協商文化。培育鄉村協商文化，必須大力提高農民的文化素質和政治參與意識，建立先進的農村社區文化，促進臣民文化向現代公民文化轉型；要深入挖掘農村公共協商的文化資源，增進鄉村公益精神和相互信任的社會資本，形成農民理性表達的文化支撐。培育鄉村協商文化，既要開發現代積極信任資源，又要采取宣傳教育、行為誘導、榜樣激勵等多種途徑；既要大力開發農村公共協商平臺，又要開展相關協商主體的協商素質培育；既要不斷提升村民的公共精神，又要大力倡導鄉村的公共理性。

注釋

①[美]凱斯·R·孫斯坦：《設計民主：論憲法的作用》，金朝武、劉會春譯，法律出版社，2006年，第15頁。②李紅艷：《非政府組織的基本理論探討》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2009第3期。③侯晉雄：《論民主訴求增強與執政黨權利整合》，《黨政干部學刊》2011年第11期。④[美]道格拉斯.C.諾思：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海三聯書店，上海人民出版社，1994年，第20頁。⑤何包鋼、王春光：《中國鄉村協商民主：個案研究》，《社會學研究》2007年第3期。⑥《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社，2009年，第540頁。⑦[美]塞繆爾·P·亨廷頓、瓊.納爾遜：《難以抉擇——發展中國家的政治參與》，汪壽華等譯，華夏出版社，1989年，第91頁。

責任編輯：浩淼思齊