中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的解讀及其推廣

楊海坤

摘要：負(fù)面清單模式是上海自貿(mào)區(qū)在外資準(zhǔn)入管理上的新舉措，逐步實(shí)現(xiàn)從“準(zhǔn)入前正面清單審批為主，準(zhǔn)入后監(jiān)督為輔”舊模式到“準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單為輔”新模式的過(guò)渡。負(fù)面清單的“放權(quán)”思維與正面清單的“集權(quán)”思維形成鮮明對(duì)比，折射出負(fù)面清單在提高外資進(jìn)入效率、厘清政府與市場(chǎng)邊界、加速行政審批制度改革以及與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則接軌等方面的正面價(jià)值，因此，這是一項(xiàng)在對(duì)外開(kāi)放新思維指導(dǎo)下的制度性改革。負(fù)面清單目前被“熱炒”的同時(shí)顯露其實(shí)踐中還存在的問(wèn)題，這對(duì)負(fù)面清單模式在全國(guó)的推廣形成挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該在此項(xiàng)改革中大膽摸索，積累“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單；放權(quán)；正面價(jià)值；推廣；行政審批

中圖分類號(hào)：DF415 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）03-0005-007

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》這部指引中國(guó)改革前行的綱領(lǐng)性文件具有極其豐富的內(nèi)容，其重點(diǎn)在于繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革。該文件在加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、建立公開(kāi)開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則部分特別指出：“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。”不難發(fā)現(xiàn)，“負(fù)面清單”一詞已經(jīng)進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展攻略的頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)始被越來(lái)越多的社會(huì)公眾所了解。本文試對(duì)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）率先推出負(fù)面清單的相關(guān)理論和實(shí)踐問(wèn)題作一簡(jiǎn)要解讀，以期以點(diǎn)帶面，為今后的大范圍復(fù)制和推廣服務(wù)。

一、負(fù)面清單的上海試水

上海自貿(mào)區(qū)已于2013年9月29日正式掛牌運(yùn)行，率先進(jìn)行各項(xiàng)試驗(yàn)，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中早已提綱挈領(lǐng)明確了主要改革方向和任務(wù)：“要探索建立投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理模式（1），深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放，推進(jìn)金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新，建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，使之成為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的‘試驗(yàn)田，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)和服務(wù)全國(guó)的積極作用。”從這段話語(yǔ)中可以看出：探索建立負(fù)面清單管理模式是其中一項(xiàng)很重要的改革，其意義十分深遠(yuǎn)。

（一）負(fù)面清單的角色定位

負(fù)面清單（2）是國(guó)際上對(duì)于跨國(guó)投資進(jìn)行規(guī)制的一種市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式，為世界上大多數(shù)區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定和雙多邊投資協(xié)定談判所青睞，已經(jīng)成為國(guó)際貿(mào)易談判和投資規(guī)則制定的新趨勢(shì)。[1]負(fù)面清單具有其他方式無(wú)法比擬的直觀性，它一目了然地告訴外商投資者，除了清單上列明的投資禁區(qū)外，都可以自由投資；政府只在維護(hù)公共利益和公平競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域行使有限的監(jiān)督權(quán)，而沒(méi)有任何投資審批權(quán)力。可見(jiàn)，這是一項(xiàng)與以往正面清單管理模式完全不同的制度性安排。說(shuō)到負(fù)面清單，就不得不提正面清單。正面清單相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“白名單”，當(dāng)一國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不健全、政府行政能力有限時(shí)，制定正面清單可以更加從容地調(diào)整產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)，有效控制敏感行業(yè)的外資參與程度，保護(hù)本國(guó)相對(duì)弱勢(shì)的民族產(chǎn)業(yè)的生存空間。改革開(kāi)放初期，我國(guó)還無(wú)法徹底擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思想藩籬，通過(guò)制定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等方式進(jìn)行正面清單管理，但投資者的自主性和積極性受到極大限制，市場(chǎng)要素在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決定性作用很難充分發(fā)揮。

（二）負(fù)面清單的出臺(tái)背景

負(fù)面清單模式的出臺(tái)是中央綜合考慮國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出的理性決策。國(guó)際方面，國(guó)際投資規(guī)則在金融危機(jī)之后加速重構(gòu)，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的負(fù)面清單模式成為新寵，世界上有近80個(gè)國(guó)家采用了此種模式。美、日、歐三大經(jīng)濟(jì)體力圖通過(guò)跨太平洋伙伴關(guān)系（TPP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系（TTIP）和多邊服務(wù)業(yè)協(xié)議（PSA），形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)業(yè)規(guī)則，來(lái)取代世界貿(mào)易組織（WTO），圍獵中國(guó)制造和金磚五國(guó)。[2]國(guó)內(nèi)方面，隨著WTO紅利的逐漸消退，中國(guó)的改革開(kāi)放邁入深水區(qū)，改革阻力變大，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫，放松政府管制和拓寬金融、信息等服務(wù)業(yè)開(kāi)放成為當(dāng)務(wù)之急。因此，負(fù)面清單模式的上海試水是穩(wěn)中求變的理性產(chǎn)物，具有前瞻性和可行性。

（三）負(fù)面清單的調(diào)整改進(jìn)

上海市副市長(zhǎng)、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)主任艾寶俊在接受媒體記者采訪時(shí)談到，“2013版負(fù)面清單（3）在實(shí)踐過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)許多新問(wèn)題，可能會(huì)遇到使用負(fù)面清單管理模式與傳統(tǒng)模式有矛盾的地方，這也為今后2014版、2015版負(fù)面清單的調(diào)整改進(jìn)提供了空間”。近期，2014版負(fù)面清單正在征求市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)等各方面的意見(jiàn)。筆者認(rèn)為其調(diào)整改進(jìn)應(yīng)著眼于兩個(gè)方面：一是完善分類方法，我們要考慮與國(guó)際慣例接軌，改變按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)分類的舊方法，以便于在將來(lái)的雙多邊貿(mào)易談判或合作中直接適用；二是縮短管理措施，對(duì)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查研究，細(xì)致梳理涉及外資的法律、法規(guī)，對(duì)負(fù)面清單上必須保留的限制類項(xiàng)目出臺(tái)具體限制措施，對(duì)隨意解釋空間過(guò)大的項(xiàng)目要與相關(guān)部委主動(dòng)溝通尋求取消，尤其是解除對(duì)服務(wù)業(yè)的過(guò)多限制，實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單的大幅瘦身。

二、負(fù)面清單的“放權(quán)”思維

“負(fù)面清單”不只是一種先進(jìn)的外資準(zhǔn)入管理制度，更代表著一種“法不禁止即自由”的全新思維模式，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場(chǎng)活力的催化劑，同時(shí)對(duì)推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有指導(dǎo)意義。“法不禁止即自由”通常理解為，如果法律沒(méi)有禁止，人們便可以自由選擇行為模式，并且在選擇行為模式后不負(fù)任何法律責(zé)任。[3]霍布斯認(rèn)為，“世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家能定出足夠的法規(guī)來(lái)規(guī)定人們的一切言論和行為，這種事情是不可能辦到的；這就會(huì)必然得出一個(gè)結(jié)論：在法律未加規(guī)定的一切行為中，人們有自由去做自己的理性認(rèn)為最有利于自己的事情。”[4]相應(yīng)的，負(fù)面清單的“放權(quán)”思維包括兩個(gè)向度：第一，限制政府權(quán)力，即對(duì)公權(quán)堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)即禁止”；第二，賦予公民等社會(huì)主體權(quán)利，即對(duì)私權(quán)利奉行“法不禁止即可為”。 [5]endprint

（一）“排除法”的優(yōu)越性

負(fù)面清單模式采用“排除法”，將禁止或限制投資的產(chǎn)業(yè)以清單明細(xì)的方式告知投資者，使投資者一目了然地知曉投資禁區(qū)，避免投資的盲目性，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于清單之外的行業(yè)，政府不再利用手中的行政審批權(quán)為投資者的市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)定門檻，而是努力營(yíng)造一個(gè)公平、開(kāi)放、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為企業(yè)落戶和運(yùn)營(yíng)提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓資源整合和資本分配的大潮盡情涌動(dòng)，激活市場(chǎng)各要素的活力。如此一來(lái)，投資者可以更為自由地行使自己的市場(chǎng)參與權(quán)和選擇權(quán)。簡(jiǎn)言之，負(fù)面清單體現(xiàn)了一種“放權(quán)”思維，遵循“法不禁止即自由”的原則，使政府手中的權(quán)力“一放到底”，將“市場(chǎng)干預(yù)的權(quán)力”真正收進(jìn)“制度的籠子”，充分賦予市場(chǎng)主體“主人翁”地位，激發(fā)并鼓勵(lì)市場(chǎng)投資的開(kāi)放性競(jìng)爭(zhēng)，提倡并推進(jìn)效率意識(shí)和時(shí)間觀念。值得一提的是，負(fù)面清單的“放權(quán)”思維與權(quán)力清單的“限權(quán)思維”結(jié)合起來(lái)，具有完整的憲法意義和行政法意義，同時(shí)，它與法律法規(guī)“懲惡揚(yáng)善、追求進(jìn)步”的精神實(shí)質(zhì)相一致，鑒于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)交往的千變?nèi)f化，法律法規(guī)不可能面面俱到，但通過(guò)“負(fù)面清單”清晰劃定投資禁區(qū)的方式，如同讓投資者吃了一顆“定心丸”，可以在“負(fù)面清單”之外的廣闊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自由馳騁，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步注入創(chuàng)新源泉。[6]

（二）“列舉法”的落后性

與此相反，以《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》為代表的正面清單管理模式實(shí)際上是一種行政許可行為，表面上政府將市場(chǎng)準(zhǔn)入的資格和權(quán)限授予申請(qǐng)人，看似是行政主體對(duì)行政相對(duì)方權(quán)利訴求的回應(yīng)行為，體現(xiàn)了政府的依法行政，但實(shí)際上卻潛藏著通過(guò)“授權(quán)” 來(lái)實(shí)現(xiàn)另一種方式“集權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)。政府形式上通過(guò)“列舉法”制定長(zhǎng)長(zhǎng)的投資準(zhǔn)入正面清單，范圍很寬，投資者可以自主選擇并申請(qǐng)?jiān)S可，然而，每一條許可的背后卻顯示著政府的一項(xiàng)審批權(quán)力，這種權(quán)力屬于自由裁量權(quán)的范疇，在實(shí)際操作中帶有強(qiáng)烈的政府官員的主觀性甚至隨意性，為公權(quán)力尋租留下了空間。政府往往通過(guò)一項(xiàng)項(xiàng)許可“授權(quán)”來(lái)收攏權(quán)力，并通過(guò)一步步“集權(quán)”，使自己凌駕于企業(yè)之上成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)者。一句話，正面清單的行政許可模式體現(xiàn)的是“法無(wú)授權(quán)者相對(duì)人不可為”，政府可以牢牢攥緊手中的權(quán)力，包括自由裁量權(quán)力，向各市場(chǎng)主體灌輸“命令—服從”意識(shí)，使市場(chǎng)主體聽(tīng)命于己。實(shí)際上這是沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維模式，力求讓行政高權(quán)與市場(chǎng)準(zhǔn)入的方方面面實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，由政府意志控制市場(chǎng)運(yùn)作。黨的十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。用這樣的視角來(lái)觀察，市場(chǎng)關(guān)系確實(shí)內(nèi)生于價(jià)格杠桿的操控和供需關(guān)系的調(diào)節(jié)，無(wú)論政府的指導(dǎo)如何貼近市場(chǎng)實(shí)際，都無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地掌握瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)信息。實(shí)踐也表明，過(guò)去不論《指導(dǎo)目錄》如何更新?lián)Q代，都不如徹底“放權(quán)”之后加強(qiáng)監(jiān)督的效果好。

（三）總評(píng)

負(fù)面清單和正面清單兩者一正一負(fù)，凸顯出“放權(quán)”和“集權(quán)”兩種性質(zhì)迥異的行政思維理念。在《行政許可法》頒布和實(shí)施以來(lái)，往屆政府都做了很多努力，清理了許多濫設(shè)許可的法規(guī)和規(guī)章，取消了不少許可事項(xiàng)，但整體功效并不顯著，往往還有“回潮”。究其根本，在于有關(guān)部門并不真正愿意放棄審批權(quán)力，市場(chǎng)和企業(yè)活力仍然缺乏生氣。在我國(guó)政府行政管理能力和依法行政水平不斷提高的前提下，依托我國(guó)改革開(kāi)放積累的成功經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的健康態(tài)勢(shì)，上海自貿(mào)區(qū)先跨一步，以“開(kāi)放倒逼改革”的魄力，摒棄原有的行政許可式“集權(quán)”思維，把負(fù)面清單模式的推廣作為轉(zhuǎn)變政府職能的新突破口是具有巨大進(jìn)步意義的明智之舉。至少，它明顯降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，明顯減少了以往政府過(guò)度的行政干預(yù)，體現(xiàn)了改革決策層“放權(quán)”的決心，把更多的主動(dòng)權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)交給企業(yè)，交給市場(chǎng)。中共中央政治局委員、上海市委書(shū)記韓正在接受媒體采訪、回應(yīng)關(guān)于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)若干熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)也指出：“過(guò)去靠審批，現(xiàn)在不審批，企業(yè)活力強(qiáng)了、社會(huì)活力強(qiáng)了、管理更到位了，這是一種成功。”（4）總而言之，負(fù)面清單模式以“釜底抽薪”的方式預(yù)防政府干預(yù)市場(chǎng)、干預(yù)企業(yè)權(quán)力的濫用。

三、負(fù)面清單的正面價(jià)值

為了更理直氣壯地推行“負(fù)面清單”試驗(yàn)，下面試圖進(jìn)一步討論負(fù)面清單模式的正面價(jià)值。關(guān)于其正面價(jià)值的討論可以立足三個(gè)維度：第一，對(duì)外資企業(yè)而言，負(fù)面清單模式的推行降低了投資的時(shí)間成本，有利于提高外資進(jìn)入效率；第二，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單模式的引入便于厘清政府與市場(chǎng)邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；第三，對(duì)法治政府建設(shè)來(lái)講，負(fù)面清單模式為政府管理體制改革打開(kāi)了一個(gè)突破口，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革大有裨益。

（一）降低企業(yè)時(shí)間成本，提高外資進(jìn)入效率

對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而言，機(jī)會(huì)稍縱即逝，時(shí)間就是生命。付出的時(shí)間成本越少，便意味著企業(yè)擁有越多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而創(chuàng)造更多的效益。（5）我國(guó)目前對(duì)外資進(jìn)入依然實(shí)行前置審批制，外資企業(yè)在工商設(shè)立或變更時(shí)必須符合特定條件，申請(qǐng)從事的經(jīng)營(yíng)范圍涉及特殊行業(yè)的，還要事先取得外經(jīng)貿(mào)主管部門的相關(guān)批文才能領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這種“重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管”的管理制度混淆了企業(yè)的市場(chǎng)主體資格與經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，不僅流程冗長(zhǎng)煩瑣耗時(shí)耗力，且常常在審批過(guò)程中陷入扯皮，大大增加了外資企業(yè)的負(fù)擔(dān)，容易使企業(yè)發(fā)展錯(cuò)失良機(jī)。相比之下，上海自貿(mào)區(qū)推行的負(fù)面清單模式之所以在國(guó)際上比較流行，是因?yàn)樗鞔_告知相對(duì)方哪些行業(yè)不開(kāi)放或存在限制，外資企業(yè)就可以比照這個(gè)清單實(shí)行自檢，對(duì)其中不符合要求的部分事先進(jìn)行整改或者避開(kāi)這些領(lǐng)域。該舉措無(wú)疑簡(jiǎn)化了對(duì)外資進(jìn)入的審批管理，大大提高了外資進(jìn)入的效率。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，厘清政府與市場(chǎng)的邊界

國(guó)外媒體常常指稱我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為“政府在前、市場(chǎng)緊隨”的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，言外之意是認(rèn)為我國(guó)政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的干預(yù)太多。“負(fù)面清單”的出現(xiàn)給政府和市場(chǎng)的活動(dòng)范圍劃定了明確的邊界，“清單內(nèi)的歸政府，清單外的歸市場(chǎng)”，政府和市場(chǎng)各就各位，不再有交集的存在。在負(fù)面清單內(nèi)，政府基于公共利益優(yōu)先的原則，為確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和維護(hù)金融體系穩(wěn)定，針對(duì)負(fù)面清單列舉的行業(yè)，嚴(yán)格按照清單的管制要求進(jìn)行監(jiān)督，“只有列入的項(xiàng)目才能管，其它的不能管；只能依據(jù)公開(kāi)的規(guī)則管，不能隨意亂管”（6），特別是在清單內(nèi)實(shí)現(xiàn)了行政行為的規(guī)范化和透明化后，在清單之外，市場(chǎng)主體通過(guò)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則誕生產(chǎn)業(yè)投資的“幸運(yùn)兒”，不必過(guò)多考慮政策優(yōu)惠或財(cái)政支持等因素的影響，此舉必將增強(qiáng)外商投資的信心。（7）政府在清單之外只能扮演“服務(wù)員”的角色，為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助，而不是直接介入市場(chǎng)運(yùn)作，更不容易出現(xiàn)政府干預(yù)企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)的情形。如此一來(lái)，既減輕了政府負(fù)擔(dān)，避免黑箱操作和權(quán)力尋租，又為外資的準(zhǔn)入灌輸了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提醒企業(yè)審慎決策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源和資本市場(chǎng)的優(yōu)化配置，對(duì)政府和市場(chǎng)來(lái)說(shuō)構(gòu)成一種“雙贏”。endprint

（三）探尋體制改革的抓手，治愈審批頑疾的良方

目前我國(guó)的外資準(zhǔn)入審批制度有三大弊端。其一，資源錯(cuò)配。我國(guó)銀行貸款的發(fā)放在很大程度上與政府審批的批條相掛鉤，而批條實(shí)際上是長(zhǎng)官意志的體現(xiàn)，常常無(wú)法反映市場(chǎng)行情，大量貸款扎堆投放到高污染、高能耗、低產(chǎn)出、低效能的夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，而許多急需啟動(dòng)資金的高科技、高效能、低污染、低能耗的新型產(chǎn)業(yè)卻只能望“資”興嘆，錯(cuò)過(guò)了企業(yè)發(fā)展和行業(yè)振興的最佳拐點(diǎn)。簡(jiǎn)言之，過(guò)濫的行政審批導(dǎo)致的資源配置不合理實(shí)際上是一種對(duì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。其二，產(chǎn)能過(guò)剩。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)出口總額節(jié)節(jié)攀升，卻無(wú)法掩蓋我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的現(xiàn)實(shí)。正面清單的“引導(dǎo)”致使外資準(zhǔn)入領(lǐng)域出現(xiàn)一個(gè)悖論——如果投身政府鼓勵(lì)類行業(yè)，由于投資過(guò)熱，可能出現(xiàn)像光伏行業(yè)這樣的產(chǎn)能過(guò)剩，而如果注資非政府鼓勵(lì)和允許的行業(yè)領(lǐng)域，則可以賺錢，但可能觸碰違法的“高壓線”。因此，投資準(zhǔn)入的審批制導(dǎo)致我國(guó)宏觀調(diào)控的邊際效率大幅下滑。其三，權(quán)力尋租，腐敗頻發(fā)。政府管得多，就必然會(huì)留下審批權(quán)尋租空間，甚至個(gè)別地方政府推出的“鼓勵(lì)類投資目錄”摻雜著少數(shù)官員的個(gè)人喜好和感情因素，為“官商勾結(jié)、利益勾兌”埋下了伏筆。上海自貿(mào)區(qū)主打的負(fù)面清單模式與新一屆政府正在著力推進(jìn)的行政審批制度改革方向完全吻合。“負(fù)面清單”的出現(xiàn)結(jié)束了投資審批領(lǐng)域“批條”決定一切的現(xiàn)象，各市場(chǎng)投資主體可以平等有序地競(jìng)爭(zhēng)有限的資源，資源分配更加理性，資源利用效率大幅提升。[7]同時(shí)，“負(fù)面清單”不會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)投資形成實(shí)質(zhì)性引導(dǎo)，外商投資的輻射面更廣，產(chǎn)業(yè)集聚和扎堆現(xiàn)象有望緩解，國(guó)民需求旺盛而企業(yè)產(chǎn)出匱乏的行業(yè)才有可能趁勢(shì)崛起，政府宏觀調(diào)控的整體功能才會(huì)顯現(xiàn)。

四、負(fù)面清單熱炒背后的冷思考

任何事物都有其兩面性，任何改革都有利有弊。人的主觀能動(dòng)性在于興利除弊，變弊為利，使利大于弊。把正面清單改為負(fù)面清單無(wú)疑是一道沖擊波，會(huì)產(chǎn)生巨大反響。因此需要冷靜地看待可能出現(xiàn)或者已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。

（一）目前上海實(shí)踐的反響低于預(yù)期

近期社會(huì)各界對(duì)上海自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”流露出的不同程度的失望情緒，上海方面有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在公共場(chǎng)合也主動(dòng)承認(rèn)第一次的“負(fù)面清單”制定工作難免缺乏經(jīng)驗(yàn)，在許多地方像個(gè)“小學(xué)生”。《華爾街日?qǐng)?bào)》更是撰文指出，“上海自貿(mào)區(qū)不會(huì)是擴(kuò)大改革的試驗(yàn)，而是‘政府在演練盡可能小規(guī)模的改革。”可見(jiàn)，“負(fù)面清單”上海實(shí)踐的反響低于預(yù)期，無(wú)論清單長(zhǎng)度、立法主體、輻射范圍等都受到業(yè)內(nèi)人士的詬病。

其一，負(fù)面清單龐雜。上海自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”共計(jì)190條管理措施，其中禁止類38項(xiàng)，限制類152項(xiàng)。由于2013版負(fù)面清單參照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》制定，故可以對(duì)兩者涉及的限制和禁止類措施進(jìn)行對(duì)比分析。經(jīng)對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，雖然兩者的分類不能一一對(duì)應(yīng)，但在相當(dāng)比例上存在重合，甚至在2013版負(fù)面清單上能夠發(fā)現(xiàn)照抄照搬《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的痕跡。（8）厚厚的一沓負(fù)面清單確實(shí)難以讓業(yè)界滿意。雖然負(fù)面清單在西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已不是什么新生事物，像德國(guó)處方藥品報(bào)銷管理、澳大利亞倡導(dǎo)低碳農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變暖、瑞士對(duì)金融機(jī)構(gòu)的管理等等（9），負(fù)面清單的應(yīng)用范圍正逐步擴(kuò)展，但在中國(guó)它畢竟還是新事物，并且國(guó)際上也不可能提供一整套成熟的可供我國(guó)直接效仿的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則。因此，未來(lái)負(fù)面清單的制定工作還任重道遠(yuǎn)。

其二，立法主體存在缺陷。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單既具有正式的文本，又具有明確的內(nèi)容，故可以將其界定為一種法律規(guī)范。據(jù)媒體報(bào)道，2013版負(fù)面清單是上海市人民政府在國(guó)家商務(wù)部、發(fā)改委等國(guó)務(wù)院部委的宏觀“指導(dǎo)、支持”下具體制定的，從頒布主體來(lái)看，屬于地方政府規(guī)章無(wú)疑，這便產(chǎn)生了對(duì)地方政府擔(dān)綱外資準(zhǔn)入立法的合法性與合理性依據(jù)的爭(zhēng)議。[8]客觀來(lái)說(shuō)，單從上海自貿(mào)區(qū)這種小范圍經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)來(lái)看，地方政府進(jìn)行外資準(zhǔn)入立法無(wú)可厚非；但如若將負(fù)面清單模式推廣到全國(guó)，負(fù)面清單的制定主體問(wèn)題便會(huì)在法理上和政策上面臨困境。所以，負(fù)面清單的制定與部門利益的協(xié)調(diào)密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，外資準(zhǔn)入和負(fù)面清單的立法權(quán)限應(yīng)該統(tǒng)一收歸國(guó)家行使。

其三，輻射范圍相對(duì)狹窄。上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的推行伴隨著一系列投資自由化和貿(mào)易便利化配套措施的出臺(tái)，然而，無(wú)論制度如何優(yōu)越，其改革紅利只能局限在區(qū)區(qū)28平方公里的“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)”里，離打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”的終極目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年教授就曾悲觀地表示：“上海自貿(mào)區(qū)太小了，中國(guó)那么大，太小的一塊自由貿(mào)易區(qū)不足以挑戰(zhàn)舊體制的痼疾，不足以提供重大的創(chuàng)新。” （10）所以，如何將投資體制改革的號(hào)角在區(qū)外吹響，如何將內(nèi)資企業(yè)納入負(fù)面清單管理，成為擺在我們面前的兩大課題。

（二）全國(guó)推廣后面臨的挑戰(zhàn)

“負(fù)面清單”的上海實(shí)踐固然存在不足，但對(duì)于自貿(mào)區(qū)而言，其弊端是可控的。一旦將負(fù)面清單模式推廣到全國(guó)，那么面臨的挑戰(zhàn)也必將是全局性的。故而，在啟動(dòng)“負(fù)面清單”的全國(guó)性推廣工作之前，我們有必要對(duì)可能面臨的挑戰(zhàn)和困難進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，防患于未然，進(jìn)而更好地發(fā)揮負(fù)面清單的正面效應(yīng)。

其一，外資的市場(chǎng)份額增加，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)形成沖擊。對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家而言，外商投資是一把“雙刃劍”。一方面，外商投資可以為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)提供資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，使東道國(guó)更好地融入經(jīng)濟(jì)全球化大潮；另一方面，由于發(fā)展中國(guó)家在金融、商貿(mào)、航運(yùn)、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)薄弱，與發(fā)達(dá)國(guó)家存在不小差距，如果施行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單模式，外資占有的市場(chǎng)份額將進(jìn)一步增加，勢(shì)必?cái)D占國(guó)內(nèi)同類行業(yè)的生存和發(fā)展空間，甚至對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)弱勢(shì)的我國(guó)民族企業(yè)而言可謂是一次嚴(yán)峻的生存危機(jī)。出于國(guó)家利益和產(chǎn)業(yè)安全的考慮，我國(guó)不能無(wú)底線地全面放開(kāi)國(guó)民待遇，而是在科學(xué)數(shù)據(jù)分析和系統(tǒng)理論論證的基礎(chǔ)上，明確“一線逐步徹底放開(kāi)、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)”的方針[9]，循序漸進(jìn)地完善外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。endprint

其二，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任自擔(dān)，對(duì)政府公信力的一次大考。如前文所述，負(fù)面清單模式是一種排除法的投資準(zhǔn)入管理方式，無(wú)論出于什么樣的理由，只要采用排除法的運(yùn)作方式，所有的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)都由我們出單方自己來(lái)承擔(dān)；假如出現(xiàn)反悔，將是一個(gè)國(guó)家信用的喪失，也是對(duì)該國(guó)法律權(quán)威的糟蹋。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)國(guó)與國(guó)之間國(guó)際貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日趨激烈，貿(mào)易談判的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各國(guó)政府間公信力的較量。如若一國(guó)政府的公信力下滑，那么該國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的話語(yǔ)權(quán)便會(huì)減弱，相應(yīng)的，該國(guó)參與國(guó)際貿(mào)易也勢(shì)必會(huì)遇到誠(chéng)信壁壘，會(huì)被新一輪國(guó)際貿(mào)易協(xié)定所排斥。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“負(fù)面清單”在本質(zhì)上是中國(guó)政府對(duì)世界、對(duì)國(guó)外投資者的法律承諾，面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶、無(wú)孔不入的投機(jī)資本，我們必須在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、安全監(jiān)管、制度保障上做足功夫，小心規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)真履行國(guó)際義務(wù)，勇于承擔(dān)法律責(zé)任，建設(shè)令國(guó)際社會(huì)確認(rèn)并尊重的誠(chéng)信政府、責(zé)任政府。

其三，現(xiàn)有法律框架束縛重重，對(duì)改革的徹底性存在隱憂。如今我國(guó)社會(huì)主義法律體系業(yè)已建成，但其中相當(dāng)一部分經(jīng)貿(mào)類法規(guī)卻是“部門利益法制化”的產(chǎn)物，負(fù)面清單管理模式的相關(guān)要求與之存在抵觸也就不足為奇。為此，國(guó)務(wù)院專門提請(qǐng)全國(guó)人大給予上海自貿(mào)區(qū)在外資準(zhǔn)入和自由貿(mào)易方面的法律豁免權(quán)，暫不執(zhí)行有關(guān)法律。（11）常言道：“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，“負(fù)面清單”的出臺(tái)和相應(yīng)改革必然會(huì)帶來(lái)對(duì)現(xiàn)行法律體系和相關(guān)法律法規(guī)的沖擊；極而言之，筆者擔(dān)心：如果僅僅在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行改革，往往捉襟見(jiàn)肘，處處抵牾，這種改革將是不徹底的，也是難以收到理想效果的。

五、如何成功推廣上海經(jīng)驗(yàn)

上海自貿(mào)區(qū)的改革已經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外的關(guān)注，其他地區(qū)，尤其是沿海改革開(kāi)放地區(qū)爭(zhēng)相呼應(yīng)，一些省市也已經(jīng)或者準(zhǔn)備向中央提出建立自由貿(mào)易區(qū)的報(bào)告。負(fù)面清單制度也已經(jīng)為這些省市所模仿。因此，如何推廣上海經(jīng)驗(yàn)特別值得關(guān)注。

（一）推進(jìn)負(fù)面清單的同時(shí)注重消除隱性壁壘

負(fù)面清單模式為外資準(zhǔn)入劃定“禁區(qū)”，“禁區(qū)”之外的領(lǐng)域則按照內(nèi)外資一致的原則，理論上外商投資者在相似情形下享有不低于本國(guó)投資者的國(guó)民待遇，但這并不意味著所有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體真正實(shí)現(xiàn)了“公平競(jìng)賽”。以2005年國(guó)務(wù)院頒布的“非公36條” （12）為例，該政策甫一推出便受到社會(huì)各界尤其是私營(yíng)企業(yè)界的廣泛好評(píng)，非公有制企業(yè)有機(jī)會(huì)進(jìn)入某些國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的行業(yè)，“市場(chǎng)開(kāi)放”與“主體平等”的呼聲不絕于耳，甚至有學(xué)者認(rèn)為“‘非公36條的基本規(guī)定和精神將成為新時(shí)期基本的民商法制政策”。 [10]然而，從這些年來(lái)政策施行的效果來(lái)看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的行業(yè)影響力依然十分有限，政策效果低于預(yù)期，究其原因，各類隱形壁壘的存在是一大障礙。因此，我們?cè)凇柏?fù)面清單”的全國(guó)推廣中也要避免落入“雷聲大、雨點(diǎn)小”的怪圈，注重消除實(shí)際操作中的種種隱性壁壘。具體來(lái)說(shuō)，我們不僅要配合“負(fù)面清單”出臺(tái)一系列涉及金融支持、資質(zhì)審查、信用評(píng)級(jí)、行政管理方面的詳細(xì)措施，也要逐步調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行的內(nèi)外資分立的立法模式，修改“外資三法”（13）和《公司法》中與“負(fù)面清單”精神不符的相關(guān)規(guī)定，探索制定一部統(tǒng)一的公司法典[11]，填補(bǔ)法律漏洞，從立法層面開(kāi)始逐步消除隱性壁壘，將有關(guān)負(fù)面清單的國(guó)民待遇落到實(shí)處。

（二）放開(kāi)準(zhǔn)入前審批的同時(shí)加強(qiáng)準(zhǔn)入后監(jiān)督

上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式的推行意味著傳統(tǒng)審批制的終結(jié)，標(biāo)志著我國(guó)正在逐步探索建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單為輔”的投資準(zhǔn)入管理新體制，事前審批的放開(kāi)意味著政府工作重心的后移。須知，負(fù)面清單模式蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，投資行為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最活躍的一環(huán)，資本的異常流動(dòng)又是高度自由的投資市場(chǎng)中最容易發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。再者，科技發(fā)展日新月異，新行業(yè)不斷崛起，資本的逐利性導(dǎo)致新的投資行為可能會(huì)利用我國(guó)負(fù)面清單中限制性措施規(guī)定不明的漏洞“打擦邊球”，逃避監(jiān)管。這就要求我國(guó)政府監(jiān)管部門充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管智慧，不斷提高識(shí)別和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。監(jiān)管體系應(yīng)包括信息共享、社會(huì)信用、綜合執(zhí)法、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全審查等幾個(gè)子系統(tǒng)，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)督水平。[12]

（三）邁開(kāi)大步向前進(jìn)的同時(shí)謹(jǐn)慎積累可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)

中央要求：設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的目的之一是形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。也有人擔(dān)心，將負(fù)面清單模式進(jìn)行全國(guó)推廣是不是步子邁得太大？筆者認(rèn)為：既然認(rèn)準(zhǔn)了負(fù)面清單管理模式是一種能夠提振外資涌入信心，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”的新引擎，就無(wú)須將它局限在小小的自貿(mào)區(qū)內(nèi)，而是敢于在法治化軌道內(nèi)將其推廣到全國(guó)，使各個(gè)地區(qū)都能沐浴制度性變革的陽(yáng)光雨露，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)尤其是欠發(fā)達(dá)省市吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)力。但是，與此同時(shí)需要一種謹(jǐn)慎的科學(xué)態(tài)度：上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理剛剛起步，還不成熟，還需要經(jīng)驗(yàn)積累。俗話說(shuō)，“播下的是龍種，收獲的可能是跳蚤”，有時(shí)改革初衷很好，但可能在實(shí)際操作中被扭曲，甚至出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。因此，負(fù)面清單模式在推廣中務(wù)必秉持《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》里三個(gè)“讓”的精神，即“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造機(jī)會(huì)財(cái)富的源泉充分涌動(dòng)，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民！”可以期待，上海大膽、積極、謹(jǐn)慎的先行先試，必將在全國(guó)推廣中結(jié)出豐碩、健康的成果！

注釋：

（1）“負(fù)面清單”一詞出現(xiàn)在《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》所列的9項(xiàng)主要任務(wù)和措施中。《總體方案》指出，對(duì)于列入負(fù)面清單的外商投資，試驗(yàn)區(qū)將按照原有辦法進(jìn)行管理。而對(duì)于未列入清單的外商投資一般項(xiàng)目，則按照內(nèi)外資一致的原則，把項(xiàng)目的核準(zhǔn)制改為備案制，把原來(lái)合同章程的審批改為備案管理。備案管理按照深化行政管理體制改革的要求，簡(jiǎn)化備案程序，做到統(tǒng)一受理，分工協(xié)作，并聯(lián)備案。同時(shí)，注重風(fēng)險(xiǎn)控制，與國(guó)家安全審查機(jī)制進(jìn)行有效的銜接。

（2）負(fù)面清單相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開(kāi)放，其中要列明針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，表現(xiàn)為業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理限制措施。endprint

（3）《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》，以外商投資法律法規(guī)、《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》等為依據(jù)，列明中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國(guó)民待遇等不符的準(zhǔn)入措施。負(fù)面清單按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》（2011年版）分類編制，包括18個(gè)行業(yè)門類。

（4）參見(jiàn)吳茵、劉歡：《上海自貿(mào)區(qū)：探索改革開(kāi)放升級(jí)版——專訪全國(guó)政協(xié)常委王新奎》，載《中國(guó)政協(xié)》2013年第21期，第44頁(yè)。

（5）參見(jiàn)傅蔚岡：《負(fù)面清單的正面價(jià)值》，載《新民周刊》2013年第39期，第11頁(yè)。

（6）參見(jiàn)蔡恩澤：《負(fù)面清單把監(jiān)管逼上前所未有新高度》，載《上海證券報(bào)》2013年10月8日第006版。

（7）參見(jiàn)馬洪超：《負(fù)面清單讓政府市場(chǎng)各就各位》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2013年12月10日第002版。

（8）參見(jiàn)馬宇：《上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單凸現(xiàn)根本缺陷》，載中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)2013年10月14日第D07版。

（9）參見(jiàn)劉麗娜、蔣旭峰：《“負(fù)面清單”海外掠影》，載《中國(guó)信息報(bào)》2013年10月16日第007版。

（10）李靖云：《鄭永年：假設(shè)在整個(gè)廣東推廣自貿(mào)區(qū)》，載《同舟共進(jìn)》2013年第12期，第5頁(yè)。

（11）參見(jiàn)謝衛(wèi)群：《上海自貿(mào)區(qū)會(huì)是什么樣？》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年10月14日第017版。

（12）2005年2月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》稱為“非公36條”。

（13）《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》合稱“外資三法”

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（責(zé)任編輯 吳興國(guó)）endprint