回顧與展望：關于我國第三輪司法改革的思考

季煥爽　王琳

【內容提要】 隨著黨的十八屆三中全會的召開，新一輪的司法改革已悄然展開。司法改革既要立足國情、審時度勢，保持與政治改革相適應的速度，又要博采眾長、融匯中西，保證黨的領導與依法治國的統一。司法改革作為政治改革的重要內容，應當納入國家政權的視野予以考量。在國家建設的視野下，我國司法改革應當堅持在黨的領導下，以實質法治建設為主兼顧形式法治建設，切實提升司法權的地位，將涉訴信訪問題納入改革視野，讓渡部分司法權于社會，進而開創社會主義法治建設的新局面。

【關鍵詞】 司法改革 法治 涉訴信訪

【作者簡介】 季煥爽，廣東省清遠市清城區人民檢察院工作人員；王琳，河南省開封市順河回族區人民法院政治部主任。

【中圖分類號】 D926 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）04-0018-03

當前中國，包括司法改革在內的政治改革已經“箭在弦上”，而改革所面臨的壓力和困難也是前所未有的。2013年黨的十八屆三中全會提出了司法改革的新目標：“要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。”不少學者都將此次黨的十八屆三中全會視作我國第三輪司法改革啟動的標志。在這樣的背景下，我們不禁要問：前兩輪我們的司法改革是成功的還是失敗的？我們該從中吸取怎樣的經驗和教訓？第三輪司法改革要解決什么問題？改革的力度如此之大當如何保證改革與穩定的關系？帶著以上問題筆者開始了對我國司法改革的思考。

一、從形式法治到實質法治：司法改革模式的蛻變

一般認為，第一輪司法改革始于上世紀80年代，涉及審判方式和司法職業化改革等內容，改革的內容更加側重法律程序的完善、審判方式的轉變，如“法袍”“法槌”的引入、專家咨詢制度的確立、死刑復核程序的改革等。此外，該輪司法改革比較注重對西方審判模式的吸收和引入，在指導思想上還積極貫徹“審判獨立”“司法公正”“程序正義”等司法理念。2004年12月，中央提出司法體制和工作機制改革35項任務，全面啟動司法體制機制改革。這被看作是我國的第二輪司法改革。2008年12月，中共中央轉發《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，再次提出60項改革任務，將司法體制機制改革推向新階段。這一輪司法改革與第一輪相比，一方面更加注重司法權的科學配置，另一方面開始積極將社會主義的司法理念引入到司法改革。從改革內容來看，兩個時期的司法改革有著很大的不同。第一輪改革更注重法院程序問題的改革，主要表現在審判方式的改革；而第二輪的司法改革則更傾向于實質法治的建設，一方面積極倡導社會主義法治理念，要求法官樹立“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”的司法理念，堅持司法的人民性；另一方面要求審判工作在新的形勢下實現“司法能動”，突破司法的被動性和保守性，要求法官走出法庭、走近群眾，將矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽階段。

通過對比兩種改革模式，細心的人們不難發現這樣一個問題：兩輪司法改革對于西方法律制度和傳統有著截然不同的態度。第一輪的改革更多地吸收了西方法治的傳統，受到西方法律思想的影響也較深。第二輪的改革則更為本土化和政治化，受西方的影響較小。那么，造成兩輪改革模式大相徑庭的原因是否在于此呢？在筆者看來，兩種改革模式并非只是簡單地對于西方法律傳統的態度存在差異，而是形式法治與實質法治之別。

我國真正意義上的法治建設也僅僅三十余年，必然要經歷以模仿、學習為主的形式法治建設向以重構、再造為主的實質法治建設的蛻變。而這種蛻變也為第三輪司法改革提供了經驗意義的價值導向。不可否認，我國人民法院的職權配置仍不科學，審判組織和程序仍待完善，而這些都是形式法治所需要解決的問題。但是單純的形式法治建設已經不足以解決當前我國司法建設的頑疾，如司法建設不平衡、司法的地域差異等問題。筆者曾就司法的地域差異這一專題進行調研，調研的對象為廣東省清遠市A區人民法院與河南省開封市B區人民法院。兩個基層法院在編人員人數相近，但是A區法院人均辦案量是B區法院的三倍左右，更令人詫異的是：B區法院的涉訴信訪發生量是A區法院的近十倍。筆者調研后發現，開封市B區人民法院所在地區為古都老城，經濟欠發達，并且人們法治觀念薄弱，群眾在訴訟中很少請律師代理訴訟；而清遠市A區人民法院則相反，為新興城市，經濟較發達，有一半左右的案件有律師代理。即因為經濟、地區文化等原因，律師的緩沖作用也差距甚遠，最終導致兩個基層法院面對截然相反的情況。那么對于A區人民法院而言，雖然辦理的案件較多，但是并不需要過多做法律解釋工作，而B區人民法院的法官辦理案件數量較少，卻往往被束縛在冗雜的釋法說理工作之中。對于此類問題，單純通過形式法治建設不可能得到徹底解決，唯有通過實質法治建設才能夠實現相對的公正！

二、內向性改革與外向性改革：關于改革的向度問題

《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中明確了下一步司法改革的措施，包括：改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。這些措施針對的正是飽為詬病的“司法地方化”問題。行政權與司法權應當是彼此制約的關系，但是面對強勢的行政權，司法權從來都是依賴和支持，其原因就在于司法權的地位較低。該條舉措之實質就是在國家權力層面賦予司法權以更高地位，這也是第三輪司法改革是否能夠成功的關鍵。

司法改革應當具有雙向維度：外向性和內向性。所謂外向性，就是通過司法改革理順司法權同黨的領導、立法權、行政權等權力之間的關系；內向性則是通過完善人民法院的權力配置、理順上下級法院的關系來提升人民法院的審判能力，更好地發揮人民法院的職能。回顧前兩輪司法改革，我國的司法改革一直堅持內向性改革，即只是對人民法院內部體制機制、隊伍建設、權力配置等問題的改革，較少涉及外向性改革。其原因無非是內向性改革容易實現，司法機構內部權力調整的制度性障礙較少，操作更為便宜。仍以第一輪司法改革與第二輪司法改革為例，前者更為敏銳地觀察到了外向性改革的重要性。第一輪司法改革時期，司法改革著重解決三個問題：司法權力地方化、審判活動行政化和法官職業大眾化。為此設定了一系列改革目標：改革法院體制、改革法院的人財物管理體制，建立法院財政經費保障機制，要求在黨管干部的原則下，改革法院人事管理制度，避免地方對法院人事任免的不當影響，切實保障審判獨立；建立、健全獨立審判保障制度。除了通過體制改革保障審判獨立憲法原則得以實現外，還應當建立其他保障機制，如法官的身份保障、任職保障、待遇保障制度，審判過程中的法官之間、審判組織之間、法官與院長庭長之間的內部獨立保障制度，上下級法院之間的審級獨立保障制度以及干擾司法的有效懲罰機制等。這些目標有些得到了實現（以法院體制改革為例，法官任免、法院內部機構設置體制改革以及法院司法行政管理體制等都得到了完善），但是也有許多關鍵問題未得到解決，如法院與其他機構職權劃分等。目標未實現的原因是多方面的，既有人民法院自身能力的因素（人民法院不可能將政府等其他機構納入改革范疇），也有改革資源短缺等其他掣肘的客觀因素。

司法機構與其他相關機構之間的權力關系是司法改革的核心問題，必須通過外向性改革方能解決。只對人民法院進行內部改革，雖然能夠使審判權行使更加科學化、民主化，卻可能出現“閉門造車”的現象，甚至會弱化司法權的法律地位。在面對強勢的行政權時，司法權會畏首畏尾，不能對其構成制約；在面對“不當的外部監督”和行政干預時，會顯得軟弱和保守。所以，外向性改革能否實行以及能走多遠是下一步司法改革成功與否的關鍵。前文已述及，人民法院沒有能力單獨進行外向性改革，那么此項工作應當由誰承擔呢？答案是唯一的：中國共產黨。而改革的方式也必須是“從上到下”的改革，先有頂層設計，然后由中央到地方逐級貫徹。

三、涉訴信訪與司法權社會化：“強國家—弱社會”結構下的司法改革

涉訴信訪已經是嚴重困擾司法權運行的問題，對于涉訴信訪的產生原因不乏論著。筆者此處希望借助“國家—社會”理論對涉訴信訪問題進行探討，以期在司法改革過程中，將信訪問題納入改革的視野。

新權威主義現代化理論的代表學者蕭功秦教授認為，近年來我國一方面國家控制力度越來越大，而社會矛盾卻越來越頻繁地發生，此現象的原因在于我國的“強國家—弱社會”模式。該模式下，國家的優勢在于通過威權強制整合，能夠發揮舉國之力實現高效率、高增長，但同時也面臨五大困境：腐敗困境、兩級分化困境、國富民窮困境、“國有病”困境和社會創新能力弱化的困境。由于國家機關強大，而社會較為松散，公民的政治意識、社會組織意識不強，所以社會矛盾的解決主要依靠政府對社會進行治理。在社會治理方面，“強國家—弱社會”模式可以實現延時效應，國家通過壓制政治參與和利益訴求來延緩矛盾爆發與公開化，以延時效應爭取時間差，讓國家解決糾紛，等到舊的矛盾解決了，新的矛盾出現了，進一步通過強制方式壓制訴求，進一步實現延時效應，如此循環。如此一來，可能造成的后果是：大量矛盾堆積，國家沒有意識或者當意識到的時候已經錯過了最佳的治理，甚至引起群體性事件的爆發。對于人民群眾而言，當政府是管制政府時，因為政府的高壓管制，人民群眾的利益訴求會隱忍不發。但是，一旦政府從管制型政府向服務性政府過渡時，長期的社會矛盾就會如同決堤的洪水般一發不可收拾。對于司法機關也相同。人民群眾長期壓制的利益訴求，對于公平正義的渴望，甚至于因為歷史原因造成的精神損害（如“文革”時期對一些人的不當處理）等，在政府轉型時都會以訴訟的形式涌向司法機關，因而必然會造成司法機關手足無措。此時，高漲的群眾情緒與司法機關的相對弱勢，再加諸人民群眾的“青天”情結等因素，在人民群眾的訴求（正當的或不正當的）不能被滿足之時，涉訴信訪就成為了偶然中的必然。所以，涉訴信訪問題也是我國“強國家—弱社會”模式的負面產品。解決問題的關鍵也在于如何化解“強國家—弱社會”模式的負面效應。蕭功秦教授給出的答案是：“不失時機地培育、發展公民社會，發展社會自治組織，通過公民社會來發展國家‘一統整合之外的另一種解決社會矛盾的新機制。”筆者以為，上述觀點的實質是政府將部分權力讓渡給人民，在一定“條件”下允許人民通過自治的方式解決內部矛盾，而“條件”就是：國家提供足夠的空間和公民具備相應的素質。

司法改革作為政治改革的重要組成部分，不能單單著眼于人民法院體制、機制問題，還應當擴寬視野，自覺地納入國家政權建設的考量之中。涉訴信訪問題是國家轉型時期社會矛盾的一個方面，人民法院應當看到其特殊性，也應當注意到其與其他社會矛盾的共性。如前文所述，單靠司法機關的力量是不足以解決涉訴信訪問題的，而依賴國家的發展則需要較長時間的等待。筆者以為，完全可以將新權威主義現代化理論率先運用在涉訴信訪矛盾的處理上，依賴社會的力量解決人民的內部糾紛，這也與司法權社會化理論不謀而合。對于社會矛盾的化解，目前國家采取的措施是社會矛盾綜合治理，即各地區、各部門、各單位在黨政統一領導下，逐步建立起矛盾聯調、問題聯治、平安聯創的工作機制，動員一切力量，力爭將矛盾化解在基層、消除在萌芽。對于進入訴訟程序的矛盾糾紛，強調調解結案，保證案件的社會效果和法律效果兼顧。這些做法確實起到了一定的作用，使大量的社會矛盾得到了處理。但也耗費了大量的人、才、物，依然發揮的“舉國體制”，動員了一切可以動員的力量，這種做法是不可持續性的，仍然是政府幫助社會解決問題，而非社會自主解決問題。并且隨著司法改革的進行，司法機關同地方黨委、政府的關系必然不如之前密切，涉訴信訪問題可能需要人民法院自己背負，如此背景下司法改革應當如何開展？

筆者以為河南法院的社會法庭制度為涉訴信訪問題的解決開辟了新道路，也為司法改革提供了素材。社會法庭是依據法律法規、鄉規民約、道德倫理等自主、自治協商調處矛盾糾紛的民間組織，一般設立在鄉（鎮）政府所在地。每個“社會法庭”配備2或3名常駐“社會法官”，從基層中德高望重、熱心公益、有較高解決糾紛能力的群眾中聘請，負責日常調處工作。社會法庭制度實現了司法權從人民法院向社會組織的讓渡，發揮了社會組織的作用，調動了人民群眾的參政積極性，為我國司法改革提供了新思路和新素材。雖然該制度還存在很大的缺陷，如社會法庭的經費問題、社會法庭的性質問題等，但總體上看，社會法庭是我國法治建設的有益探索。

責任編輯：徐建秋