新型城鎮化背景下建立市政債券發行管理和評級制度的有關設想

霍志輝+才進

摘要：隨著《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式發布，建立規范透明的城市建設投融資機制被明確提出，市政債券的發行管理及評級制度成為更加值得關注的內容。本文以新型城鎮化為背景，分析了我國推出市政債券的必要性及作用，尤其是分析發行市政債券對規范目前我國地方政府債務和防范政府債務風險等方面能起到的重要作用，然后提出了建立市政債券發行管理和評級制度的有關設想，以及健全相關配套措施的建議。

關鍵詞：新型城鎮化 市政債券 政府債務 信用評級

2014年3月16日，國務院正式公布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》回顧了改革開放以來我國城鎮化建設的發展歷程、取得的重大成就，并分析了城鎮化發展的現狀及面臨的問題，還進一步明確了未來城鎮化的指導思想、發展目標和戰略任務，統籌了相關領域推進制度和政策創新。其中，關于城鎮化資金保障方面，正式明確建立規范透明的城市建設投融資機制，“在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道”。

本文以新型城鎮化建設為背景，對發行市政債券的必要性，建立市政債券發行管理和評級制度的意義，以及健全相關配套措施的有關設想進行了分析。

新型城鎮化建設背景下發行市政債券的必要性

市政債券，是指國家各級政治實體的分支機構及它們的授權機構或代理機構，作為發行人向債權人發行的承諾償還本金并按時支付利息的債權債務憑證。其發行目的是為當地市政建設，如教育、交通、通信、路橋等公共設施籌措資金，有時也是為彌補當期政府運營的短、長期預算赤字。市政債券起源于美國，目前發行量最大的兩個國家為美國和日本，其次是加拿大和德國。國外的發展經驗表明，市政債券除了滿足地方政府基礎設施建設資金、促進地區經濟發展和平衡地方財政收支等作用外，對規范地方政府債務管理和防范政府債務風險等也起著重要的作用。

新型城鎮化建設背景下發行市政債券是非常必要的。

首先，新型城鎮化需要建設大量基礎設施，資金需求巨大，需要政府拓寬融資渠道。《規劃》提出新型城鎮化的五個發展目標，即城鎮化水平和質量穩步提升、城鎮化格局更加優化、城市發展模式科學合理、城市生活和諧宜人和城鎮化體制機制不斷完善。其中，城鎮化水平和質量提升的目標為常住人口城鎮化率達60%左右，戶籍人口城鎮化率達45%左右。農業人口城鎮化必然帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅等相關設施需求量增大，而按照北京、天津、上海等主要城市的發展經驗測算，每增加1名城鎮人口，城市基礎設施的配套投資就要增加6萬至9萬元1，到2020年要實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，所需增加的相關投資可能高達數萬億元，年均投入6000億元至9000億元。根據財政部科研所相關研究測算，城鎮化率每上升1個百分點，地方政府公共投資需求占比將上升5.9個百分點。此外，未來城鎮化建設投資大方向將集中在中西部城市群的培育方面，按照建設目標，中西部的“鐵公基”將成為城鎮化建設投資的主要領域。中西部地區尤其是欠發達地區，原有基礎設施建設薄弱，加快發展建設必然需要大量的資金投資，地方政府配套資金仍有較大缺口。

其次，當前政府債務壓力巨大，亟需政府拓寬融資渠道。根據2013年12月審計署公布的《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。面對如此龐大的債務壓力，亟需政府拓寬融資渠道。

最后，目前的地方政府債務以平臺債務為主，存在融資方式不規范、監管難度大、償債主體責任不清、融資成本高等問題。

綜上，探索適合中國國情的市政債券發行機制，拓展融資渠道，是地方政府推動新型城鎮化的必要選擇。

新型城鎮化背景下推出市政債券的作用

（一）增強地方政府債務透明度，加強中央政府對地方政府債務的監督

市政債券直接由地方政府或其授權機構發行，信息公開披露、融資過程透明、利用市場機制進行風險判斷和債券定價，風險能及時有效地反映在債券價格上，有利于減少中央政府與地方政府之間的信息不對稱，加強中央政府對地方政府債務的監督。

（二）降低地方政府道德風險，強化地方政府自身融資約束

地方政府發行市政債券，可以降低預算軟約束下地方政府因上級政府的“隱性擔保”而過度舉債的道德風險。此外，市政債券在債券市場公開發行，對于風險較大的地方政府，債券市場會以較高的乃至懲罰性的利率抑制其融資能力，甚至完全切斷其融資的渠道，因此會使地方政府舉債行為更謹慎、信息披露更加充分，從而接受市場的風險評估和監督，增強地方政府自我約束。

（三）改善融資結構，降低政府債務融資成本

目前，地方政府債務主要以3～5年期為主，與基礎設施投資回報期長相比，存在債務期限錯配問題。一般而言，政府投資的基礎設施主要帶動地區經濟發展、土地升值和產生一系列的社會效益，產生上述經濟和社會效益的周期很長。但是目前政府債務的期限結構偏短，集中在3～5年。根據審計署公布的數據，2014年到期的政府負有償還責任的債務為23826.39億元，占該類地方政府債務余額的21.89%；政府負有擔保責任的債務4373.05億元，占該類地方政府債務余額的16.41%；政府可能承擔一定救助責任債務余額7481.69億元，占該類地方政府債務的17.24%。而根據國外經驗，地方政府發行的市政債券期限大多數在10年以上，甚至部分國家達到20年。

圖1 地方政府性債務期限結構（單位：億元，截至2013年6月底）

資料來源：審計署2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》，由中債資信整理

從地方政府債務成本來看，其銀行貸款平均利率在7%～8%之間；2013年以來融資平臺債券發行利率普遍在7%左右，部分融資平臺甚至達到近9%的融資成本；此外，地方政府還存在信托、BT（建設—轉讓）等融資成本高企（融資成本在10%以上）的資金來源，較高的融資成本增加了地方政府財政支出壓力。如果按照審計署公布的2013年6月末債務數據和舉債來源初步測算，每年地方政府債務支付利息約1.2萬億元，如果將地方政府債務（除去相關應付賬款等非付息債務）均替換成低成本的市政債券（按照年平均融資成本6%計算），全國地方政府每年可節約融資成本約3000億元，如果將其投入到軌道交通建設中，則可新增600公里地鐵。因此，發行市政債券對于地方政府節約融資成本、提高財政資金利用效率作用十分明顯。

建立市政債券發行管理和評級制度

市政債券起源于美國，至今已有 200 多年的歷史，在發達國家的債券市場上已作為一種較為成熟的融資工具，并占有舉足輕重的地位。在我國，市政債發行還處于探索和嘗試階段，從2009年中央政府代發地方債券到2013年允許上海、深圳、廣州、浙江、山東和江蘇六地試點發行地方政府債券，均為我國正式發行市政債券積累了一定的經驗。但目前我國地方政府發行市政債券的配套基礎設施尚不完善，在發行管理及評級制度等方面還需要加強，建議可以從以下四方面來進行。

（一）完善法律制度

在制度層面，需要完善立法，使市政債券在發行和流通等各個環節上有法可依，可以參照日本《地方公債法》建立專門法律制度，對市政債券的發行管理、發債主體認定、資金用途、發行、交易、信息披露、信用評級、風險監控、償債機制及違約責任等進行系統全面的規定，特別是信用評級制度，應明確信用評級作為地方政府市政債券發行的要件之一。

《規劃》特別提出建立健全評級制度。從國外經驗來看，美國和日本等國家發行市政債券，都引入了信用評級制度，信用評級對市政債券發行具有重要作用。從投資者角度看，信用評級作為金融市場基礎設施之一，具有信息披露、風險揭示、價格發現的功能，可以解決地方政府與投資者之間的信息不對稱問題，揭示地方政府存在的信用風險，促進地方政府提高信息透明度。如果相關評級結果顯示擬發債政府信用狀況很差，投資者會減少投資規模，甚至不購買其所發行的債券。對于地方政府而言，引入信用評級可以規范和引導地方政府舉債融資，促進地區持續、健康發展。由于我國各個地方政府所表現出的信用風險差異較大，因此需要通過信用評級客觀真實地反映不同地方政府的信用狀況，為監管機構提供債券審批參考，也為發行利率高低提供確定依據，進而對地方政府舉債融資形成有效約束和規范。

此外，參考金融危機后資產支持證券等復雜產品推行“雙評級”的做法，同時鑒于地方政府信用評級的復雜性及中國地方政府的強勢地位，建議在相關制度或辦法中也考慮引入“雙評級”機制，要求不同的評級機構特別是要鼓勵不同收費模式的評級機構對同一市政債券開展評級，給投資者提供更加多元化的信息參考，并通過不同收費模式評級的約束作用，來最大限度確保評級機構執業的獨立性。

（二）健全監管機制

在日本，地方政府發行市政債券的計劃需上報自治省，并需經自治大臣批準，然后經由大藏省協議審批。相應地，地方政府市政債券發行的監管權力也集中在大藏省。我國也應考慮設立專門的監管機構，對市政債券的發行額度、資金用途、風險預警等方面進行嚴格監督和管控，對地方政府性債務進行全口徑管理，制定地方政府償債準備基金機制，并對地方政府違規挪用資金、暗箱操作等進行問責處罰。

（三）健全信息披露機制

在美國，州地方政府必須遵循《政府會計、審計和財務報告》中確立的政府會計報告基本準則，記錄和報告政府財政收支、資產和債務。我國地方政府發行市政債券，也應建立和健全政府會計、審計和政府債務管理等制度，加強地方政府相關信息披露，提高地方政府發債的透明度。一是完善地方政府綜合財務報告，并盡快在全國范圍內實施；二是制定政府會計準則，加強政府財務報表的審計工作，并對相關政府報表出具審計結論并對外公布；三是統一各個地方政府的財政預決算報告、審計報告披露時間和透明度，尤其是地方政府債務相關數據，以保證評級機構對地方政府進行客觀、公正的評級。

（四）從信用評級機構層面加強完善

從信用評級機構層面，應建立并完善地方政府評級技術體系，提高專業技術能力，加強專業人才儲備。從評級技術角度看，由于我國行政體制和財政管理體制的特殊性，在評級中所涉及的評級要素較為復雜，與國外地方政府的評級方法有一定的差異性，因此評級機構對地方政府開展信用評級應做有針對性的準備。

一方面，要建立適合我國地方政府實際情況的評級技術體系，以保證評級結果的客觀、公正性；而且，要對外公布其評級方法，做到評級方法的規范和透明化，以接受市場的監督和檢驗。

另一方面，從人才儲備角度，應加強地方政府評級的專業人才儲備。由于我國評級行業起步較晚，專業評級技術人才相對匱乏，且地方政府評級與工商企業評級具有較大的差異性，因此評級機構需加強人才培養和儲備，建立具有豐富評級經驗的專業化團隊。

注：

1.數據來源于時文朝和楊農：《中國債券市場：發展與創新》，449頁，北京，中國金融出版社，2011。

作者單位：中債資信評估有限責任公司

責任編輯：廖雯雯 羅邦敏