大氣污染防治審計研究綜述

侯曉靖 馬麗

【摘 要】 鑒于空氣污染的日益嚴重，大氣污染的預防和控制已成為社會關注的焦點，大氣污染防治審計也成為我國環境審計新的著力點。通過對國內外大氣污染防治審計的研究成果進行全面、系統的綜述發現：國外大氣污染防治審計的研究集中在審計的內容、程序、技術方法等方面，并且實踐研究比較多;國內文獻偏重于理論研究，主要集中在大氣污染防治審計存在的問題、內容、績效審計評價等方面;但總體研究還相當薄弱，尚未形成系統的理論體系和具體的實施指南。為了促進相關研究的繼續深入，文章根據現有研究存在的問題提出了未來的研究方向。

【關鍵詞】 大氣污染防治審計; 霧霾治理審計; 研究綜述

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）03-0032-04

一、大氣污染防治審計產生的背景

近些年，隨著生活水平的提升，健康問題越來越受到重視。但大氣污染日益嚴重，已經直接污染了人們的生活環境，危害到人們的身體健康，因此，大氣污染防治已經引起人們廣泛的關注。美國歷史上的“洛杉磯光化學煙霧事件”和“多諾拉煙霧事件”都是由于過度排放煙霧造成的大氣污染事件。1952年，舉世矚目的倫敦煙霧事件中，大約4 000人死于呼吸系統疾病，10萬人致病。事發后，英國政府決定治理空氣污染。我國自2013年以來多地連續出現大范圍霧霾天氣，尤其2016年的空氣質量問題更為嚴重。環境保護部發布的《2016年中國環境狀況公報》顯示，全國338個地級以上城市中環境空氣質量超標的占75.15%（254個），達標（參與評價的污染物濃度均達標）城市僅占24.85%（84個）。為治理大氣污染、改善空氣質量，2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》。隨著財政收入的增加，大量、多層次的財政資金投入到大氣污染防治中，2017年中央財政在大氣污染防治方面安排的專項資金就達到160億元，足見中央政府對大氣污染防治工作的重視程度。

由于大氣污染防治涉及主體較多，既有地方政府又有排污單位，使得大氣污染防治過程十分復雜。為保證大氣污染防治工作的有效進行，社會公眾、市場以及政府都應該參與其中，并且政府治理占據主導地位。社會公眾參與反映在一些環境事件的公眾參與機制中，但是，為了保證公眾能夠真正地參與其中，需要大量真實的大氣環境信息，而我國的大氣環境信息尚未被充分披露。此外，我國公眾缺乏參與的能力和權力，公眾參與成為形式。因此，為了解決大氣污染的困境，就需要與大氣污染治理主體對等的權力機構對其治理行為進行監督，加之經濟和責任的監督是審計機關的基本職能之一，所以，大氣污染防治需要依靠審計部門進行資源環境審計，以期監督各大氣污染防治工作主體在履行相關責任時對政策的執行情況以及取得的效益情況。大氣污染防治審計就成為大氣污染防治工作的重要組成部分，成為審計領域新的著力點。

二、國外大氣污染防治審計研究內容及主要結論

國外開展大氣污染防治審計方面的研究比較早。受工業發展的影響，1956年英國頒布了《清潔空氣法案》，并且英國審計署于2009年發布了《改善空氣質量—政策發展》的審計報告。美國審計署（GAO）早在1979年就對空氣質量予以關注，而后幾乎每年就大氣沉降物、大氣污染防治、氣候變化等問題開展審計工作，采用訪談法、審查文件法、問卷調查法、計算機系統應用法等多種方法，定期發布審計報告。學者的研究主要集中在兩方面：

（一）實踐研究方面

Cole和Rousseau[ 1 ]分析了大氣污染防治審計在建筑行業的作用，概述了與環境評估有關的材料生產和使用的關鍵問題，介紹了四個類似熱阻的商業建筑組件的能源和空氣污染審計實例。Chukwu et al.[ 2 ]指出，在發展中國家，通常沒有進行環境影響評估就引進了工業企業，因此他們認為應對食品加工業進行審計以確定其對環境氣候和空氣質量的影響，并可以用調查研究法進行審計;他們強調了環境審計的必要性以及作為項目管理工具的重要性，最后得出的結論是，食品加工行業確實對其環境產生了積極和消極影響，并建議減輕對環境的負面影響。Pooliyadde[ 3 ]闡述了建筑材料的碳排放審計結果。Ballantyne et al.[ 4 ]就土地和海洋的利用對碳排放的影響進行審計評估。Lyer和Rao[ 5 ]對ICT行業進行了360度碳審計，用于審計的工具是Bow-Tie Diagram，一種風險評估工具。他們通過對ICT行業日益增加的碳足跡進行威脅—后果測繪，確定了五個威脅和三個后果，并且使用文獻調查法，確定了25個遏制ICT行業碳足跡的障礙，其中有17個在威脅方面，其余8個在后果方面。Gruijter et al.[ 6 ]提出了一種基于數據值的農田土壤碳審計新方法，澳大利亞農場的一項申請表明，使用所提出的方法可以有效審計農場和地區間的土壤碳變化。Gauld[ 7 ]開展了對景區區域委員會全面能源和碳審計的工作，從而確定了溫室氣體排放總量，并確定了適當的戰略以達到減排目標。

（二）理論研究方面

Rhodes et al.[ 8 ]提到美國環境監測系統實驗室開發的績效審計程序能夠對整個國家的空氣污染進行獨立評估;除此之外，該計劃還為各參與機構提供了有價值的反饋信息，以提高其測量系統的準確性。Lovell[ 9 ]研究了碳排放審計的框架和審計步驟，認為要實現減排目標，克服企業層面的減排壁壘，需要開發環境審計技術，制定務實和全面的碳審計框架。Shilenje et al.[ 10 ]認為空氣污染監管是一個重要的研究領域，隨著國家發展和社會經濟規模的擴大，空氣污染物排放量將增加，污染水平將上升并引發健康問題，因此，最重要的是進行臨時和持續的監測，以確定空氣污染物水平，并呼吁限制建立高耗能行業，優先使用清潔能源并制定空氣質量監管政策及指南。Chene[ 11 ]認為審計有助于實行碳減排計劃，REDD（減少森林砍伐和森林退化造成的溫室氣體排放）等碳減排方案存在重大的腐敗風險，國家政府需要建立有效的審計體系來主持REDD計劃以確保健全的財務管理和有效執行財務監管。Mckinnon[ 12 ]對碳排放審計程序進行了探討。