建構法治體系是推進國家治理現代化的基礎工程

李龍

摘要：習近平同志在全面深化改革領導小組第二次會議上強調了法治在推進國家治理體系與治理能力現代化的重大作用，明確要求在法治軌道上深化改革，這里的法治軌道就是法治體系。本文通過闡述“治理”一詞，描繪出國家治理體系的應有之義，進而得出國家治理體系的基礎與保障系統是中國特色社會主義法治體系這一科學結論，并以此為契機，提出法治體系的基本框架。

關鍵詞：治理；治理體系；法治體系

中圖分類號：DF03文獻標識碼：ADOI：10.3969

一、“治理”一詞的由來、演進和科學內涵黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，就是完善與發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是中國人民的偉大創舉，也是民族復興的光輝壯舉，它直接關系到國家的興衰存亡。為此，我們必須從理論與實踐上、從歷史與發展上，對“治理”一詞深入理解。建構中國法治體系，將有效地推進治理體系與治理能力現代化。

（一） “治理”一詞在西方國家的發展沿革

早在1844年，恩格斯在《家建·私有制和國家的起源》一書中，就提到易洛魁人內部類似“治理”的若干問題。中國幾千年的歷史印證了恩格斯的論斷。《史記》（卷一）提到：“言遍告天子治理之言也。”[1]春秋戰國時期，已正式使用“治理”一詞，《荀子》記載：“然后明分職，序事業，材技官能，莫不治理。”[2]在西方，“治理”一詞，源于古希臘語中的“掌舵”，含有引導、控制之意。而正式使用“治理”，則始于19世紀的歐洲。從歷史唯物主義的高度來看，“治理”一詞的使用并不是任何個人的創造，而是19世紀歐洲歷史發展的必然要求，是文明演進的結果。1815年滑鐵盧聯軍大敗拿破侖之后，整個歐洲局勢發生了根本變化，隨著拿破侖帝國的滅亡，歐洲出現了百年的和平局面，而這一局面是由維也納體系創造與維持的。盡管這個體系涉及不少國家，有小國，也有大國，但主要是英、德、俄、意、奧等幾個大國所控制，其權力合法性建立在反法聯盟的基礎上，各大國力量處于均勢，不存在單一的霸權，人們習慣性地把19世紀歐洲這種力量的均勢而非單一霸主地位的政治體系稱之為“治理體系”，先由學者提出，后發展成為歷史共識。

如果說19世紀歐洲出現的“治理體系”是客觀形成的（甚至在維也納聯盟的正式文件都未明確出現“治理體系”一詞），是人們根據實際情況所得出的結論；那么，在20世紀的美國，“治理”則是社會學及有關學科正式使用的名稱，其中以“社會中心主義”論者最為明顯，他們強調政府放權和向社會授權，提出所謂“多主體”、“多中心”治理的主張，提倡社會自我治理以及社會組織與政府“共治”；并把這種理論建立在“公民社會”的基礎上，對政黨特別是執政黨持對立態度，甚至提出把“執政黨”踢出去的荒謬主張。就是說，“社會中心說”的觀點大都不符合中國國情，絕不能照搬；但其中某些觀點，如注重公民個人權利的保護等等則有借鑒價值。

（二）“治理”一詞在中國的特殊含義

隨著1949年新中國的成立，治理國家的歷史任務就擺在作為執政黨的中國共產黨的面前。幾代中國共產黨人經過反復探索，歷經曲折，不斷總結，終于在實踐中取得了豐碩成果，為振興中華奠定了基礎。進入新世紀以來，隨著社會主義市場經濟的發展，我國社會結構、價值取向和社會矛盾呈現著復雜性和多樣性，國家遇到了各種挑戰。為了調控社會，堅持以人為本，新世紀初召開的黨的十六大，就明確地提出了“黨領導人民治理國家”的新理念，并在十七大報告中發展為“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家”。緊接著，又改中央綜合管理委員會為中央綜合治理委員會，使“治理”理念由國家機構領域深入社會領域，為建構國家治理體系奠定了思想基礎與組織基礎。

黨的十八屆三中全會將國家治理體制與治理能力建設提到嶄新的高度，明確提出：完善與發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體制與治理能力現代化，是全面深化改革的總目標。對黨中央這一英明創舉，我們作如下解讀：

首先，中國共產黨人對“治理”理念的運用是從中國實際出發的，具有很強的原則性。換句話說，中國式的“治理”，是以堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一為總原則。這種“治理”必須以黨的領導即總攬全局，協調各方作為前提，也是正確實施治理的根本保證。而人民當家作主則是治理的本質要求，依法治國則是黨領導人民實施治理的基本方式。

其次，中國式的治理，在本質上既不同于中國歷代統治者的“治國理政”，而是把“管理”與“治理”先區別開來，又聯系起來，建立在“以人為本”的基礎上；更不同于西方國家把“治理”以“公民社會”為基點，而是堅持黨的領導、政府負責、公眾參與、社會協同、法治保障的新格局。

最后，我們講的“治理”，是在堅持社會主義核心價值體系既定方向上運行，是在中國特色社會主義理論體系話語語境中展開，具有鮮明的中國特色、中國風格、中國氣派！

國家治理體系是一個極為廣泛的概念，涉及方方面面，涉及各個部門，包含著很多重要因素，如體制與機制等等，但所有這些都必須有一個基礎和保障系統。這就是早已呼之欲出的重大理論，即中國特色社會主義法治體系。限于篇幅，本文僅就這個問題談些看法，供國家有關部門參考。

二、國家治理現代化必須以法治體系為基礎工程推進國家治理體系與治理能力現代化，是一項巨大的系統工程，需要全黨和全國人民的艱苦努力，需要在深化體制、機制改革的基礎上，通過政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態建設的齊心協力。其中，構造中國特色社會主義法治體系則是它的基礎與保障，這是由這個體系的性質、構成和特殊功能決定的，從宏觀上看，主要是因為：

（一）法治體系是治國之道

古往今來，治國的方式，大致可以概括為如下幾種：一是“禮治”，這是中國古代貴族、士大夫的道德規范，所謂“刑不上大夫，禮不下庶人”。它是約束機制，是一種行為準則。二是“德治”，強調圣君賢人，道德教化。三是“無為而治”，強調國家不干預百姓生活，有利于人民休養生息，但它否定政府的積極作用，忽視人的主觀能動性，主張：“道法自然”。四是“哲學家之治”，這是古希臘柏拉圖的主張，認為哲學家有智慧，站得高，看得遠，有利國家的發展。前幾種治國方式均因不合時宜或缺陷太多，大都以失敗而告終，可以統稱“人治”，盡管有的統治幾千年，但最終還是被人們棄之不用，而掃進歷史的垃圾堆。唯獨第五種“法治”，長期保留下來。盡管由于時代的局限特別是實施法治的秦國強調嚴刑峻法，最后還是以失敗告終，然而它作為文化遺產保留了下來，經過改造與揚棄，作為治國之道，被當今多數國家所適用。但因階級本質、價值取向和根本目的的不同，當今世界實際存在兩種法治，即中國特色社會主義法治和西方國家資本主義法治。本文講的法治是前者。

之所以說法治體系是治國之道，第一，法治體系研究和踐行的是治國之“理”、“力”和“術”。孫國華教授曾提出法是“理”與“力”的結合，我借鑒我國古代法家之言，增加一個“術”。 “理”，是指治國的理念，法治是人民之治，是規則之治，是公正之治、良法之治；而人治是“一言堂”、“家長之治”。因此，法治有理，以理服眾，具體講是指：1.治國的理念與體制；2.治國的范疇與方式；3.治國的政體，即是實行共和制，還是帝制；4.治國的價值取向，是維護公平正義，尊重與保障人權；還是維護專制獨裁，殘害人民。中國特色社會主義法治體系公開表明：“中華人民共和國一切權力屬于人民”；人民當家作主是它的本質要求。

第二，法治作為治國之道，關鍵在于“治吏”，對公共權力實行有效的管控，既要保證它有效依法行使，還要防止其亂用權力，更要制裁其濫用權力，而將公共權力有效地關進制度的籠子里，嚴守“法無授權即禁止”原則，有效防止公共權力的越位、錯位和缺位。就是說法治體系運用國家的強制力、特別是教育來引導、促進和保障公共權力為人民服務。同時，也要運用這種強制力，有效地維護社會秩序，制裁各種違法犯罪活動，及時嚴懲各種形式的恐怖分子。從而使法治體系中的“力”起到打擊犯罪，保障人民的作用，正如毛澤東同志早在青年時代就明確指出的那樣：“法懲奸宄，以保障人民之權利。”[3]

第三，任何國家都有一定的國家結構形式，即是采用單一制還是聯邦制，在聯合國五個常任理事國中，中國與法國是單一制；美、英、俄是聯邦制。單一制只有一個中央政府、一部憲法，所有國土都是不可分割的一部分。而聯邦制則由獨立的共和國、州或邦所組成，一般講，它們既可以共同組成聯邦，使中央政府統一外交與軍事，也可以自由分離。根據中華人民共和國的歷史與現狀，我國采用單一制，是統一的多民族國家。在少數民族地區，實行區域自治，在香港與澳門實行“一國兩制、高度自治”。國家結構形式涉及很多法律問題，需要國家法律體系來保障，就是說，它離不開法治體系的引導與保障。綜上所述，國家治理體系的構建與治理能力的提升，都離不開法治體系的特殊作用。

（二）法治體系是強國之路

改革，史稱“變法”。這一科學稱謂既表明法治與改革的內在聯系，也表明了法治體系在改革開放中的特殊功能。改革開放30多年來所取得的奇跡，如GDP已居世界第二，貨物貿易總量已居世界第一，這當然是中國共產黨領導全國人民依法治國的結果，生動彰顯法治體系的引導、規范、促進和保障作用，具體反映在如下幾個方面：

第一，法治體系調整了生產關系，解放了生產力，大大提高了經濟效益。鄧小平同志指出：“改革是發展生產力的必由之路”參見：鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：136.，而改革的過程，就是法治體系中的“立、改、廢”的過程，法治通過對經濟的反作用，具體表現為在宏觀上的引導與促進，在中觀上的規范與促進，在微觀的管控與保障。這將大大提高生產效益，增加社會財富，為振興中華奠定扎實的物質基礎。

第二，促進社會主義市場經濟的發展與完善。堅持公有制為主體，發展多種經濟，保護公共財產和私人財產權，保障人民安居樂業，保護知識產權，鼓勵創新等等，所有這些權利的實現，都離不開法治體系的引導與保障，“物權法”就是權利的保障法，憲法更是治國安邦的總章程。就是說，由于中國特色社會主義法治體系的存在，使我國由以往“官”本位，正在過渡到“民”本位。

第三，法治體系維護社會秩序，確保社會穩定，維護國家長治久安。鄧小平同志指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”[4]法治體系就是維護社會秩序，確保社會穩定的法寶。在立法環節中，明文規定哪些行為可以做、哪些行為禁止做、哪些行為必須做，從而為人們提供行為標準，確定了三種行為模式，使人們能夠有一個明確的預測，使社會秩序有章可循。如果某些人違反了甚至破壞了法律規則，就要受到必要的制裁。當然，如果遵守法律規則，并取得成效，法律就給以獎勵，如發明創造、見義勇為等等均可獲得獎勵。

第四，法治體系對市場經濟有管控作用。市場經濟，即使是社會主義市場經濟，也有兩重性。一方面，通過競爭機制，可以大大提高生產效益，增加社會財富，使人們富起來。另一方面有盲目性、自發性等無序化傾向和拜金主義，對社會有一定負面影響。法治體系通過競爭法、反壟斷法、市場管理法、公平交易法等法律和嚴格執法，可以防止這些問題的發生，促進它走向法治的軌道。

第五，法治體系可以及時制止各種違法行為，運用法治思維與法治方式發現、認識和處理各種矛盾，緩和沖突，使社會平穩、平衡、有效地協調各種社會關系。正如一個美國法學家所說：“法律的真正益處在于它確保有序的平衡，而這種平衡能成功地預防糾紛。”[5]

（三）法治體系是民生之本

民生是現代國家的重要標志，也是社會進步的重要基礎。民生是一個極為廣泛的概念，傳統上一般包括衣、食、住、行，現在民生的范圍更大，目前中國民生的迫切問題，主要涉及就業、教育、醫療和社會保障等問題，其中尤以空氣污染問題等環境問題最為突出。在今年召開的兩會上，治理霾更為代表與委員們所普遍關注，它不僅直接影響身體健康，而且有害于“美麗中國”的建設，是關系子孫萬代的大事。

在黨的十八大報告中，專題談到了民生問題；在今年兩會的有關決議中，更將民生作為問題來對待，李克強在報告中公開號召全國人民“向污染宣戰”。事實上，十八大報告明確提到：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心直接的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展。努力要讓人民過上更好的生活。”參見：中國共產黨第十八次全國代表大會的報告匯編[M].北京：人民出版社，2012.應該說，隨著社會進步和物質財富的增加，國家用于民生的支出將不斷增加，這是由中國特色社會主義法治體系的本質決定的。

事實上，國家已通過法定程序，在2014年內解決1500萬人的就業問題，新建廉租房450萬套，增加農村高中生進重點大學的比例10%；同時，在縣一級進行公立醫院的改革，大大降低住房貴、上學難、看病難的程度。只要把民生正式納入法治的軌道，肯定一年比一年更好，將讓更多的改革“紅利”惠及全體人民。

（四）法治體系是社會公平正義之基

早在古羅馬時期，五大法學家之一烏爾比安說過：“法學是正義之學”。中國特色社會主義法治體系更是正義的基石。徐顯明教授說得好：“法治的根本目標是促進社會公平正義和增進人民福祉。立法是設計正義，執法是落實正義，守法是維護正義，司法是矯正和救濟正義。”

以往，各學科是將公平與正義分開闡述，現在從實際情況出發，把公平與正義合并為“社會公平正義”一個詞組。其樸素含義，包括懲惡揚善、是非分明、處事公道、利益平衡。借用經濟學一句語言，就是“各得其份”。現在，社會公平正義已成為中國特色社會主義法治體系的價值追求，也是構建社會主義和諧社會的重要內容。我們認為，社會公平正義應涵蓋如下方面：

1.合理合法

任何法律、法規，從制定到實施，都必須合理合法。法治是維護社會公平正義最后一道防線，立法者在立法上要明確權利保護的上限與下限，使個人權利不受侵犯與干擾。執法者在法定范圍內正確使用自由裁量權，以保障合法權利為指向。法官只有依照法律，所謂“能動司法”只能在法律規定的幅度內進行。

2.程序正義

這是法治思維與法治方式很重要的一條原則，程序固然要為實體服務，但程序本身必須是公正的，一切不合法的證據必須排除；過去出現一些冤、假、錯案，絕大多數是因程序不公引起的，這個嚴重教訓必須吸取。按法治原則，逼、供、信不僅是反人道，侵犯人權，而且往往使重要證據失實，鑄成冤、假、錯案。當然，要堅持程序公正，更要堅持實體公正，兩個公正，這就是法治的靈魂，人權保障的標準。

3.平等對待

在社會主義中國，法律面前人人平等，不僅法律地位，而且權利義務平等。同時，平等地適用法律，任何人沒有超越法律的特權。還有，就是機會平等，人人都有出彩的機會，都有就業與為國做貢獻的機會。在此基礎上，逐步實現權利平等、結果平等。

4.禁止歧視

禁止種族、民族歧視，這早已成為人們的共識。就當前情況來看，尤其需要提出的，是禁止在招聘人員上的性別歧視和學校歧視（即對非985、211學校的畢業生有歧視心理）以及對殘疾人的歧視等等。

法治體系必須伸張公平正義，以人為本，維護人的尊嚴。

（五）法治體系是弘揚民主之魂

“民主”一詞，中國自古有之，所謂“天惟時求民主”便是。“民主”，乃民之主也，與現代所謂的民主完全背道而馳。自近代學者在留學期間，如王韜等人向李鴻章上書提出“民主”以來，人們對“民主”，從不同學科進行翻譯，哲學譯為“人民主權”；法學家稱之為“多數人的統治”；歷史學家如實譯為“平民政府”即古希臘著名改革家梭倫倡導民主，其政府稱為“平民政府”。，現在，大家達成了共識，民主即人民當家作主之謂也。

自西方資產階級革命以來，民主與法治便聯系在一起，幾乎不可分割。人們常說：民主是法治的基礎，法治是民主的保障。其實，兩者是相互依存的，其基礎與保障也是相互的，但就其實質而言，“民主”是“源”，“法治”是“流”；沒有民主的存在，便不可能有法治的出現；同樣，沒有法治的保障，民主將付之東流。

本文的重點是強調法治對民主的作用，這表現在：（1）法治確認民主存在的事實，用憲法把它固定下來；（2）法治規定民主的范圍。因為任何民主都不是無限的，而只能在法律范圍內進行；（3）法治規定民主實行的原則，如不能侵犯他人與集體、國家的權利，又如民主必須在一定秩序內進行；（4）對破壞民主行為進行必要的制裁，排除對民主的種種侵害等等。

在我國，在民主與法治的道路有成就，也有曲折；有經驗、也有教訓。因此，法治體系必須保障民主三原則，即多數決策、程序正義、保護少數。現階段我們實行的民主有四種形式：

1.選舉民主

這是多數國家采取的民主形式。它有優點，也有不足。優點是能在一定條件下尊重民意，維護穩定。但選舉民主最大的不足，是容易被少數人操縱，尤其是在不發達國家或民主氛圍不強的國家，往往因所謂民主問題引起動亂，如目前的烏克蘭、埃及等國。在我國，選舉民主實行多年，有好處、有進步；但也有不足和毛病，如等額選舉問題，候選人提名問題，個別人大代表幾十年不換等等。

2.協商民主

這是中國社會主義民主的重要特色。它發源于“重慶談判”，正式使用于1949年，《中國人民政治協商會議共同綱領》曾起過臨時憲法作用。作為我國協商民主的重要組織形式——人民政協，過去、現在和將來，都對或將對社會主義民主產生重要作用，它高舉國主義和社會主義兩面旗幟，在組織、團結全體社會主義勞動者，社會主義建設者，擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者在參政、議政、兼政方面，發揮了不可替代的作用。但存在不足：一是沒有規范化、法律化，其法律地位不明確，應制定《人民政協法》。二是形式應該多樣化，有政治協商，也要有經濟協商、文化協商、社會協商，使協商民主切實常規化，成為我國民主不可或缺的一部分。在完善中，可以合理借鑒哈貝馬斯的“商談”論，豐富民主形式。

3.自治民主

我國現有基層的群眾自治組織，如村民委員會、居民委員會，業已發揮了重要作用，但要進一步提高自治民主的層次與水平，切實做到自我管理、自我教育、自我監督。與此同時，在推進國家治理體制與治理能力的進程中，要逐步實行社會自治，發揮社會組織、中介組織、非營利經濟組織和各人民團體、事業單位的作用，切實形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理的新格局。

4.談判民主

這本是古老的民主形式，并歷經了由國內轉到國際，又由國際發展到國內的發展過程，它對于解決沖突、協調利益、維護穩定都有重大作用。如我國鄉鎮設立各級人民調解委員會以及司機關主持的調解、和解，都是談判民主的好形式，在調解矛盾、促進和諧等方面收到良好效果。現在要進一步加強，要形式多樣，涉及領域應超出解決糾紛的范圍，使它成為共商社會事務乃至國家事務的組織方式。

三、法治體系的基本框架

早在三年以前，我曾發文提出和初步論證過中國特色社會主義法治體系的大綱，2012年我又出版了《中國特色社會主義法治理論體系綱要》一書，再次探討了法治體系的基本框架。與此同時，法學界一些學者也提到過但尚未具體論證過當代中國法治體系。黨的十八屆三中全會，特別是習近平同志在中央全面深化改革領導小組第二次會議的講話中，重點強調了法治對推進國家治理體系與治理能力現代化的引導與推動作用，要求在法治軌道上深化改革。這里講的“法治軌道”，實際上是指法治體系。我認為，中國特色社會主義法治體系的基本框架大致如下：

（一）依法執政是法治體系的核心與靈魂

“執政”一詞，源遠流長，古羅馬的西塞羅開創了“執政官”的先河，曾歷任兩屆；1799年，顯赫一時的拿破侖也自命為“第一執政”。但作為執政黨執政，則始于英國資產階級革命。這本來是現代文明的重要標志之一，然而，由于資產階級政黨制度在所謂“輪流執政”、“兩黨或多黨制度”下，爾虞我詐、勾心斗角，因而呈現出丑態百出的衰敗局面。

中華人民共和國的成立，不僅標志著我國歷史發展進入了新紀元，同時也意味著中國共產黨由領導全國人民翻身得解放的革命黨，一躍成為領導全國人民進行社會主義建設的執政黨，歷經半個多世紀的艱苦奮斗，取得了舉世矚目的成就。1978年底，中國共產黨召開了十一屆三中全會，這是中國歷史的偉大的轉折點，不僅使國家的工作重點由以階級斗爭為綱轉移到以生產建設為中心上來，而且使黨的執政方式發生了根本性轉變，為依法執政奠定了基礎，1997年黨的十五大正式確立了“依法治國”的基本方略，1999年又將這治國方略寫進了憲法；2002年黨的十六大提出了“依法執政”的根本方針，十六屆四中全會又確立了提高執政能力建設這一重要戰略。2012年，中國特色社會主義法律體系建成。2013年，習近平同志又反復強調：依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。于是形成了法治體系的基本框架。

之所以說依法執政是法治體系的核心與靈魂，是因為“依法執政”是中國共產黨執掌政權，正如十六屆四中全會所概括那樣：中國共產黨總攬全局、協調四方、領導立法、帶頭守法、保證執法。在十余年的實踐中，又進一步豐富了它的內容與方式。

1.領導立法

這方面的成就是巨大的：（1）根據時代需要和時代要求，黨中央在新時期共提出四次憲法修正案草案，并向全國人大常委建議提請全國人大及時通過，確立了依法治國方略，建立了社會主義市場體制，確認尊重與保障人權原則。（2）構建了中國特色社會主義法律體系，并由七大法律部門組成，即憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。（3）不斷修改與完善各法律部門。（4）及時制定必要的法律條例等等。

2.帶頭守法

執政黨不僅依法執政，在執政中嚴格遵守法律，而且在其他活動中也帶頭遵守法律，堅持把公權力關進制度的籠子里，不越位、不錯位、不缺位，保障公權力的正確行使，及時制止和反對地方黨委、黨組出臺“土政策”、“土法律”，并引導與保障：（1）行政理念的轉變。建設“法治政府”，由“全能政府”向“有限政府”轉變；由“管制型政府”向“服務性政府”轉變，由“權力型政府”向“責任型政府”轉變。（2）政府職能的轉變。政府要以人為本、民生為本，政府職能由“越位”、“錯位”向“歸位”轉變，減少行政審批，實行電子政務、集體辦公。（3）行政決策轉變。堅持行政公開、信息公開、公眾參與等原則，堅持行政聽政、電子問政制度，使決策民主化、科學化。（4）加強行政監督。建設“陽光政府”、“廉潔政府”。

3.保證執法

這里講的執法，既包含行政執法，也包括司法，即法理上講的法的適用。近幾年來，我國執法機關反復強調具體通過文明執法、人性化、理性執法，嚴禁逼供信，并要求具體做到：（1）司法監督走向全方位。特別是黨的十八屆三中全會提出一系列改革措施，要求內部與外部都要保障審判權、檢察權的獨立行使，為了排除地方干擾，規定司法機關今后在人、財、物上統一由省級管理。在監督節點上既有事前監督，也有事中監督和事后監督，強調誰審理誰裁判；庭長、院長不審批案件，而直接參與案件的審理；對司法機關的工作人員要分類管理，理順各類人員的關系。（2）執法活動更加規范化。在訴訟過程中，要公正對待當事人，保證他們有足夠和充分表達訴訟愿望、主張的手段與空間，更加注重對當事人人權的保護，有效地防止冤假錯案的發生。（3）強化權力制約。對執法機關，把權力關進制度的籠子里更為重要，除權力機關和人民群眾依法監督外，還要發揮公、檢、法相互監督與配合作用，更要加強司法機關內部的監督作用，要切實按訴訟程序與要求辦案，落實錯案追究制度。（4）司法人員的廉潔自律，嚴守職業道德。作為法官、檢察官和行政機關執法人員，要嚴守職業道德，不僅要廉潔自律，而且在倫理上有更高的要求，要使法官、檢察官、執法人員從事的工作成為人們信賴和崇敬的職業。保證執法是依法執政的關鍵環節，是執政黨必須做好的工作。在這一點上，中共依法執政與西方國家政黨輪流執政有本質區別，因為西方的“三權分立”使執政黨在司法領域無所作為或者說作用極少，甚至起反作用。

總之，依法執政是法治體系的核心與靈魂，這是中國特色社會主義法治體系的最大優點，也是最大的特點，是任何資產階級國家執政黨無法比擬的。

（二）法律體系是法治體系的前提和基礎

1.法律體系的歷史演進

在人類文明史中，法治文明始終是其重要組成部分，甚至有時成為其重要標志。作為西方文明的重要標志之一的古羅馬法，曾因其一度輝煌而載入史冊。“在現代國家中，法不僅必須適應總的經濟狀況，不僅是它的表現，而且還必須適應其內在矛盾而自己推翻自己的一種內部和諧一致的表現。”參見：中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集[M].北京：人民出版社，1972：483.這是恩格斯早在一個多世紀前就強調的法律體系對現代文明的重要性。

古羅馬五大法家之一蓋尤斯對法律體系作過說明，另一位法學家在烏爾比安的《法學階梯》的基礎上，對羅馬法的法律體系作了認證，在作為《查士丁尼國法大全》組成部分的《法學總論》中，把法分為公法與私法兩部分，并指出：“公法涉及羅馬帝國的政體，私法涉及個人利益。”[6]

如果說羅馬法把法分公法和私法，其目的在于集中力量更好地研究私法，那么從中世紀開始，這一觀點則長期被人誤傳，甚至被神學家們所利用，把法學研究的重點由私法轉為公法。新興的資產階級則繼承了這種訛傳，把法律體系劃分公法與私法兩部分。首先，重點研究公法，如不丹的《國家論六卷》，強調君主主權；后來隨著新大陸的發現和羅馬法復興運動的開展，在英國開始把法律體系的重點又由公法轉向私法。進入20世紀，隨著社會立法的大量出現，西方資產階級國家法律體系，一般包括公法、私法和社會法三部分。

至于中國的法律體系，自古以來就民刑不分，諸法合體。自李悝《法經》起至清末，基本上無大的變化，在篇章上略有增加，由起初的“六篇”，發展到唐律12篇，如新增“刑名”、“律例”、“十惡”、“八議”等規定。清代末年進行司法改革，從西方特別是日本引進所謂《六法全書》，直至南京國民政府，除具體內容有所變化外，形式上仍然稱之為《六法全書》，即所謂中華民國的“法統”。“六法”，即憲法、行政法、民法、商法、民事訴訟與刑事訴訟法等。

2.中國特色社會主義法律體系的形成、發展與構成

中國特色社會主義法律體系的形成歷經了漫長的過程。早在新中國成立前夕，即1948年2月，中共中央就頒布了《廢除國民黨六法全書和確定解放區司法原則的指示》；1949年初，毛澤東主席在《關于時局的聲明》中，就明確提出了廢除偽憲法、廢除偽法統等八項和談條件。新中國成立后，正式在全國廢除國民黨六法全書，于1950年起開展了大規模的司法改革運動，從而奠定新中國法律體系的基礎，并開始人民立法活動，不斷取得新的成就，如果不是十年動亂帶來的干擾與破壞，新中國的法律體系早已建成，至少有一個基本框架。

黨的十一屆三中全會，確實是中國歷史的轉折點，迎來了法制建設的春天。特別是20世紀90年代起，樹立了依法治國方略，加強了人民代表大會的建設，使我國立法活動得到了迅速發展，質量也不斷提高，民主立法與科學立法帶來了立法活動一片繁榮。通過20余年的努力，終于在2012年建成了中國特色社會主義法律體系。這個體系由七大法律部門所組成，即憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。

3.法律體系的發展與完善

歷史在前進，社會在發展，而法律特別是法律體系則相對滯后，因此，法律體系的發展與完善是時代的必然要求，一般講，有如下辦法：（1）法律修改：這是必要的，否則，法律就跟不上形勢的發展。但法律應保持相對的穩定，“朝令夕改”必然會影響法律的效力，如我國刑法修改的次數太多，導致法律適用中的困難不斷增加。修改法律要慎重，要有前瞻性、預測性。（2）法律編纂：這實際上是一項巨大的立法活動，我國立法機關應該認真對待，不能長期不進行這一活動，至少10年要搞一次，不能由法律匯編或法律清理取代法律編纂。

法律體系的發展與完善最關鍵的是制定良法，杜絕惡法。早在古希臘時期，亞里士多德就反復強調過良法問題，毛澤東同志在其處女作《商鞅徙木立信論》中贊揚商鞅變法，說：“商鞅之法，良法也。”參見：中共中央文獻研究室，中共湖南省《毛澤東早期文稿》編輯組毛澤東早期文稿[M].長沙：湖南人民出版社，1990：6 因此，立法機關應以制定良法為己任，所謂良法至少有四條標準：（1）順應世界潮流，符合時代要求；（2）體現人民意志、保護人民利益；（3）便于操作，有利法律的實施；（4）規范嚴整，和諧統一。應該說，我國立法機關制定的法律絕大部分是良法。但也有一些惡法，如“四人幫”企圖篡黨奪權，曾制定過什么“公安六條”以鎮壓人民為目的，肯定是惡法。即使在新時期，也有個別法律是惡法，如今年“兩會”期間，有人大代表提到那些不便操作或無法執行的法律，實際上也是惡法。今后，立法機關要加強民主立法、科學立法，既要考慮其必要性，也要考慮其可行性。在中國特色社會主義法律體系中要從根本上減少甚至杜絕惡法。

當然，隨著時代的發展，還要及時制定新的法律，及時修改舊的法律，要加強人權立法，環保立法，使“向污染宣戰”、“尊重與保障人權”落到實處。

（三）法治國家、法治政府、法治社會一體建設是法治體系運行的途徑與機制

黨的十八大以來，習近平同志在不同場合多次強調建設法治中國，必須依法治國、依法執政、依法行政共同推進；法治國家、法治政府、法治社會一體建設。鑒于其中有相互包容、相互保障和相互促進的因素，本文綜合起來作如下解讀。

1.法治中國是主題

“法治中國”，這是中國人民的共同心愿和總的建設目標，它包括了“依法治國”與“法治國家”的含義，內容豐富，博大精深。在中國近代史上，治國體系與方略歷經了五次否定的漫長過程：第一次否定是戊戌變法對清王朝帝制的否定，第二次是辛亥革命對戊戌變法君主立憲的否定；第三次是新中國的成立對南京國民政府獨裁政權的否定；第四次否定是未遂的否定，即“四人幫”對人民共和國的否定；第五次是社會主義法治對“四人幫”企圖篡黨奪政的否定，其中也包括對前蘇聯模式和否定，但對新中國建國30年來在總體上是肯定的，因為前30年為后30年的改革和發展作了準備。

但必須看到，“法治中國”是改革開放最大的成果，是振興中華最直接的表達，也是當代中國歷史發展的必然，更是我國民主與法制建設的總稱和最大成果。它既包括“依法治國”這個基本方略，也包括“法治國家”這一現代文明治國理政的基本方式。它們的共同點，就是：（1）尊重與保障人權，維護社會公平正義；（2）強調權力制約，把權力關進制度的籠子里；（3）弘揚民主，落實一切權力屬人民這一根本準則；（4）提倡規則治理，對事不對人；（5）強調權利平等、機會平等、結果平等，使人人都有出彩的機會。

2.法治政府是關鍵

2004年國務院作出建設法治政府的重要決定，這無疑是深化依法治國的應有之義，也是現代文明的必然要求。十年來，成效顯著，但問題也不少，如行政執法部門眾多、權力交叉、權責模糊、越權執法、監督機制堪憂、運行機制不規范等等，嚴重影響了法治政府的建設，原計劃十年完成，現在看來20年還要努力。

針對政府職能錯位、越位、缺位等不良傾向，黨和國家從新世紀起就開始進行了執法體制的改革，如文明執法、人性執法、理性執法等，收到一定效果。黨的十八屆三中全會在此基礎上，提出了要“整合執法主體相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”具體說：

第一，科學設置和合理劃分行政機關職能與職責權限，減少各行政部門的職能交叉，做到因事設職、權責明確。

第二，整合執法主體，推行大部制，將相近的職能盡可能集中到一個部門，實行綜合的行政管理。

第三，減少執法層次，重心下移，理順中央政府與下級政府、下級政府與下級政府的關系和權力配置，強化執法職能，中央和省級政府以決策、指導和監督為主。

第四，推進綜合執法，明確某一執法事項由一個層次的單一執法主體負責，特殊事項需要多個執法主體的，必須嚴格劃分各自執法的范圍，避免多頭執法。

第五，規范行政執法職能，盡快制定統一完備的行政程序法，解決各單行條例或法律中關于行政執法程序的相互矛盾與沖突。打破“重實體，輕程序”的舊習，強化程序意識，強調執法中的程序合法性。

第六，完善行政執法責任制，建立權責統一的行政執法監督機制，遵循“誰行為、誰違法、誰擔責”的原則，防止權責分離、攬權諉責、有權無責的傾向。

第七，提高執法人員的專業水平，規范招錄、任用等事項，強化考核評估機制，建立激勵機制，引導與規范執法人員嚴格執法、公正執法、文明執法與理性執法。

第八，整合各監督部門，形成監督體系，借鑒香港“廉政公署”的某些作法，提高監督的有效性，反對一切干擾。

建設法治政府必須同法治國家、法制社會一并進行。過去提出十年建成是不能現實的，應與法治國家、法治社會同步。建設政府是一項復雜、聚重的任務，首先必須樹立如下幾個理念：依法行政、公正行政、公開行政、清廉行政、服務行政。與此同時，要使人民政府成為有限政府、責任政府、服務政府。其次，法治政府要建立如下制度：行政執法制度、行政府許可制度、行政處罰制度、行政征收制度。

建設法治政府是一項巨大的系統工程，它作為中國特色社會主義法治體系的核心部分，要全黨、全國共同努力，不懈奮斗！

3.法治社會是基礎

馬克思主義經典作家一再告訴我們：法律必須以社會為基礎。同樣，法治國家必須以法治社會為基礎。過去，人們往往把法治社會看成是法治國家的一部分，或者是它的延伸。新中國成立以來，我們看到或經歷的大都是國家社會一體化。這是因為我們的國家是人民的國家、社會是人民的社會，兩者根本利益是一致的，而我們的政治體制又高度集中，人們也很難把國家與社會分開。在以階級斗爭為綱的歷史條件下，我們的社會發育是不發達的，是直接受國家管理的，盡管在法律上有群眾基層自治的規定，但執行不徹底，盡管近十多年來大有提高，但與現代文明的要求還相距甚遠。針對這一現實，習近平同志提出了法治國家、法治政府、法治一并建設的方針。

法治國家要以法治社會為基礎，而法治社會的形式又必須以法治國家為主導，要形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的新格局。如果說法治國家是國家生活民主化、法治化；那么法治社會則是指全部社會生活的民主化、法律化。我國與資本主義國家不同，它們與市民社會是對立的，矛盾是不可調和的。盡管近代以來，美國等西方國家的“社會中心說”提出“公民社會”這一新理念，要求政府讓權、放權，讓社會組織、非政府組織、非經濟組織實行所謂“社會自治”，力圖把執政黨從社會組織中“踢出去”，這顯然不合中國國情。我們要建立的法治社會與資本主義法治社會也根本不同：（1）目的不同。前者是維護資本主義的社會秩序，后者則是維護人民政權的穩定，建設法治社會，為的是更好“尊重與保障人權”。（2）方式不同。中國的法治社會是以人為本、人民廣泛參與，在黨的統一領導下，共同治理社會；而西方國家的自治則是盲目的，無政府的，經常給社會帶來不安與破壞。（3）途徑不同。社會主義的社會自治是依法進行的，并且是有組織、有計劃地開展，先是農村村民委員會、城鎮居民委員會，然后向社區組織、社會組織、事業單位展開。而西方國家基本是不同的利益集團實行自治。（4）基礎不同。西方國家社會自治是構建“公民社會”，按“小政府，大社會”的結構組織，各利益集團各行其是，甚至勾心斗角、爾虞我詐、相互殘殺，就連美國這樣的頭號資本主義國家，都出現過多次“政府關門”的丑態。我們搞社會主義民主，實行選舉民主、協商民主、自治民主、談判民主，盡管也有這樣或那樣的問題，但總體上社會是穩定的，特別是可以集中力量處理大事、難事。

當然，建設法治社會是一件前無古人的系統工程，還會遇到種種困難。我們認為，只要全國人民萬眾一心，堅持法治國家、法治政府一并建設，我們的目標就一定能實現。目前要做好：（1）政府向社會下放一定權力，該社會管的事項應由社會管理。（2）有計劃放開社會自治，如高等學校可以按《章程》依法自主辦學、醫院按法律規定可以民辦等等。（3）加強社會組織和人民對政府的監督，與國家一起把權力關進制度的籠子里。（4）加強黨對社會組織的領導與建設，如在民辦企業、民辦學校都要建立黨的組織等等。

（四）司法制度是法治體系的重要載體和保障

司法制度是國家治理體制最后一道防線，法律的實施是法治體系的生命。

新中國司法制度的產生有三個前提和基礎：（1）中華人民共和國的成立，為人民司法制度的創建奠定了政治基礎；（2）革命根源地司法制度的經驗，是新中國司法制度的淵源和基礎；（3）廢除國民黨“六法全書”是人民司法制度產生的前提。

建國初期，通過廢除舊法，頒布新法，和近三年的司法改革運動，很快建立了人民法院和人民檢察署。1954年憲法頒布后，隨即制定《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，并在革命和建設中發揮了重大作用，鞏固了人民政權，確保了社會安定。但在前進的道路上也遇到了一些挫折，特別是十年動亂，受到了嚴重破壞，人民司法制度成為了重災區。

黨的十一屆三中全會后，人民司法制度迎來了春天，中國特色社會主義司法制度，經30余年的改革與努力，終于在實踐中形成，并且有如下優越性：（1）廣泛的人民性與鮮明的政治性的統一；（2）實體公正與秩序的統一；（3）內部監督與外部監督的統一；（4）法律效果與社會效果的統一。應該說，與以往相比，我國司法制度的變化是很大的，但由于種種原因，我國司法制度存在一些不足甚至錯誤，如出現了一些冤假錯案；枉法裁判時而有之；辦案效率低下；司法公信力不高；訴訟程序不規范等等，從而大大降低了人民對司法機關的滿意度。

針對存在的問題，早在幾年前我國對司法體制與機制就進行了改革，特別是黨的十八屆三中全會，對司法體制改革作了全面的部署，對建設公正、高效、權威的中國特色社會主義司法制度作了科學的頂層設計，切實保障人民法院、人民檢察院作為國家審判機關和國家法律監督機關的國家屬性，切實保障并依法監督它們依法獨立行使審判權和檢察權。

第一，實現地方司法機關的人財物由省級機關統一管理，改變目前地方司法機關的人財物受到同級地方機關管理的弊端，弱化乃至消除司法地方屬性，彰顯單一制國家結構形式的特點。第二，實行司法人員人事管理制度的改革，按性質和職能分為司法人員、司法輔助人員、司法行政人員等，采用不同的招錄、使用、晉升的公示和標準，并提供相應有差別的待遇及各類保障。第三，遵循司法規律，探索權責明晰的司法權力運行機制，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任，誰審理誰裁判；建立突出檢察官主體地位的辦案責任制，完善權力制約機制，建立訴訟職能與訴訟監督機能分離的檢察權運行模式。第四，全面推進法律規定的司法公開的改革，實行審判公開、檢務公開；實現司法信息最大限度公開，保障公眾對司法的知情權、參與權、表達權和監督權。第五，加強法院的數字化建設，提高審判質量與效率。第六，加強司法人員的職業倫理教育和業務素質教育，每二年每個法官與檢察官要輪訓半個月。

總之，構建中國特色社會主義法治體系，是一項巨大工程，是推進國家治理體系與治理能力現代化的基礎，需一兩代人的共同努力。我們必須，也應該為此不斷探索、不斷實踐、不斷前進，使國家治理現代化由理想變成現實。

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