蘇州非營利組織發展現狀及對策研究

趙菲　田雪瑩

摘 要：隨著社會的進步，非營利組織作為一種新型獨立的組織在社會經濟體系中發揮著越來越重要的作用。目前，非營利組織雖然已經在促進蘇州社會經濟協調發展方面起了積極的作用，但是總體上來說其作用仍是淺層次的。總體而言，蘇州非營利組織的發展主要存在著發展緩慢、法律環境缺失、能力經費不足、結構不合理等問題。為了促進蘇州非營利組織健康快速發展，一方面要求蘇州市政府創建良好的外部環境，另一方面要求非營利組織完善自身。

關鍵詞：非營利組織；現狀；對策；蘇州

中圖分類號：F20 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0176-04

引言

隨著中國經濟的發展和政治改革的深入，社會利益和社會需求逐漸多元化，因而使得社會管理和社會服務多樣化，非營利組織正是適應中國社會發展的需要，在多元化的社會中扮演著越來越重要的角色。另外，作為一種新的利益表達方式，非營利組織已成為一種協調機制，有力地促進了社會公平，維護了社會的和諧發展。當前，關于非營利組織起源的探索主要涉及兩種理論：功能學派認為非營利組織形成與發展的動因是其功能的存在，即非營利組織可以改變國民收入再分配流程結構的公平性、扶持社會弱小群體、吸納社會從業人員、捐資助學、實施與宣揚人道主義等；組織學派認為，非營利組織可以克服市場經濟中的市場失靈與政府失靈，政府職能的轉變為非營利組織的產生和發展提供了有力的空間。

經過數十年的發展，蘇州非營利組織如朝陽而起，其范圍覆蓋極廣，包括政治、經濟、教育、科技、文化、體育、衛生、社會福利等。小到鄰里之爭，大到區域矛盾，蘇州非營利組織滲透到千家萬戶，成為政府與民眾溝通的橋梁，在發揮自身作用的同時也增強政府的透明度，彌補了政府和市場的不足，為蘇州政治經濟的發展做出了積極的貢獻。但是，不難發現，蘇州非營利組織發展還是不完善的，仍然存在著發展速度緩慢、人均擁有量低、結構不合理、自我發展能力低等問題，因而制約著其積極作用的正常發揮，并進一步導致其影響力和認同度較為有限。

因此，系統地調查蘇州非營利組織發展中存在的問題并深入探究其解決對策，對蘇州非營利組織健康發展有著尤為重要的作用。本文在結合相關理論的基礎上，對蘇州非營利組織的發展現狀進行剖析，并提出相應的政策建議，以促進蘇州非營利組織的健康快速發展。

一、蘇州非營利組織發展狀況

（一）蘇州非營利組織發展歷程

蘇州非營利組織的出現最早可以追溯到清朝年間，主要形式是蘇州商會、蘇州絲綢業同業學會、蘇州市民公社等。到了民初，這些組織漸漸完善，具有完備的內部機構，有選舉、議會、評議制度等。

新中國成立之初，所有民間組織都被歸納到行政管理體制之中。改革開放之后，由于實行社會主義市場經濟，中國社會結構發生巨大變化，尤其是1982年的政府體制改革，政府逐漸放寬管理，使得蘇州非營利組織進入興起階段。

2000年之后，隨著經濟的發展，蘇州非營利組織迅速崛起。各種行業協會、社團紛紛注冊，尤其在國家提出社會和諧發展的思想之后，這些非營利組織得到政府的大力支持，并且在政府的協助下，更加規范。隨著《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《公益事業捐贈法》等相關法律的出臺，蘇州非營利組織逐漸走向法制化道路，在從業人員、組織規模和社會功能上都有了超越性發展。

（二）蘇州非營利組織的發展現狀

近年來，蘇州市非營利組織在經濟、政治、文化、教育、體育、衛生、文藝、社會福利等各個領域，已經成為政府聯系各界、人民群眾的重要紐帶和橋梁。在研究過程中，我們依據非營利組織的社會功能，我們將其分為三類：動員資源型、公益服務型、社會協調型。通過近幾年的數據①對比，蘇州非營利組織發展情況主要呈現以下幾個特點：

1.蘇州非營利組織發展初具規模。從單位數量上來看，截至2012年末，記錄在民政局的蘇州非營利組織有1 096家，①其中協會有597家，民辦非企業單位412家，基金會60家，其余包括教會在內的47家。從人數規模上看，根據蘇州統計年鑒，2012年底，從事非營利組織的人員有93 780人。蘇州60家基金會占了江蘇省基金會的13.5%，原始資金都在2 000 000及以上，最多可達100 000 000元。這些基金會至2012年救濟了35 150人，如，在2009—2011年間，蘇州市紅十字會捐贈資金支出合計11 930.99萬元；蘇州市殘疾人福利基金會捐助支出116.44萬元，救助4 021人次，其中幫助貧困學生182人次、貧困殘疾人3 839人次。

2.蘇州非營利組織發展緩慢。2012年末，非營利組織和2011年基本持平。在各類組織當中，養老機構的非營利組織增長較大，同時到2013年基金會新增了3家。2012年注銷的社會組織有21家，主要是職業培訓機構以及文藝團體。在選取典型的4家基金會（蘇州市殘疾人福利基金會、蘇州市兒童少年基金會、蘇州市見義勇為基金會、蘇州市青少年發展基金會）中也可以發現，近兩年來，基金會的總資產增加幅度較小（見圖1）：

另外，在社會功能方面，總體而言基金會公益支出小幅度提高。在選取的4家基金會中，除了殘疾人福利基金會下降了72%，其余基金會的增長都超過了20%（如圖2所示）：

3.動員資源型以民辦非企業單位為主，主要從事教育、社會福利和藝術活動。動員資源型一般包括一些專業籌款的基金會和社會團體，一些專業開展資助活動的基金會和社會團體，一些專業招募、培訓和派遣志愿者的社會團體和民辦非企業單位。這種類型的非營利組織可能數量很少，但專業化程度很高，有相當高的社會公信度和影響力。

在蘇州非營利組織當中，我們發現動員資源型中專業招募、培訓和派遣志愿者的社會團體較少，民辦非企業單位占據多數。在412家民辦非企業單位中，從事教育的占40.8%，社會福利和藝術活動一共占據了48.5%。而從事其他活動的行業單位都比較少，俱樂部有26家。endprint

4.公益服務型組織救濟范圍擴大，受益群眾有所上升；科研能力增長較快。公益服務型遍及社會的各個方面，包括公益慈善、救災救濟、扶貧濟困、環境保護、公共衛生、文化教育、科學研究、科技推廣、農村和城市的社會發展及社區建設等許多領域。2011年蘇州救濟人口，包括社會救濟和救濟救災有81 223人，2012年達到了82 762人，增長了約為2%。在科研方面，2011獲科技進步獎有113個，到2012年達到了122個，專業技術人員從2011—2012年增加了135 364人。二年來，申請專利數增加了37 801，授權專利增加了27.2%。

5.社會協調型組織以行業性和專業性團體為主。社會協調型主要指各種社區群團組織，后者則包括各種形式的商會、行業協會、工會、聯誼會、同學會、消費者協會等。這種類型的非營利組織一般采取會員制的社團形式，注重社會資本，在會員共同利益基礎上形成一定的共益空間并為會員提供服務，同時強調對所在社區或社群的代表性，積極參與社會公共事務。在蘇州非營利組織中行業性和專業團體占據了社會協調型非營利組織的73%，而社會協調型組織占蘇州非營利組織的37.6%。這些行業涉及電子信息、體育、教育、絲綢、工藝美術、化學、園林、法律、舞蹈等。

6.蘇州市政府日益重視非營利組織發展，增強對其認定、審查和管理。蘇州市政府在2011年10月發布了《蘇州市地方稅務局關于開展非營利組織免稅資格認定的公告》規定2008年前（含2008年）已經成立的非營利組織，通過認定的，自2008年度起享受優惠。2009年成立的非營利組織，通過認定的，自2009年度起享受優惠。在認定和審查過程中，發現有4家單位不符合要求，還有部分單位未主動參加審核，體現出以往政府對非營利組織管理欠佳。

二、蘇州非營利組織發展存在的問題

盡管蘇州GDP已經遠遠超過了省會南京，但是目前，蘇州正處于轉型階段，隨著外資的撤離，經濟發展的緩慢，蘇州經濟該何去何從？隨著社會主義市場經濟機制的建立，以政府職能轉變為核心的政治體制改革也在不斷深入，治理理念已開始滲透到國家的社會政治觀念中來，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理職能可以由非營利組織承擔下來，由此可以逐步使政府、企業、非營利組織多元主體產生互動，形成經濟市場化、政治民主化、社會自治化的新的社會治理格局。現階段，積極引導和發展非營利組織，既是社會的需要，也是時代發展的趨勢。因此，必須深刻認識蘇州非營利組織發展中存在的問題。

1.人均擁有量較低。盡管蘇州市的非營利組織初具規模，但其規模、總量都處于較低水平。2010年末，蘇州每萬人擁有非營利組織數1.05個，低于全國2.2的水平，而其他國家則要比蘇州高得多。如法國每萬人擁有非營利組織數已超過110個、日本近100個、美國超過50個、阿根廷超過25個、新加坡達到14.5個、巴西為13個。可以看出，蘇州非營利組織人均擁有量還是不足的，并沒有跟上蘇州經濟的發展，這種新事物并沒有深入到百姓心中，其影響力還不夠大。

2.非營利組織發展所需的法律環境需進一步完善。目前，規范非營利組織活動的三大條例，即《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》均是行政法規，尚沒有全國人大通過的相關法律，發展非營利組織的法律環境需進一步完善。同時，立法層次比較低，民間組織的性質、地位、組織形式、管理體制、經費來源、財產關系、內部制度、權利義務以及與政府、企業的關系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規范。

3.非營利組織的地理分布和功能分布不合理。蘇州市非營利組織地理分布不合理體現在：非營利組織主要局限在城區，郊縣的非營利組織發展緩慢。為數不多的7個社會福利院中，有4個設置在市區；135個社區服務中心，63個在市區；632個學校中，330個屬于市區；博物館及圖書館分布情況（如圖3所示）：

蘇州市非營利組織功能分布不合理是指民辦非企業單位存在向教育和福利行業集中的傾向，而在公益性的行業如社會中介服務業、法律服務業等領域數量偏少。蘇州唯一一家法律援助基金會2009—2011法律援助案件資助款58.85萬元，法律援助宣傳活動23.3萬元，法律援助論文獎勵8.2萬元，其數目大小可見一斑。到2012年底，捐贈收入393 653元，而2009年捐贈收入高達48萬，其發展趨勢不容樂觀。

4.非營利組織的自我生存與發展能力薄弱。盡管近年來蘇州市非營利組織的數量總體較為穩定，但注銷、撤銷和取締率卻很高，在2012年政府審查過程中，4家參與的組織不合格，還有68家未參與審核，表明非營利組織的自我生存與發展的能力還相當薄弱。另外，蘇州非營利組織籌資渠道較少，導致經費減少。例如在2009—2011年，蘇州法律援助基金會各級政府和機關捐贈650萬元，企業捐贈447.39萬元，占據了68.8%。蘇州市殘疾人福利基金會捐贈資金收入125.15萬元僅靠的是“圓夢行動”主題活動定向募集125.15萬元（見下頁圖4）：

三、蘇州非營利組織發展的對策與建議

面對蘇州非營利組織發展的諸多問題，一方面需要非營利組織不斷逐步規范，完善自己；另一方面需要政府要創造良好的外部環境，建立健全相關法律、法規政策，為非營利組織的發展提供有力的支持。

1.加強對慈善組織的宣傳力度，提高自身的發展能力。雖然非營利性的慈善事業本身不是市場行為，但是必須向市場學習，認同市場生活的法則，利用品牌效應，加強自身的發展能力。加強慈善文化與企業文化、傳播文化結合的有機結合，充分利用社會力量和義工隊伍，開發和利用社會資源，不斷拓展慈善組織的社會活動領域，提高公民的參與度，從而為事業的發展打下堅實的基礎，夯實自身的能力。

2.建立健全較為完善的相關政策法規體系。法律法規體系旨在明確非營利組織的法律地位，保護非營利組織的自主權利和創新能力，鼓勵社會、個人和企業的捐助，確保非營利組織運行的透明度、資金管理的安全和有效性，保護捐助方的權益，維護非營利組織的信用。非營利組織的發展需要盡快出臺關于非營利組織在登記管理、公益捐贈、免稅、組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，從而為非營利組織的發展創造良好的法制環境。

3.完善管理制度。目前中國實行的是雙重管理體制，由登記管理機關和業務主管單位雙重負責。登記管理機關對要登記的組織實行嚴格的審核，普遍存在限制多的特點。政府應盡快在這一方面，放松登記管理方而的限制，簡化登記程序，使許多以前被排除在外的民間組織盡快加入非營利組織的行列中來。另外，建立合理的相應的審核評估機制，分門別類地對非營利組織進行評價，解決目前非營利組織存在的結構布局不合理等問題，針對落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和監督機制。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經說過：“慈善事業要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是說你的口袋有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。只有當公眾看到或了解到自己捐獻的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會得到公眾的信任。”建立公開透明的信息披露制度和有效的監督機制是取得公眾信任和尊重的關鍵。只有取得較多的民眾信任，慈善事業才會深入民心，提高非營利組織的人均擁有度，擴展籌資渠道，增加非營利組織的捐贈收入，幫助更多的人，擴大其社會影響力。

參考文獻：

[1] 俞憲宗.政府失靈與市場失靈[J].學術論壇，2004，（6）.

[2] 王名.非營利組織管理概論[M].北京：中國人民大學出版社，2002：7.

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[5] 彼得德魯克.非營利組織的管理[M].北京：機械工業出版社，2009：30-60.

[6] 齊炳文.民間組織：管理·建設·發展[M].濟南：山東大學出版社，2001：2.

[7] 鄧國勝.非營利組織評估[M].北京：社會科學文獻出版社，2001：12.

[8] 王名.非營利組織的社會功能及其分類[J].學術月刊，2006，（9）.

[責任編輯 吳 迪]endprint

4.公益服務型組織救濟范圍擴大，受益群眾有所上升；科研能力增長較快。公益服務型遍及社會的各個方面，包括公益慈善、救災救濟、扶貧濟困、環境保護、公共衛生、文化教育、科學研究、科技推廣、農村和城市的社會發展及社區建設等許多領域。2011年蘇州救濟人口，包括社會救濟和救濟救災有81 223人，2012年達到了82 762人，增長了約為2%。在科研方面，2011獲科技進步獎有113個，到2012年達到了122個，專業技術人員從2011—2012年增加了135 364人。二年來，申請專利數增加了37 801，授權專利增加了27.2%。

5.社會協調型組織以行業性和專業性團體為主。社會協調型主要指各種社區群團組織，后者則包括各種形式的商會、行業協會、工會、聯誼會、同學會、消費者協會等。這種類型的非營利組織一般采取會員制的社團形式，注重社會資本，在會員共同利益基礎上形成一定的共益空間并為會員提供服務，同時強調對所在社區或社群的代表性，積極參與社會公共事務。在蘇州非營利組織中行業性和專業團體占據了社會協調型非營利組織的73%，而社會協調型組織占蘇州非營利組織的37.6%。這些行業涉及電子信息、體育、教育、絲綢、工藝美術、化學、園林、法律、舞蹈等。

6.蘇州市政府日益重視非營利組織發展，增強對其認定、審查和管理。蘇州市政府在2011年10月發布了《蘇州市地方稅務局關于開展非營利組織免稅資格認定的公告》規定2008年前（含2008年）已經成立的非營利組織，通過認定的，自2008年度起享受優惠。2009年成立的非營利組織，通過認定的，自2009年度起享受優惠。在認定和審查過程中，發現有4家單位不符合要求，還有部分單位未主動參加審核，體現出以往政府對非營利組織管理欠佳。

二、蘇州非營利組織發展存在的問題

盡管蘇州GDP已經遠遠超過了省會南京，但是目前，蘇州正處于轉型階段，隨著外資的撤離，經濟發展的緩慢，蘇州經濟該何去何從？隨著社會主義市場經濟機制的建立，以政府職能轉變為核心的政治體制改革也在不斷深入，治理理念已開始滲透到國家的社會政治觀念中來，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理職能可以由非營利組織承擔下來，由此可以逐步使政府、企業、非營利組織多元主體產生互動，形成經濟市場化、政治民主化、社會自治化的新的社會治理格局。現階段，積極引導和發展非營利組織，既是社會的需要，也是時代發展的趨勢。因此，必須深刻認識蘇州非營利組織發展中存在的問題。

1.人均擁有量較低。盡管蘇州市的非營利組織初具規模，但其規模、總量都處于較低水平。2010年末，蘇州每萬人擁有非營利組織數1.05個，低于全國2.2的水平，而其他國家則要比蘇州高得多。如法國每萬人擁有非營利組織數已超過110個、日本近100個、美國超過50個、阿根廷超過25個、新加坡達到14.5個、巴西為13個。可以看出，蘇州非營利組織人均擁有量還是不足的，并沒有跟上蘇州經濟的發展，這種新事物并沒有深入到百姓心中，其影響力還不夠大。

2.非營利組織發展所需的法律環境需進一步完善。目前，規范非營利組織活動的三大條例，即《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》均是行政法規，尚沒有全國人大通過的相關法律，發展非營利組織的法律環境需進一步完善。同時，立法層次比較低，民間組織的性質、地位、組織形式、管理體制、經費來源、財產關系、內部制度、權利義務以及與政府、企業的關系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規范。

3.非營利組織的地理分布和功能分布不合理。蘇州市非營利組織地理分布不合理體現在：非營利組織主要局限在城區，郊縣的非營利組織發展緩慢。為數不多的7個社會福利院中，有4個設置在市區；135個社區服務中心，63個在市區；632個學校中，330個屬于市區；博物館及圖書館分布情況（如圖3所示）：

蘇州市非營利組織功能分布不合理是指民辦非企業單位存在向教育和福利行業集中的傾向，而在公益性的行業如社會中介服務業、法律服務業等領域數量偏少。蘇州唯一一家法律援助基金會2009—2011法律援助案件資助款58.85萬元，法律援助宣傳活動23.3萬元，法律援助論文獎勵8.2萬元，其數目大小可見一斑。到2012年底，捐贈收入393 653元，而2009年捐贈收入高達48萬，其發展趨勢不容樂觀。

4.非營利組織的自我生存與發展能力薄弱。盡管近年來蘇州市非營利組織的數量總體較為穩定，但注銷、撤銷和取締率卻很高，在2012年政府審查過程中，4家參與的組織不合格，還有68家未參與審核，表明非營利組織的自我生存與發展的能力還相當薄弱。另外，蘇州非營利組織籌資渠道較少，導致經費減少。例如在2009—2011年，蘇州法律援助基金會各級政府和機關捐贈650萬元，企業捐贈447.39萬元，占據了68.8%。蘇州市殘疾人福利基金會捐贈資金收入125.15萬元僅靠的是“圓夢行動”主題活動定向募集125.15萬元（見下頁圖4）：

三、蘇州非營利組織發展的對策與建議

面對蘇州非營利組織發展的諸多問題，一方面需要非營利組織不斷逐步規范，完善自己；另一方面需要政府要創造良好的外部環境，建立健全相關法律、法規政策，為非營利組織的發展提供有力的支持。

1.加強對慈善組織的宣傳力度，提高自身的發展能力。雖然非營利性的慈善事業本身不是市場行為，但是必須向市場學習，認同市場生活的法則，利用品牌效應，加強自身的發展能力。加強慈善文化與企業文化、傳播文化結合的有機結合，充分利用社會力量和義工隊伍，開發和利用社會資源，不斷拓展慈善組織的社會活動領域，提高公民的參與度，從而為事業的發展打下堅實的基礎，夯實自身的能力。

2.建立健全較為完善的相關政策法規體系。法律法規體系旨在明確非營利組織的法律地位，保護非營利組織的自主權利和創新能力，鼓勵社會、個人和企業的捐助，確保非營利組織運行的透明度、資金管理的安全和有效性，保護捐助方的權益，維護非營利組織的信用。非營利組織的發展需要盡快出臺關于非營利組織在登記管理、公益捐贈、免稅、組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，從而為非營利組織的發展創造良好的法制環境。

3.完善管理制度。目前中國實行的是雙重管理體制，由登記管理機關和業務主管單位雙重負責。登記管理機關對要登記的組織實行嚴格的審核，普遍存在限制多的特點。政府應盡快在這一方面，放松登記管理方而的限制，簡化登記程序，使許多以前被排除在外的民間組織盡快加入非營利組織的行列中來。另外，建立合理的相應的審核評估機制，分門別類地對非營利組織進行評價，解決目前非營利組織存在的結構布局不合理等問題，針對落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和監督機制。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經說過：“慈善事業要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是說你的口袋有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。只有當公眾看到或了解到自己捐獻的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會得到公眾的信任。”建立公開透明的信息披露制度和有效的監督機制是取得公眾信任和尊重的關鍵。只有取得較多的民眾信任，慈善事業才會深入民心，提高非營利組織的人均擁有度，擴展籌資渠道，增加非營利組織的捐贈收入，幫助更多的人，擴大其社會影響力。

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[8] 王名.非營利組織的社會功能及其分類[J].學術月刊，2006，（9）.

[責任編輯 吳 迪]endprint

4.公益服務型組織救濟范圍擴大，受益群眾有所上升；科研能力增長較快。公益服務型遍及社會的各個方面，包括公益慈善、救災救濟、扶貧濟困、環境保護、公共衛生、文化教育、科學研究、科技推廣、農村和城市的社會發展及社區建設等許多領域。2011年蘇州救濟人口，包括社會救濟和救濟救災有81 223人，2012年達到了82 762人，增長了約為2%。在科研方面，2011獲科技進步獎有113個，到2012年達到了122個，專業技術人員從2011—2012年增加了135 364人。二年來，申請專利數增加了37 801，授權專利增加了27.2%。

5.社會協調型組織以行業性和專業性團體為主。社會協調型主要指各種社區群團組織，后者則包括各種形式的商會、行業協會、工會、聯誼會、同學會、消費者協會等。這種類型的非營利組織一般采取會員制的社團形式，注重社會資本，在會員共同利益基礎上形成一定的共益空間并為會員提供服務，同時強調對所在社區或社群的代表性，積極參與社會公共事務。在蘇州非營利組織中行業性和專業團體占據了社會協調型非營利組織的73%，而社會協調型組織占蘇州非營利組織的37.6%。這些行業涉及電子信息、體育、教育、絲綢、工藝美術、化學、園林、法律、舞蹈等。

6.蘇州市政府日益重視非營利組織發展，增強對其認定、審查和管理。蘇州市政府在2011年10月發布了《蘇州市地方稅務局關于開展非營利組織免稅資格認定的公告》規定2008年前（含2008年）已經成立的非營利組織，通過認定的，自2008年度起享受優惠。2009年成立的非營利組織，通過認定的，自2009年度起享受優惠。在認定和審查過程中，發現有4家單位不符合要求，還有部分單位未主動參加審核，體現出以往政府對非營利組織管理欠佳。

二、蘇州非營利組織發展存在的問題

盡管蘇州GDP已經遠遠超過了省會南京，但是目前，蘇州正處于轉型階段，隨著外資的撤離，經濟發展的緩慢，蘇州經濟該何去何從？隨著社會主義市場經濟機制的建立，以政府職能轉變為核心的政治體制改革也在不斷深入，治理理念已開始滲透到國家的社會政治觀念中來，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理職能可以由非營利組織承擔下來，由此可以逐步使政府、企業、非營利組織多元主體產生互動，形成經濟市場化、政治民主化、社會自治化的新的社會治理格局。現階段，積極引導和發展非營利組織，既是社會的需要，也是時代發展的趨勢。因此，必須深刻認識蘇州非營利組織發展中存在的問題。

1.人均擁有量較低。盡管蘇州市的非營利組織初具規模，但其規模、總量都處于較低水平。2010年末，蘇州每萬人擁有非營利組織數1.05個，低于全國2.2的水平，而其他國家則要比蘇州高得多。如法國每萬人擁有非營利組織數已超過110個、日本近100個、美國超過50個、阿根廷超過25個、新加坡達到14.5個、巴西為13個。可以看出，蘇州非營利組織人均擁有量還是不足的，并沒有跟上蘇州經濟的發展，這種新事物并沒有深入到百姓心中，其影響力還不夠大。

2.非營利組織發展所需的法律環境需進一步完善。目前，規范非營利組織活動的三大條例，即《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》均是行政法規，尚沒有全國人大通過的相關法律，發展非營利組織的法律環境需進一步完善。同時，立法層次比較低，民間組織的性質、地位、組織形式、管理體制、經費來源、財產關系、內部制度、權利義務以及與政府、企業的關系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規范。

3.非營利組織的地理分布和功能分布不合理。蘇州市非營利組織地理分布不合理體現在：非營利組織主要局限在城區，郊縣的非營利組織發展緩慢。為數不多的7個社會福利院中，有4個設置在市區；135個社區服務中心，63個在市區；632個學校中，330個屬于市區；博物館及圖書館分布情況（如圖3所示）：

蘇州市非營利組織功能分布不合理是指民辦非企業單位存在向教育和福利行業集中的傾向，而在公益性的行業如社會中介服務業、法律服務業等領域數量偏少。蘇州唯一一家法律援助基金會2009—2011法律援助案件資助款58.85萬元，法律援助宣傳活動23.3萬元，法律援助論文獎勵8.2萬元，其數目大小可見一斑。到2012年底，捐贈收入393 653元，而2009年捐贈收入高達48萬，其發展趨勢不容樂觀。

4.非營利組織的自我生存與發展能力薄弱。盡管近年來蘇州市非營利組織的數量總體較為穩定，但注銷、撤銷和取締率卻很高，在2012年政府審查過程中，4家參與的組織不合格，還有68家未參與審核，表明非營利組織的自我生存與發展的能力還相當薄弱。另外，蘇州非營利組織籌資渠道較少，導致經費減少。例如在2009—2011年，蘇州法律援助基金會各級政府和機關捐贈650萬元，企業捐贈447.39萬元，占據了68.8%。蘇州市殘疾人福利基金會捐贈資金收入125.15萬元僅靠的是“圓夢行動”主題活動定向募集125.15萬元（見下頁圖4）：

三、蘇州非營利組織發展的對策與建議

面對蘇州非營利組織發展的諸多問題，一方面需要非營利組織不斷逐步規范，完善自己；另一方面需要政府要創造良好的外部環境，建立健全相關法律、法規政策，為非營利組織的發展提供有力的支持。

1.加強對慈善組織的宣傳力度，提高自身的發展能力。雖然非營利性的慈善事業本身不是市場行為，但是必須向市場學習，認同市場生活的法則，利用品牌效應，加強自身的發展能力。加強慈善文化與企業文化、傳播文化結合的有機結合，充分利用社會力量和義工隊伍，開發和利用社會資源，不斷拓展慈善組織的社會活動領域，提高公民的參與度，從而為事業的發展打下堅實的基礎，夯實自身的能力。

2.建立健全較為完善的相關政策法規體系。法律法規體系旨在明確非營利組織的法律地位，保護非營利組織的自主權利和創新能力，鼓勵社會、個人和企業的捐助，確保非營利組織運行的透明度、資金管理的安全和有效性，保護捐助方的權益，維護非營利組織的信用。非營利組織的發展需要盡快出臺關于非營利組織在登記管理、公益捐贈、免稅、組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，從而為非營利組織的發展創造良好的法制環境。

3.完善管理制度。目前中國實行的是雙重管理體制，由登記管理機關和業務主管單位雙重負責。登記管理機關對要登記的組織實行嚴格的審核，普遍存在限制多的特點。政府應盡快在這一方面，放松登記管理方而的限制，簡化登記程序，使許多以前被排除在外的民間組織盡快加入非營利組織的行列中來。另外，建立合理的相應的審核評估機制，分門別類地對非營利組織進行評價，解決目前非營利組織存在的結構布局不合理等問題，針對落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和監督機制。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經說過：“慈善事業要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是說你的口袋有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。只有當公眾看到或了解到自己捐獻的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會得到公眾的信任。”建立公開透明的信息披露制度和有效的監督機制是取得公眾信任和尊重的關鍵。只有取得較多的民眾信任，慈善事業才會深入民心，提高非營利組織的人均擁有度，擴展籌資渠道，增加非營利組織的捐贈收入，幫助更多的人，擴大其社會影響力。

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[責任編輯 吳 迪]endprint