環(huán)境監(jiān)管失職罪刑法適用之完善對策

阮文杰　李艷娜　奚亞一

摘 要：作為瀆職犯罪的一種，環(huán)境監(jiān)管失職行為的入刑，表明了中國對環(huán)境保護的重視與遠見。自環(huán)境監(jiān)管失職罪從1997年《刑法》修訂入刑適用至今，本罪在司法實踐中，已出現(xiàn)不少法律適用上的困惑與難題亟需妥善解決。主要從環(huán)境監(jiān)管失職罪的實施現(xiàn)狀、存在問題、國外的相關規(guī)定以及中國所應采取的相關對策為視角，探求針對環(huán)境監(jiān)管失職犯罪實施的完善對策，以期為環(huán)境保護起到加強作用。

關鍵詞：環(huán)境監(jiān)管失職罪；現(xiàn)狀；入刑標準；措施

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0289-05

一、環(huán)境監(jiān)管失職罪概述

環(huán)境監(jiān)管失職罪是指負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或不認真履行環(huán)境保護監(jiān)管職責，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重后果的行為[1]。

新《刑法》第408條規(guī)定，犯有環(huán)境監(jiān)管失職罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。它是一種國家機關工作人員的瀆職犯罪，是1997年《刑法》修訂時，從原《刑法》規(guī)定的玩忽職守罪中分離出來單獨規(guī)定的。

長期以來，中國對環(huán)境違法行為追究對象只限于污染企業(yè)的自然人和單位，卻忽視了主管環(huán)境監(jiān)管工作的國家機關工作人員，在1997年刑法修訂以前，中國對監(jiān)管環(huán)境保護工作的主管人員，追究的責任也只是限于行政責任。但是環(huán)境污染后果的嚴重性與對環(huán)境責任人員尤其是環(huán)境監(jiān)管人員因瀆職所承擔的環(huán)境行政責任或者民事責任已嚴重不成比例。為嚴肅執(zhí)法、督促環(huán)境監(jiān)管人員依法履行其職責，1997年刑法增加了環(huán)境監(jiān)管失職罪，以發(fā)揮刑法的威懾作用，保護環(huán)境、懲治犯罪。

全國第一起環(huán)境監(jiān)管失職罪的判定發(fā)在2001年，山西省晉城市中級人民法院對一起環(huán)境監(jiān)管失職案件作出終審判決，陽城縣環(huán)保局原局長趙璋信和原副局長趙余庫因犯“ 環(huán)境監(jiān)管失職罪”，分別被判處有期徒刑6 個月和有期徒刑8 個月（緩刑一年）。

該案基本案情：2000 年4 月下旬，東峪莊村發(fā)生村民群體中毒現(xiàn)象。5 月初，陽城縣環(huán)保局對新聯(lián)友化工公司排放廢水取樣監(jiān)測，查明廢水COD 超標，下令該公司停產(chǎn)整頓。中毒事件中共有79 人出現(xiàn)中毒癥狀，先后有49 人住院診治，造成直接經(jīng)濟損失1 472 119.92 元。2000 年5 月4 日，衛(wèi)生部門對這一中毒事件作出了“隱匿性化中毒”的結論。經(jīng)國家衛(wèi)生部和省衛(wèi)生廳組織專家進行調(diào)查分析，東峪莊村民中毒事件系因東峪莊飲用水源被化學物污染引起的中毒事件；致病毒物為硫氰酸鹽[2]。事故發(fā)生后，省、市環(huán)境保護部門聯(lián)合組成了污染事故調(diào)查領導組，投入大力人力進行調(diào)查，調(diào)查結果認定：東峪莊村民中毒事件是一起重大水污染事故。進過一審、二審審查，最終做出有罪判決。從上述基本案件可以簡單得出環(huán)境監(jiān)管失職罪的主要構成要件。

二、環(huán)境監(jiān)管失職罪的構成要件

（一）客體要件

本罪侵犯的客體是國家對保護環(huán)境防治污染的管理制度。環(huán)境是人類自身賴以生存和發(fā)展的基礎。保護環(huán)境是一切單位和每個公民應盡的義務，更是環(huán)境保滬部門及其工作人員的職責。環(huán)境保護部門的工作人員，因嚴重不負責任，造成重大環(huán)境污染事故，導致公私財物重大損失或者人員傷亡的，是一種嚴重的瀆職行為，直接危害了環(huán)境保護部門的正常管理活動，因此，必須依法予以刑事制裁[3]。

（二）客觀要件

本罪在客觀表現(xiàn)出了嚴重不負責任的行為，造成了“重大環(huán)境污染事故”，“公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重后果”。具體表現(xiàn)為：

第一，環(huán)境監(jiān)管人員具有嚴重不負責任的行為。不負責任是指行為人具有國家《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋保護法》等法律及其他有關法律的相關規(guī)定的環(huán)境保護部門監(jiān)管人員具有保護環(huán)境的職責，而不認真履行相關義務的行為。

第二，出現(xiàn)了“重大環(huán)境污染事故”、“公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重后果。本罪是結果犯，必須以危害后果的發(fā)生作為定罪量刑的法律依據(jù)。根據(jù)1999年9月16日最高人民檢察院發(fā)布實施的《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定》（試行）的規(guī)定，涉嫌下列情形之一的環(huán)境監(jiān)管失職行為，應予立案：造成直接經(jīng)濟損失30萬元以上的；造成人員死亡1人以上，或者重傷3人以上或者輕傷10人以上的；使一定區(qū)域內(nèi)的居民的身心健康受到嚴重損害的；其他致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的情形。

第三，環(huán)境監(jiān)管人員的不負責任的行為與危害后果之間必須具有直接的因果聯(lián)系。

（三）主體要件

本罪主體是特殊主體，即是負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員。具體是指在國務院環(huán)境保護行政主管部門、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門從事環(huán)境保護工作的人員，以及在國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門中，依照有關法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理的人員。此外，縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門中依照有關法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理的人員，也可以構成本罪的主體。負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關，既包括對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理工作的各級環(huán)境行政主管部門，也包括環(huán)境保護的協(xié)管部門，即依照有關法律規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理的其他部門[4]。

以上可見，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體范圍很廣，并不局限于某一環(huán)境保護部門。只要負有對環(huán)境保護的職責義務就能夠構成本罪主體。

（四）主觀方面特征

本罪的主觀方面包括故意和過失，故意形式主要表現(xiàn)為間接故意，即負有監(jiān)管責任的義務人明知或者應該知道自己的行為會帶來一定危害后果而放任其發(fā)生，過失即是行為人針對發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果而言，是應當預見卻由于疏忽大意而沒有預見或者雖然預見但卻輕信能夠避免，以致發(fā)生了這種嚴重后果。endprint

三、環(huán)境監(jiān)管失職罪的實施現(xiàn)狀

雖然環(huán)境監(jiān)管失職罪在1997年已經(jīng)寫進《刑法》，但是對本罪的實施上，現(xiàn)實的做法有點束之高閣，一直以來以冷條款自居。2001年全國第一次開始實施環(huán)境監(jiān)管失職罪以來，隨著環(huán)境監(jiān)管失職罪的首次運用于，本罪逐漸被運用開來，直至2013年，中國典型的環(huán)境監(jiān)管失職案已有不少個，本文梳理了從北大法寶查找的僅被收錄的三個環(huán)境監(jiān)管失職罪精華案件以及最近的幾個案件，我們可能會發(fā)現(xiàn)某些環(huán)境監(jiān)管失職罪的問題。

從上述案件中可以看出，中國環(huán)境監(jiān)管失職罪適用時反映的幾個問題：

（一）環(huán)境監(jiān)管失職罪的使用主體過窄

從表格中可以看出，被告主體僅局限于環(huán)保官員，而對具有環(huán)境保護職責的其他部門的行政責任人員甚至是政府人員的行為則不管不問。從這一現(xiàn)象變相地縮小了環(huán)境監(jiān)管人員的主體范圍，嚴重背離法律的宗旨。中國的政治體制下，一向喜歡把黨員身份作為自己責任的緩和器，出現(xiàn)責任首先是黨內(nèi)處分，接著才是行政處分，最后是刑事責處罰。或許這就是政府官員除了貪污罪外極少涉及到刑事責任的原因。

（二）環(huán)境監(jiān)管失職罪的處罰力度過輕

從上述內(nèi)容可以看出，中國的環(huán)境監(jiān)管失職罪判處的刑罰都比較輕，不但宣告刑比較輕，實行刑更輕。如上述表格中被判環(huán)境監(jiān)管失職罪的王某，其被判處有期徒刑6個月，但是他同時被宣告緩刑，所以，一般情況下，王某是不會被執(zhí)行有期徒刑的。而接下來的幾個案子，處罰最重是有期徒刑二年6個月，稍微有人表現(xiàn)出良好的認罪態(tài)度，具有自首情節(jié)，就會被判處緩刑。之所以如此，最主要的原因或許就是中國刑法規(guī)定的法定刑罰羈輕。可以從上頁表格中看出，環(huán)境監(jiān)管失職罪的最高刑只有三年。

另外，環(huán)境監(jiān)管失職罪處罰較輕還體現(xiàn)在它的立案標準方面。環(huán)境監(jiān)管失職罪作為典型的結果犯，必須造成重大的環(huán)境污染事故或者造成嚴重公私財產(chǎn)損害。作為一種起訴限制，沒有達到人民檢察院公布的環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標準，很多環(huán)境監(jiān)管人員都合理地置身事外。

（三）環(huán)境監(jiān)管失職罪這一罪名的適用力度不夠大

上述案雖然只是幾個精選的案件，卻具有較好的代表性。據(jù)不完全統(tǒng)計，2003年1月至2008年9月，全國檢察機關共查辦的環(huán)境瀆職犯罪331人之中，環(huán)境管失職案93人，并逐年呈上升趨勢[8]。值得注意的是，五年之中被判處環(huán)境監(jiān)管失職罪的是93人，扣除不移交起訴的，五年內(nèi)每年就幾個環(huán)境監(jiān)管失職案。所以，由此可見，環(huán)境監(jiān)管失職罪適用頻率之低。

四、法律應對

為了更好地貫徹保護環(huán)境政策、做好環(huán)境保護的事前預防工作與事后懲治工作全方位的威懾環(huán)境犯罪行為人，環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法完善與依法實施是我們做好環(huán)境法治的的必備工作。針對上述的環(huán)境監(jiān)管失職罪的實施問題，本文覺得以下對策是有必要實施的。

（一）立法完善環(huán)境監(jiān)管失職罪主體

1.各級地方人民政府

從上文已經(jīng)得知，實踐中，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體只有環(huán)保局官員被適用，但是根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪適用于任何跟環(huán)境報護工作有關的行政官員。所以政府工作人員應當被納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體范圍。這不僅在理論上是可行的，而且在實踐上必要的。

（1）將地方政府納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體具有法律上的合法性

首先，根據(jù)《刑法》第408 條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪是指負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。由此可見，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體是國家機關工作人員，而不限于環(huán)保部門的工作人員。

根據(jù)中國國家體制，環(huán)保局隸屬于是地方政府，只是環(huán)保局的職能專業(yè)化了。但是環(huán)保局作為政府的專業(yè)化部門行使保護環(huán)境的、治理環(huán)境污染的責任。但是從邏輯上看來，環(huán)保局的作用就是政府權力義務的一部分，所以，各級地方政府官員也是環(huán)境保護的部門，負有環(huán)境保護的義務，符合環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體構成要件。

其次，《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定，地方各級人民政府應當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。1996年發(fā)布的《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定，地方各級人民政府的領導干部不得違反國家有關建設項目環(huán)境保護管理法規(guī)，擅自批準建設未經(jīng)環(huán)境影響評價的項目，凡違反規(guī)定的，必須追究有關審批機關和審批人員的責任[9]。

（2）將地方政府納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體具有事實上的合理性

環(huán)保局或者是其他具有環(huán)境保護職能的部門，都是隸屬于各級地方政府的，都是為了實現(xiàn)地方政府的行政職能的。但是這種隸屬性、這種尷尬的地位使得環(huán)保局人微言輕。很多情況下，當?shù)卣疄榱艘M外資增加本地GDP，不惜以環(huán)境利益為代價，即使環(huán)保局的環(huán)評結果具有現(xiàn)實的危險性性。甚至在某種情況下，政府官員還會充當環(huán)保局的說客來發(fā)展經(jīng)濟，提升自己在任期間的業(yè)績。所以在某種情況下，環(huán)境事故的根源不只是環(huán)保局的監(jiān)管不力，某種情況下，是與政府部門分不開的。典型案件就是發(fā)生在去年的云南曲靖鉻渣污染事件中“癌癥村”的出現(xiàn)。

云南曲靖陸良化工企業(yè)要在陸良縣興隆村建廠時，當?shù)卣畧?zhí)意堅持引進該化工廠的原意就是為了提升本地經(jīng)濟GDP增長，縣政府領導和縣環(huán)保局副局長親自到到當?shù)卣f服村支書，最終造成30多人死于癌癥。不幸的是，當?shù)丨h(huán)保局和縣政府領導人都沒有被提起刑事訴訟。在這類案件中，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性與達標排放是不能保證污染不發(fā)生的，因為環(huán)境污染是一個由量變到質(zhì)變的過程。所以要想真正預防此類案件的發(fā)生，政府的態(tài)度是很重要的。一旦出了事故，只追究環(huán)保局的責任是不能從根源上解決問題的。

所以，把環(huán)境監(jiān)管失職罪適用主體延伸到政府領域公務人員，具有法律上的合法性又具有中國特色下的事實上的合理性。

2.降低環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標準，提高環(huán)境監(jiān)管失職罪的法定刑endprint