河南“省直管縣”十年探路

生秀東

省直管縣體制盡管能在一定程度上減少行政成本，提高行政效率，但無法根除傳統體制下權力配置的種種弊端，根本原因是政府職能轉變不到位。

2014年1月1日，河南省對鞏義市、蘭考縣等10個試點縣（市）全面實行由省直接管理縣的體制，實現市縣分治。這場發軔于2004年5月的“擴大部分縣（市）管理權限”探索，至此邁出重要一步。

擴權強縣10年

河南實施“強縣擴權”，至今已有10年，連續進行了好幾輪改革。其特點可概括為：一是同步實施財政省直管縣（市）改革和“擴權強縣”改革；二是不僅改革范圍逐步擴大，而且擴權縣的管理權限也呈梯度擴大，盡管中間出現了短期的反復和波折；三是在改革方向上，正穩步走向與市場經濟相適應的服務型政府。試點縣變身省直管縣，“擴權強縣”的縣（市）在經濟管理領域也開始形成了近似于“省管縣”的格局。

2004年河南省出臺《關于發展壯大縣域經濟的若干意見》和《關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》，標志著河南省第一批擴權縣和財政省直管縣的誕生。文件確定鞏義、永城、項城、固始、鄧州五縣（市）為財政省直管縣，并賦予省轄市的經濟管理權限和部分社會管理權限（共計80項權限）；賦予新密市、新鄭市、林州市等30個擴權縣（市）部分省轄市的經濟管理權限（80項權限中的71項權限）。因此，河南省財政省直管縣改革的特點是，既是擴權縣又是財政省直管縣，在一定程度上是希望避免財政改革與行政改革不匹配的弊端，較好地發揮財政省直管縣體制的作用。

2006年河南省發布《關于發展壯大縣域經濟的補充意見》，進一步擴大了5個財政省直管縣的社會管理權限，除國家有規定的之外，省轄市其他社會管理權限全部下放到5縣（市）。2007年發布《關于進一步落實擴權縣（市）政策的通知》，標志著第二批擴權縣和財政省直管縣的誕生，享有權限與第一批相同。中牟縣等12個縣確定為擴權縣，其中中牟縣同時也被確定為財政省直管縣。

2009年河南省頒布《關于完善省與市縣財政體制的通知》，確定了第三批財政省直管縣。增加了蘭考縣、郟縣等15個縣為財政省直管縣，根據這些縣的實際情況，除郟縣外，其余14個縣只能享有省轄市的經濟管理權限和部分社會管理權限。至此，河南省共有擴權縣47個，財政省直管縣21個，既是擴權縣又是財政省直管縣的有7個（鞏義、永城、項城、固始、鄧州、中牟、郟縣）。

在落實擴權的過程中，有些項目還進一步擴大了權限，超過了文件規定的標準，例如鞏義等5縣（市）地稅部門的營業稅減免稅審批權限從50萬元以下擴大到100萬元以下，擴權縣（市）地稅部門可直接辦理的企業所得稅政策性減免額由100萬元以下擴大到500萬元以下，極大地促進了縣域經濟的發展。而且從2006年到2009年，河南省政府在前期擴權的基礎上，對于稅收、固定資產投資等方面的管理權限進行了進一步的修改，擴大了權限。

財政省直管縣改革既避免了省轄市利用行政權力集中縣財力的“市刮縣”問題，又減少了行政層級，提高了政府管理效率，進一步激發了縣域經濟的發展活力。2004年以來，河南省縣域經濟發展不斷提速。其中鞏義市連續9年躋身全國百強縣，繼鞏義之后，新鄭市又進入全國綜合實力百強縣行列。

但改革也遇到了很多問題，缺乏配套的改革措施和統一的可操作性部署，權力下放不徹底，而且落實難度大，改革效果大打折扣；經濟強縣的財權與事權不統一；工商、稅務等垂直管理部門在擴權政策中定位模糊；市縣利益矛盾突出，例如省轄市商丘和省直管縣永城一直存在稅源之爭，省轄市安陽與擴權縣林州一直存在著建筑業管理權限之爭，林州是河南的建筑之鄉，建筑業是其支柱產業，但建筑業的管理權限沒有擴大，擴權縣有名無實。而且在強縣擴權過程中，一度出現了波折和反復。2007年，由于國家有關政策的變動及其他因素影響，全省47個擴權縣的12項權力被收回，占權限總數的20%。

“兩個婆婆”困局

2011年，河南省發布《省直管縣體制改革試點工作實施意見》，確定鞏義、蘭考、汝州、滑縣、長垣、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡10個縣（市）為省直管縣體制改革試點。這次全國共有34個省直管縣體制改革試點縣，其中河南就有10個試點縣，接近全國試點縣總數的1/3。

河南之所以入選這么多縣（市），是因為省直管縣改革試點是對擴權縣和財政省直管縣改革的深化，河南省委、省政府經過分析認為，這是河南發展的一次戰略機遇，十分有利于加快河南縣域經濟發展，有利于統籌城鄉發展，建立合理的城鎮體系。經過爭取，河南省成為省直管縣體制改革8個聯系點省份之一。10個試點縣（市）出自全省的擴權縣和財政省直管縣，有利于加快建成地區副中心城市，培育推動河南經濟發展的戰略支撐點。

為推行試點縣改革發展，河南省委、省政府根據改革試點方案，在試點縣行政建制、行政區劃和干部管理體制等維持不變的前提下，賦予試點縣以省轄市經濟社會管理權限（權限共計603項）；逐步形成省政府直接管理試點縣的體制機制；試點縣工商、地稅、質監等省以下垂直部門，由省主管部門直接管理；加大了對試點縣的扶持力度，省直各部門在資金分配、項目安排等方面對試點縣（市）實行傾斜，增強了試點縣的財力和自身發展能力。目前省直管縣的成效已經開始顯現。2012年河南省直管縣的主要經濟指標好于全省一般市管縣（市）。2013年1-9月，與全省增速相比，10個試點縣生產總值高出0.7%。

但在試點運行中，也暴露出多頭管理、監督不順、指揮不暢等過渡性體制弊端，主要存在這樣幾個問題：

省轄市放權不足。省轄市有關部門下放對試點縣的管理權，就意味著利益的流失，因此對待改革態度消極，阻撓或者拖延權限下放。按改革方案應該下放給試點縣的權限，未能完全下放。據有關調查，有高達36-43項實際權限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質證、統籌繳費、新農村建設項目等權限仍然沒有下放。

省轄市對試點縣的支持力度減弱。試點縣擴權以后，省轄市對其支持力度明顯減弱，配套資金不到位的問題也不同程度地存在，給擴權縣的發展造成較大制約。例如，對于試點縣申報的建設項目，由于資金配給比例仍按“三級負擔”原則，由于省轄市不再撥付配套資金，致使部分建設項目資金安排落空，導致一些項目進展緩慢。

試點縣面對兩個“婆婆”，致使行政成本增加。因為在試點縣改革方案中，試點縣的干部仍歸省轄市管理，實質上形成了試點縣的雙重領導，在經濟社會發展上接受省級領導，在其他行政管理上又得接受省轄市領導，形成“一個媳婦兩個婆婆”的局面，徒增行政運行和協調成本。由于統計口徑維持原狀，仍然計入省轄市的統計總量。因此本應直接向省直部門申報的事項，同時又得向省轄市對應部門申報，形成“一文兩報”。

產生上述問題的原因在于試點縣體制改革措施不配套，由此形成的雙重管理體制相互掣肘，本質上面臨著和財政省直管縣相同的困局。而且還引發了新的矛盾與問題，不利于調動試點縣干部工作積極性：一是在同等條件下，省轄市不再推薦提拔試點縣的干部；二是試點縣干部交流渠道變窄，提拔機會減少；三是試點縣職務出現斷檔，主要領導無法就地提拔。

省直管縣向何處去

2013年11月，河南省提出對鞏義市、蘭考縣等10個試點縣（市）全面實行由省直接管理縣的體制，實現市縣分治。

10縣（市）全面實行省直接管理，有利于解決雙重管理體制帶來的矛盾，有利于轉變政府職能，減少行政層級，提高行政效能，有利于推動直管縣加快建設成為區域性中心城市，引領河南未來發展。

省直管縣體制改革實質上是一種分權改革，涉及省、市、縣三級政府管理權限的調整，將逐步由“省-市-縣”三個層級轉變為“省-市（縣）”兩個層級。全面直管以后，還有很多細節問題需要逐步研究解決，例如如何科學界定省轄市與直管縣的職能范圍，如何重新定位省轄市的發展模式，直管縣的職能部門如何與省級職能部門對接等問題。

其中，最棘手的問題就是怎樣處理好與省轄市的關系。擴權后，擴權縣部分業務直接聯系省直廳局，但與省轄市的關系仍不能忽視。一位科室負責人說：“擴權后，雖然可以直接跟省直廳局聯系，但畢竟市里關系不能忽視。有時省里下達一個會議精神，我們要省里和市里兩頭跑，如果你只去省里開會，不去市里，那么市里會覺得你不懂尊重?！?/p>

放眼全國，以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經濟管理的權限，同時浙江模式很重要的經驗就是財政體制上的省管縣，而在社會管理和公共服務等方面還不是完全的省管縣。而海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。

浙江模式仍是目前多數地區推行省管縣改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小，縣級區域少的省情密切相關，但也代表了一種方向，即從財政的省管縣到行政的省管縣。

省直管縣體制盡管能在一定程度上減少行政成本，提高行政效率，但無法根除傳統體制下權力配置的種種弊端，根本原因是政府職能轉變不到位。

因此，省直管縣改革最終還是要轉變政府職能，實現政府的功能性變革，進一步向市場和社會放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和社會組織在公共事務管理中的積極作用。正如李克強總理最近強調的：中央政府把簡政放權作為改革的“先手棋”。

（作者單位：河南省社會科學院）