快速城鎮化地區耕地保護研究

劉民培+朱嘉曄+顏洪平

摘要以海南城鎮化進程中的耕地保護為例，在對海南耕地保護的問題及原因進行分析的基礎上，提出對策建議，為國內其他快速城鎮化地區提供經驗參考。

關鍵詞城鎮化 ；耕地保護 ；海南

分類號F301.24

Study on the Protection of Cultivated Land in the Area of Rapid Urbanization

——Taking Hainan Province as an Example

LIU MinPeiZHU JiaYeYAN HongPing

(Hainan University, Haikou, Hainan 570228, China)

AbstractProtection of cultivated land in urbanization process in Hainan as an example, on the base of the analysis of the problem and reason of the protection of cultivated land in Hainan, the author put forward some corresponding countermeasures and suggestions.

Keywordsurbanization ; protection of cultivated land ; Hainan

隨著城鎮化進程的加快，進城務工的農民越來越多。進程務工的農民多是青壯年勞動力，他們大部分時間呆在城市從事二、三產業，每年只回家鄉幾天探望一下父母和小孩，在農村住的時間很短，他們沒有時間也不愿意耕種土地，家里的土地主要由老人來耕種。由于耕種土地的經濟效益不高，所以耕地拋荒、粗放利用的情況很普遍。2020年要達到城鎮化率60%、工業化率70%的目標，需要增加1 000萬hm2建設用地，這將對1.2億hm2耕地紅線產生巨大沖擊。如何在城鎮化進程中加強耕地保護，保證糧食的安全是我們必須要考慮的。

1海南省城鎮化進程與耕地資源變化

1.1海南省城鎮化進程

海南真正意義上的城鎮化發展起步于1950年解放以后。之前，雖然海口、三亞、八所等城鎮隨著近代工業化的起步，有一定程度的發展，但整體而言，城鎮化仍不發達，直到1953年海南總人口中城鎮人口比重也僅僅占到6.4%[1]。

海南在50多年的城市化過程中，根據城市化的特點，其進程主要分為三個階段[2]。(1)城市化均衡發展階段(1950～1957年)：城市人口年均遞增9.9%，城市化率年均提高0.68%；(2)城市化徘徊發展階段(1957～1985年)：受三年自然災害和文革消極影響，海南從1957年城市化率11.4%算起，歷經28年直到1985年才恢復到11.87%；(3)快速發展階段(1985到現在)：從1985年起，海南省的人口城市化率平均每年提高1.88%，大大高于同期全國平均每年0.83%的速度。到2000年，海南省的城市化率達到40.11%，已經高出全國平均水平的36.22%近4個百分點，在全國城市化水平中處于第13位。

新世紀以來，海南經濟社會平穩快速增長，城鎮化發展也在持續加速。2001～2012十二年間，海南省城鎮化率年均提高1.04%，至2012年底達到52.60%，略高于52.57%的全國城鎮化水平。1996～2006年均增長2.34%，增速僅排在浙江、廣東、福建、江蘇之后。

1.2海南省耕地變化情況

筆者從2007～2012年海南省城鎮化水平與耕地面積的變動情況(表1)，得出海南省耕地面積與城鎮化率無相關關系，即海南省城鎮化的進程并非以犧牲耕地資源為代價。

但是，海南人均耕地面積較低。我國人均耕地面積已經處于世界較低水平，而與我國人均耕地面積相比，海南從建國至今人均耕地面積從未高于全國平均水平(見圖1)。

海南人均耕地面積小，耕地質量不高，導致海南省糧食產量不足，人均糧食占有量低。近年來海南省人均糧食量基本在200～220 kg浮動(表2)，按聯合國糧食組織評價劃分標準，年人均糧食占有量少于375 kg的屬于“糧食短缺”，375～390 kg為糧食“基本滿足”，超過390 kg為“糧食過剩”，按此標準，海南無疑為糧食短缺省區，糧食安全存在隱患。

2海南省城鎮化進程中耕地保護存在的問題及原因分析

海南作為一個傳統農業省份，尤其是熱帶現代農業基地的建設被定義為國際旅游島建設六大定位之一，耕地保護的責任重大。海南省耕地既承載著國際旅游島的項目建設，也承載著全省糧食安全和全國冬季菜籃子安全，南繁育制種基地更是承載著全國糧食安全的種子安全。因此，嚴守耕地保護紅線，節約集約利用耕地是海南城鎮化進程中極其重要的內容。

2.1權屬不清，導致生產被破壞，土地撂荒

農村土地權屬不清，導致土地糾紛的產生，致使土地被撂荒和閑置，對當地經濟的發展和社會的穩定都帶來了嚴重的影響。據不完全統計，全省14萬hm2的“四荒地”中有50%左右還沒有依法進行承包，如海口市有2.26萬hm2的“四荒地”，村民依法承包的有只有0.87萬hm2，萬寧市的“四荒地”中約57.2%都被農民無償占用。儋州、臨高、萬寧和澄邁等市縣還有較大面積的農村土地沒有確權。海口、儋州、萬寧、屯昌、澄邁和臨高等市縣的部分農民，以“祖宗地”名義侵占持有家庭土地承包經營權證人的土地，侵害了土地承包人的合法權益。

2.2土地承包經營權流轉不規范

有些村社還沒有開展第二輪的土地承包工作，或是第二輪承包土地的經營權證還沒有發放到戶。大多數農戶不愿意簽訂承包合同，也不繳承包金。土地承包經營權流轉非常不規范，農戶之間多數采用口頭協議的形式進行土地承包經營權的流轉，即使有些農戶采用簽訂合同的方式，但合同的內容很簡單，往往對一些重要的內容比如價格、流轉期限和違約責任等沒有約定，留下糾紛隱患。

2.3各市縣政府對耕地保護政策的執行力不夠

海南省對完成《海南省政府耕地保護責任狀》所下達年度工作任務、承擔省級和易地補充耕地任務等成效顯著的市縣，給予5萬～10萬元的獎勵，這本是海南在耕地保護方面積極探索出的成果。但據新浪樂居數據監控中心數據顯示，2012年海南土地市場共成交577宗地塊，同比2011年(266宗)上漲116.92%，成交金額285.96億元，同比2011年(177億元)上漲61.53%。地價與激勵金額的對比，很明顯可以看出，耕地保護比較利益的低下。各市縣政府和農民多追求自身利益最大化，缺乏維護公共利益的強有力的激勵。這導致政府執行力與政策嚴重脫節。造成各市縣政府在對待政策上采取消極應付的態度，耕地保護措施在實施過程中大打折扣。

2.4耕地利用效率較低

海南省農業大都是一家一戶、分散的小規模的經營模式，加上一些市縣財力較弱，難以適應專業化、職業化、組織化、社會化的現代農業生產技術要求，尤其是農業高新技術難以推廣和應用。隨著農民對土地的農業經營利益依賴不斷降低，“農民老齡化”、“耕種副業化”、“有地不愿耕”等問題日益突出，造成耕地利用效率低下，影響全省糧食自給率。此外，海南省臺風暴雨洪水等災害毀耕地時有發生，中部市縣耕地復墾任務較重。現有的耕地資源中，44.89%為旱地，大部分因工程性缺水，生產效益和利用效率偏低，組織實施土地整理配套水利設施建設的任務艱巨。而全省籌集資金先行開墾耕地形成儲備指標的能力有限，除了海口、三亞、文昌等幾個市縣，其他多地土地整理工作進展緩慢，耕地保護壓力較大。

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3對策建議

3.1完善耕地保護激勵制度

自2011年7月，海南省每年從省級留成的新增建設用地土地有償使用費中安排40%的資金，依據各市縣上年底保有的基本農田面積、水田面積及上年繳入省庫的新增建設用地土地有償使用費數額，按7∶2∶1分配給市縣，專項用于基本農田建設保護、土地整理和耕地開發，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配資金和獎勵金額量不高，也沒有惠及負有耕地保護責任的鄉鎮政府和農民，對市縣政府耕地保護的激勵程度有限。因此，省政府激勵各市縣積極執行耕地保護政策，必須讓后者的績效收益與耕地保護的實施績效掛鉤，通過直接經濟給付或優惠政策等方式，實現利益驅動大于不執行時的利益。同時，在設計激勵合約時，應重點關注各市縣政府的絕對風險規避度，確定耕地保護任務的激勵成本[3]。

3.2建立耕地保護基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保護基金制度，隨后佛山、杭州蕭山區、重慶和天津也先后建立，至今已取得顯著成效。海南財政實力較弱，很難拿出太多資金用于耕地保護，建立耕保基金制度有助于提高農戶耕地保護的積極性和土地確權問題的解決[4]。海口目前正探索在全省率先建立耕地保護基金制度。建議探索完善耕地核準、補償標準的測算、區域間橫向轉移機制以及相關法律法規的制定，明確土地收益基金的計提比例，嚴格基金管理，聯合國土、農業、林業、勞動、社保和財政等多部門協同配合和相互制約[5]。

3.3明確土地權屬，推進土地流轉

從海南目前農村土地制度的現實情況來看，深入推進集體土地流轉，必然要明確農民集體土地的所有權。集體土地確權才能切實保障農民的合法權益，確權工作也必定會為深入推進農地流轉打下堅實的基礎。

在集體土地確權基礎上推進流轉。根據黨的十七屆三種全會提出的“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的要求，對農戶以家庭承包方式從本集體承包的土地，賦予集體農用地使用權。允許使用權人以轉讓、轉包、互換、出租、入股、聯營或抵押等方式流轉。為了完善農村土地流轉市場，建議構建相應的產權交易市場，以形成城鄉統一的土地交易平臺，實現城鄉土地“同地、同權、同價”[6-7]。可以通過建立統一的流轉信息網絡平臺，將各市縣流轉中心信息進行掛牌和公示，進一步推進和規范海南省土地流轉市場。

3.4推進土地適度的規模經營，提高耕地利用的效率

“國家熱帶現代農業基地”作為國際旅游島建設的六大定位之一，對海南的耕地保護提出了較高的要求。由于青壯年勞動力大部分在城市務工，而且耕地的比較經濟效益低下，所以現在耕地利用的效率普遍很低，針對這種情況可以通過以下幾種方式來推進土地的規模經營，提高耕地的利用效率：(1)對農民有針對性地進行耕種技術的指導和經營管理的培訓，提高農民的綜合素質，促進傳統農民向專業化、職業化的新型農民轉變，政府引導，使土地流轉給“想種田、會種田”的農戶進行耕種，適度擴大經營規模；(2)在有條件的地區可以引進農業龍頭企業促進土地經營規模的擴大。企業在經營的過程中，農戶可以“轉包費”的形式獲取土地收益，企業承包的土地需要人來耕種，農戶還可以繼續耕種獲取勞動報酬，這樣農民也可以分享土地規模經營的效益；(3)適度規模、因地制宜地推動農業耕作現代化，政府應根據耕種土地的多少對農戶進行分類，劃分為不同的級別，針對不同級別的農戶進行不同級別的補貼，推動耕作的現代化。通過土地適度規模經營，可以促進生產要素的合理配置，增加糧食產量和農民收入,促進農民耕地保護的積極性。

參考文獻

[1] 劉釗軍，胡木春. 海南特色的城鎮化道路研究[J]. 城市規劃，2012(3)：33-37.

[2] 林弋筌. 海南城市化與產業結構演進的相互關系研究[D]. 海口：海南師范大學，2011.

[3] 李廣東，邱道持，王平. 地方政府耕地保護激勵契約設計研究[J]. 中國土地科學，2011(3)：31-37.

[4] 李力行. 農地確權是城市化的基礎[N].21世紀經濟報道，2010-04-06022.

[5] 沈子華. 政府實施耕地保護經濟補償的方法創新——以成都建立耕地保護基金制度為例[J]. 西北工業大學學報(社會科學版)，2012(3)：50-57

[6] 雷頌平，周德鋒，楊懷宇. 規范農地流轉 保護耕地資源——關于崇州市榿泉鎮農地流轉的調查報告[J].資源與人居環境，2009(8)：23-24.

[7] 王婧，方創琳，王振波. 我國當前城鄉建設用地置換的實踐探索及問題剖析[J]. 自然資源學報，2011(9)：1 453-1 466.

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3對策建議

3.1完善耕地保護激勵制度

自2011年7月，海南省每年從省級留成的新增建設用地土地有償使用費中安排40%的資金，依據各市縣上年底保有的基本農田面積、水田面積及上年繳入省庫的新增建設用地土地有償使用費數額，按7∶2∶1分配給市縣，專項用于基本農田建設保護、土地整理和耕地開發，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配資金和獎勵金額量不高，也沒有惠及負有耕地保護責任的鄉鎮政府和農民，對市縣政府耕地保護的激勵程度有限。因此，省政府激勵各市縣積極執行耕地保護政策，必須讓后者的績效收益與耕地保護的實施績效掛鉤，通過直接經濟給付或優惠政策等方式，實現利益驅動大于不執行時的利益。同時，在設計激勵合約時，應重點關注各市縣政府的絕對風險規避度，確定耕地保護任務的激勵成本[3]。

3.2建立耕地保護基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保護基金制度，隨后佛山、杭州蕭山區、重慶和天津也先后建立，至今已取得顯著成效。海南財政實力較弱，很難拿出太多資金用于耕地保護，建立耕保基金制度有助于提高農戶耕地保護的積極性和土地確權問題的解決[4]。海口目前正探索在全省率先建立耕地保護基金制度。建議探索完善耕地核準、補償標準的測算、區域間橫向轉移機制以及相關法律法規的制定，明確土地收益基金的計提比例，嚴格基金管理，聯合國土、農業、林業、勞動、社保和財政等多部門協同配合和相互制約[5]。

3.3明確土地權屬，推進土地流轉

從海南目前農村土地制度的現實情況來看，深入推進集體土地流轉，必然要明確農民集體土地的所有權。集體土地確權才能切實保障農民的合法權益，確權工作也必定會為深入推進農地流轉打下堅實的基礎。

在集體土地確權基礎上推進流轉。根據黨的十七屆三種全會提出的“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的要求，對農戶以家庭承包方式從本集體承包的土地，賦予集體農用地使用權。允許使用權人以轉讓、轉包、互換、出租、入股、聯營或抵押等方式流轉。為了完善農村土地流轉市場，建議構建相應的產權交易市場，以形成城鄉統一的土地交易平臺，實現城鄉土地“同地、同權、同價”[6-7]。可以通過建立統一的流轉信息網絡平臺，將各市縣流轉中心信息進行掛牌和公示，進一步推進和規范海南省土地流轉市場。

3.4推進土地適度的規模經營，提高耕地利用的效率

“國家熱帶現代農業基地”作為國際旅游島建設的六大定位之一，對海南的耕地保護提出了較高的要求。由于青壯年勞動力大部分在城市務工，而且耕地的比較經濟效益低下，所以現在耕地利用的效率普遍很低，針對這種情況可以通過以下幾種方式來推進土地的規模經營，提高耕地的利用效率：(1)對農民有針對性地進行耕種技術的指導和經營管理的培訓，提高農民的綜合素質，促進傳統農民向專業化、職業化的新型農民轉變，政府引導，使土地流轉給“想種田、會種田”的農戶進行耕種，適度擴大經營規模；(2)在有條件的地區可以引進農業龍頭企業促進土地經營規模的擴大。企業在經營的過程中，農戶可以“轉包費”的形式獲取土地收益，企業承包的土地需要人來耕種，農戶還可以繼續耕種獲取勞動報酬，這樣農民也可以分享土地規模經營的效益；(3)適度規模、因地制宜地推動農業耕作現代化，政府應根據耕種土地的多少對農戶進行分類，劃分為不同的級別，針對不同級別的農戶進行不同級別的補貼，推動耕作的現代化。通過土地適度規模經營，可以促進生產要素的合理配置，增加糧食產量和農民收入,促進農民耕地保護的積極性。

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[6] 雷頌平，周德鋒，楊懷宇. 規范農地流轉 保護耕地資源——關于崇州市榿泉鎮農地流轉的調查報告[J].資源與人居環境，2009(8)：23-24.

[7] 王婧，方創琳，王振波. 我國當前城鄉建設用地置換的實踐探索及問題剖析[J]. 自然資源學報，2011(9)：1 453-1 466.

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3對策建議

3.1完善耕地保護激勵制度

自2011年7月，海南省每年從省級留成的新增建設用地土地有償使用費中安排40%的資金，依據各市縣上年底保有的基本農田面積、水田面積及上年繳入省庫的新增建設用地土地有償使用費數額，按7∶2∶1分配給市縣，專項用于基本農田建設保護、土地整理和耕地開發，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配資金和獎勵金額量不高，也沒有惠及負有耕地保護責任的鄉鎮政府和農民，對市縣政府耕地保護的激勵程度有限。因此，省政府激勵各市縣積極執行耕地保護政策，必須讓后者的績效收益與耕地保護的實施績效掛鉤，通過直接經濟給付或優惠政策等方式，實現利益驅動大于不執行時的利益。同時，在設計激勵合約時，應重點關注各市縣政府的絕對風險規避度，確定耕地保護任務的激勵成本[3]。

3.2建立耕地保護基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保護基金制度，隨后佛山、杭州蕭山區、重慶和天津也先后建立，至今已取得顯著成效。海南財政實力較弱，很難拿出太多資金用于耕地保護，建立耕保基金制度有助于提高農戶耕地保護的積極性和土地確權問題的解決[4]。海口目前正探索在全省率先建立耕地保護基金制度。建議探索完善耕地核準、補償標準的測算、區域間橫向轉移機制以及相關法律法規的制定，明確土地收益基金的計提比例，嚴格基金管理，聯合國土、農業、林業、勞動、社保和財政等多部門協同配合和相互制約[5]。

3.3明確土地權屬，推進土地流轉

從海南目前農村土地制度的現實情況來看，深入推進集體土地流轉，必然要明確農民集體土地的所有權。集體土地確權才能切實保障農民的合法權益，確權工作也必定會為深入推進農地流轉打下堅實的基礎。

在集體土地確權基礎上推進流轉。根據黨的十七屆三種全會提出的“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的要求，對農戶以家庭承包方式從本集體承包的土地，賦予集體農用地使用權。允許使用權人以轉讓、轉包、互換、出租、入股、聯營或抵押等方式流轉。為了完善農村土地流轉市場，建議構建相應的產權交易市場，以形成城鄉統一的土地交易平臺，實現城鄉土地“同地、同權、同價”[6-7]。可以通過建立統一的流轉信息網絡平臺，將各市縣流轉中心信息進行掛牌和公示，進一步推進和規范海南省土地流轉市場。

3.4推進土地適度的規模經營，提高耕地利用的效率

“國家熱帶現代農業基地”作為國際旅游島建設的六大定位之一，對海南的耕地保護提出了較高的要求。由于青壯年勞動力大部分在城市務工，而且耕地的比較經濟效益低下，所以現在耕地利用的效率普遍很低，針對這種情況可以通過以下幾種方式來推進土地的規模經營，提高耕地的利用效率：(1)對農民有針對性地進行耕種技術的指導和經營管理的培訓，提高農民的綜合素質，促進傳統農民向專業化、職業化的新型農民轉變，政府引導，使土地流轉給“想種田、會種田”的農戶進行耕種，適度擴大經營規模；(2)在有條件的地區可以引進農業龍頭企業促進土地經營規模的擴大。企業在經營的過程中，農戶可以“轉包費”的形式獲取土地收益，企業承包的土地需要人來耕種，農戶還可以繼續耕種獲取勞動報酬，這樣農民也可以分享土地規模經營的效益；(3)適度規模、因地制宜地推動農業耕作現代化，政府應根據耕種土地的多少對農戶進行分類，劃分為不同的級別，針對不同級別的農戶進行不同級別的補貼，推動耕作的現代化。通過土地適度規模經營，可以促進生產要素的合理配置，增加糧食產量和農民收入,促進農民耕地保護的積極性。

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[7] 王婧，方創琳，王振波. 我國當前城鄉建設用地置換的實踐探索及問題剖析[J]. 自然資源學報，2011(9)：1 453-1 466.

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