協商民主的優勢與作用

孫寶林

摘 要： 協商民主不僅充分體現了中國社會主義民主政治的特色，而且是我們黨深化政治體制改革的有力措施。協商民主有助于改進黨的領導方式和執政方式；有助于拓展公民有序政治參與的渠道；有助于國家治理體系和治理能力現代化。推進中國特色社會主義民主政治的發展，必須發揮協商民主的優勢和作用。

關鍵詞： 協商民主； 優勢； 作用

中圖分類號： D665 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）02-0060-04

Advantages and Consultation Role of Democracy

SUN Bao-lin

（Beijing Institute of Socialism， Beijing 100029， China）

Abstract： Deliberative democracy not only fully reflects the characteristics of China's socialist democratic politics， but also effective measures to deepen political reform our Party. Deliberative democracy helps improve the Partys leadership and governance； help expand citizens orderly political participation channels； contribute to national governance systems and governance capacity modernization. To Promote the development of socialist democratic politics with Chinese characteristics， it is necessary to play a consultative role in democracy.

Key words： deliberative democracy； advantage； role

一、社會主義協商民主的優勢

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：“協商民主制度是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”這一理論闡述是我們黨在民主政治理論創新和民主政治制度建設中取得的豐碩成果，協商民主是我們黨在民主政治上的偉大創造。

（一）協商民主充分體現了中國社會主義民主政治的特色

黨中央從黨的十三大開始就明確強調，進行政治體制改革、發展社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，發揮好人大、政協兩種基本民主形式的作用。多年來，這條紅線一直貫徹始終、沒有變化。關于“兩種民主形式”問題，2006年中共中央5號文件第一次以中央文件的形式固定下來，2007年《中國的政黨制度白皮書》也正式使用了“選舉民主和協商民主”的概念，并對協商民主的內容作了表述，這是我們黨開辟統一戰線工作新局面的又一重要標志。

“選舉”和“協商”這兩種社會主義民主重要形式的確認，不僅深刻闡明了人民代表大會和人民政協是我國社會主義民主的重要載體和實現形式，而且為統一戰線的長遠發展和政治體制改革的實際深入提供了強大的理論支撐。正是在這種民主政治建設不斷發展和政治體制改革不斷向前推進的過程中，黨的十八大報告提出了健全社會主義協商民主制度的任務，并且要求“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主主要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好協調關系、會聚力量、建言獻策、服務大局”。協商民主與我國社會主義制度的本質要求相統一，與人民群眾民主意識不斷增強的趨勢相適應，有助于彰顯社會主義制度的特點和優勢。可見，健全社會主義協商民主制度任務的提出，使我國的民主政治建設又上了一個新臺階。

實踐證明，選舉民主和協商民主同為我國國家制度層面的民主形式，選舉民主和協商民主相結合是我國社會主義民主的顯著特色，也是我國民主政治建設的獨特優勢。選舉民主是一種間接民主，協商民主是一種直接民主。選舉民主是最能體現我國社會主義民主真實性與廣泛性的一種形式，也是實現民主最大化的最佳選擇，是最接近直接民主效果的一種公民參政模式，構成了我國有限民主的基礎；協商民主既符合社會主義民主政治的本質要求，又充分體現了中華民族優秀文化傳統。人民政協是最具有中國特色的協商民主的主要載體和實踐形式。在現今中國這樣階層眾多、利益多元的社會環境中，人們的觀念和見解必然各種各樣。怎樣避免因觀念和見解導致行動上的沖突，如何防止因利益的糾紛引發彼此的對抗，用什么辦法消弭個人自以為是所帶來的社會無序乃至混亂，全民參與的理性協商無疑是一種最佳的選擇方案。協商隨著我國政治體制改革的不斷推進，協商民主和選舉民主兩種不同制度形式相互結合、形成合力可以發揮以下幾個方面的獨特功能：一是不僅能夠尊重大多數人的意愿，還可以兼顧少數人的合理要求，保證最大限度地實現人民民主；二是能夠充分反映和協調社會各方面的意愿和要求，促進整個社會的和諧和穩定；三是會拓展社會主義民主的深度和廣度，使具有中國特色的社會主義民主制度更加成熟。

（二）協商民主是中國共產黨深化政治體制改革的有力措施

所謂政治體制改革，就是在社會主義政治總格局和權力結構形式不變的前提下，對政權組織、政治組織的相互關系及其運行機制的調整和完善。在我國的政治體制組織結構中，主要包括四大機構：中國共產黨及其各級委員會、各級人民代表大會及其委員會、國務院及其各級人民政府、各級人民政協會議及其委員會。中國共產黨作為執政黨在我國政治體制中居主導地位，是中國特色社會主義事業的領導核心；全國人民代表大會是我國的最高權力機關，其各級人民代表大會是相應級別的最高權力機關；國務院及其各級人民政府作為管理國家事務的行政機關，是國家權力機關的執行機關；各級人民政協會議是我國執政黨同各民主黨派及無黨派人士合作共事、政治協商、民主監督、參政議政的組織機構。[1] 健全社會主義協商民主制度將會產生兩方面的優勢：一是能夠有力地確保國家權力在我國政治體制組織結構中的統一行使，二是可以使各黨派、各團體、各族各界以及人民群眾之間在各級政治體制結構中構成聯系網絡。健全社會主義協商民主制度，可以通過黨際互動、國家四大政權機構互動、社會團體和社會組織互動，以及政黨、國家機構、社團和組織與廣大人民群眾的溝通，就政治、經濟、文化、社會和生態建設中的重大問題和關系群眾切身利益的實際問題廣泛協商，可以廣集民智、達成共識、增強合力，對增強政府決策科學化和民主化，推進政治體制改革具有重要作用。

改革開放以來，我們始終堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，始終把政治體制改革擺在全面改革的重要位置，堅定不移加以推進，取得了重大進展。隨著經濟社會發展，我國社會進入了發展機遇期和矛盾凸顯期并存的時期，推動經濟、文化、社會和生態發展面臨的矛盾和問題更加復雜和突出，這些矛盾和問題都會以一定的形式反映和表現在政治方面。與此同時，我國政治自身的發展也面臨著很多新情況和新問題，因此政治體制也存在一些需要完善和發展的環節。此外，我國經濟成分、組織形式、分配方式、活動方式日益多元化，與此相適應，社會主體政治參與多元化趨勢也日益明顯，希望在更廣泛更深入地參與對國家和社會事務的管理的過程中，能夠使自己的民主權利得到更充分的實現。這樣一種多元化政治參與行為，是推進中國特色社會主義民主政治建設極其珍貴的政治資源。所以，如何把這種不同社會主體多元政治資源整合成共同的政治合力，已經成為推進我國的政治體制改革事關全局和刻不容緩的重大問題。其中一個最關鍵的任務，就是要根據人民政協是我國政治體制重要組成部分的基本思想，通過廣泛、多層、制度化的社會主義協商民主，充分滿足人民群眾有序政治參與的迫切要求，在中國特色協商民主的框架內完善協商民主的體制機制和制度體系建設，使其在我國民主政治發展中發揮應有的作用。

我國政治體制改革的總方向是為了發揚和保證黨內民主與人民民主。中國特色社會主義政治發展道路，是加強社會主義民主政治建設，推進社會主義制度自我完善與發展，更好地發揚黨內民主和人民民主的唯一正確的道路。我們推進協商民主制度建設，就是為了深化政治體制改革、加強民主政治建設。實現公民與公民、公民與政黨和政府之間的討論和協商，是社會主義民主政治建設最基本內容。協商民主與其他民主形式有根本區別，即不存在少數服從多數的問題，而是遵循求同存異的宗旨，堅持合作、參與、協商、包容的原則，以最大限度地包容和吸納各種利益訴求，是對其他民主形式的發展和超越，代表了當代民主政治發展的方向。

二、社會主義協商民主的重要作用

協商民主是社會主義民主的一種重要實現形式，堅持走中國特色政治發展道路，發揚我國政治制度的特點和優勢，必須加快健全社會主義協商民主制度，因為協商民主在我國社會主義民主政治建設中具有特殊的重要作用。

（一）有助于改進黨的領導方式和執政方式

黨的領導方式是中國共產黨對國家事務實行政治領導的形式、手段、方法和途徑的總稱。黨的領導方式包括黨對社會主義事業中的國家事務、經濟文化事務和社會事務實行領導的各種實現形式，主要是通過制定符合和代表人民利益的路線方針政策，實現黨對經濟文化事業、社會事務的政治領導。黨的執政方式是指共產黨執掌、控制和動用國家政權的手段、方法和途徑的總稱。執政方式所涉及的是黨和國家政權之間的關系問題，是各級黨委和政權機關之間的關系問題，實質是各級黨委通過什么方法、手段和途徑來實現對國家政權機關的政治領導的問題。當今的世情、國情和黨情以及形勢的發展給黨的領導方式和執政方式提出了新的更高要求。即改進黨的領導方式和執政方式，堅持科學執政、民主執政和依法執政，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。用民主的思想、民主的制度、民主的方式，科學制定和實施黨的路線、方針和政策。健全社會主義協商民主制度，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保證人民當家作主，確保把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

我們黨的領導方式，有一個顯著的特點就是寓領導于協商之中。2002年11月到2009年底，中共中央召開民主協商會、座談會和情況通報會共144次。2005年到2010年10月，各民主黨派中央向中共中央和國務院提出重要書面建議300余件，就反分裂國家行為立法、推動農村稅費改革、建立社保基金監督機制、創建農村社會保障體系等方面提出建設性的意見和建議，絕大多數內容都被黨和政府所采納。可見，協商民主既能夠保證國家權力的統一行使，又可以在執政黨、政府同各民主黨派、各團體、各族各界代表和人民群眾之間形成緊密的聯系，使公共權力的運行既受到法律和權力的制約，同時還能受到黨派、團體、人民代表的民主監督。在協商的過程中，不僅可以廣泛聽取各種不同的聲音和吸收各方面有益的意見和建議，而且還能夠使社會方方面面了解和接受黨的政治主張和路線方針政策。大力發展社會主義協商民主，體現了我們黨對人民意愿和人民權利的尊重，有利于密切黨與人民群眾的聯系，推動改進黨的領導方式和執政方式，有利于實現黨的領導、人民當家作主和法治國的有機統一，保證黨領導人民有效治理國家。

堅持決策科學化和民主化是保證黨領導人民有效治理國家的基本前提，協商民主最基本的要義表現為執政黨決策的方法民主和程序民主。堅持協商于決策之前和決策執行過程之中，不僅是我們黨治國理政的重要經驗，同時也是重大決策必須堅持的重要原則。協商民主不僅有力地推動了建立健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、全面獲取良策、切實珍惜民力的決策機制，而且也完善了論證、評估、問責、糾錯等程序和規定，同時協商民主既可以在決策之前，又可以在決策之中，使民主參與貫徹決策的全過程，這樣就能夠彌補選舉民主只能在決策之前對不同意見進行選擇，而不能參與決策全過程的缺陷，以使各級黨委和政府民主決策、科學決策、依法決策的水平不斷提高，從而使人民利益和愿望得到更好的體現和保障。例如：2005年2月，中共中央頒發了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》。這份文件適應了新形勢、新任務的要求，是落實科學發展觀、全面建設小康社會的客觀需要；文件凝結了共產黨和民主黨派、無黨派人士的共同智慧，是歷史經驗的總結，是政治協商的產物，也是團結合作的體現。從2004年3月起，中共中央有關部門、各民主黨派中央、各地中共黨委對多黨合作實踐中出現的新情況、新問題進行深入調查研究，形成調研報告47篇；先后召開專題座談會34場，研討30多次，近千人參加；中共中央就文件內容廣泛聽取民主黨派中央、無黨派人士和有關方面的意見，并與全國人大、全國政協和中共中央、國家有關部門溝通協商，先后進行36次修改。胡錦濤同志親自主持召開會議認真討論，聽取意見，最終形成了這份著名的[2005]5號文件。

（二）有助于拓展公民有序政治參與的渠道

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：“從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性。”協商民主的核心問題是公民的有效參與問題，如何把處在社會體制外，或者社會體制邊緣的新生政治主體、社會團體吸納進來，形成有效的社會平等對話機制，這是執政黨實施民主政治的基本前提。協商民主不僅培育了國家與社會之間合作型的政治關系，而且在國家公共權力與公民社會之間架起了一道橋梁，建立起一個穩定的、具有良好控制能力和廣泛聯合能力的體制機制。健全社會主義協商民主制度，一是有利于最廣泛地發展政治參與。協商民主的一個重要特征就是平等對話。協商民主制度從本質上滿足了多元社會主體這種平等的要求。通過廣泛、多層、制度化的協商民主，使來自社會各界和各個領域的代表人士都能在民主協商的平臺上廣開言路、暢所欲言，不僅使他們的意見和要求都能夠得到充分表達，而且進行平等交流和坦誠對話，無疑可以極大地增進政治共識，從而保證他們有效地參與國家的民主政治建設。二是有利于執政黨在制定政策前或制定過程中能夠充分吸收社會各方面意見和建議。我國協商民主的主體涵蓋各黨派、各民族、各界別、各團體、各方面人士，通過多種形式的協商民主，圍繞國計民生的重大問題以及人民群眾生活中的熱點難點問題進行廣泛協商，廣開言路、廣求良策、廣謀善舉，最大限度地兼容各方面的意見和建議，確保人民當家作主的權利得以充分實現。

協商民主有助于推進公民社會的健康發展。公民社會是協商民主的社會基礎，只有民主的公民社會才能支撐起一個民主的國家。例如，從1993年至1998年，各民主黨派中央就三峽工程、浦東開發、京九鐵路及沿線地區開發、西部大開發、可持續發展等問題，先后組織調研考察共140多次，提出重要意見建議160余項，受到中共中央、國務院的充分肯定；各民主黨派地方組織也提出各項建議兩萬多項，其中許多意見和建議被采納，產生了良好的社會效果。[2]此外，立法聽政、民主懇談、網絡論壇等渠道的日益拓展，在很大程度上加深了公民參與政治對話、參加民主選舉、參加政策監督的力度。

社會主義協商民主是一種包容性的政治，各個階層的代表和各個行業的群眾都能以平等的身份參與重大社會問題的討論，在廣泛協商的基礎上尋求共識，其決策是依據參加者提出的各種意見和建議作出的，這不僅能夠更加真實地反映公共利益，而且還會使多元主體的利益訴求都能在執政黨的路線、方針和政策中得到體現，這樣就會得到公民社會各種力量支持和配合，因而也就更加有利于提高路線、方針和政策實施的質量。當前，推進科學立法很急迫的一項重要任務，就是要拓展人民有序政治參與立法的途徑。此項立法的目的是為了協調好人民內部的各種利益關系，保護人民群眾的合法利益。保持人民內部既安定有序又充滿活力。健全社會主義協商民主制度是擴大公民有序政治參與的重要形式，有利于提高共同決策的透明度，有利于更好地保證人民當家作主，動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業。

（三）有助于國家治理體系和治理能力現代化

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”協商民主是解決應對多元化問題的一種有效治理體制和治理方式，是我們黨在新的形勢下治國方略的重要內容。在我國如果僅靠選舉民主，短期內解決不了所有問題。所以，發展協商民主，有利于最大可能地實現安定團結。民主協商的過程，也就是多元主體加強溝通、增進理解、擴大共識的過程，從而可以有效地化解政治發展過程中的矛盾，避免不同主體之間價值取向的沖突。在協商民主實施過程中真正起作用的不是壓服而是說服。協商民主之所以具有親和力和感召力，一是在于它接受廣泛的公眾參與，二是在于參與者可以地位平等地討論和商量。面對面地討論和商量有助于消除分歧，增進共識。執政黨和政府的決策按照協商民主的制度來進行，就不會將自己的意志強加于人民群眾，要使其方案獲得人民群眾的支持和擁護，其前提必須是要接受人民群眾理性質疑并給予合理的解答。同樣的道理，人民群眾對政治事務和社會公共權力的參與和監督，也必須自覺遵守民主政治的游戲規則來進行，經過廣泛協商而達成的共識構成執政黨路線、方針和政策的基礎，這種源于協商民主的政策和法規充分體現了執政黨與群眾意志的統一。所以，它才更加具有科學性和生命力，從而也就會杜絕或減少社會群體性事件的發生，共同維護了社會穩定。例如：北京市最近一次出租車調價舉行聽政會就是有力的佐證。很長時間以來，消費者抱怨打車難，的士司機不滿收入過低，企業為微薄的利潤叫屈，多方利益裹挾其中，為解決這一矛盾。北京市發改委公布出租車價格調整方案，兩套方案中起步價均由現行的10元/3公里調整為13元/3公里，燃油附加費由3公里以上加收3元調整為加收1元。不同的是，方案一將計程標準由2元/公里調整為2.3元/公里，方案二將計程標準由2元/公里調整為2.6元/公里。并發布公告將在2013年5月下旬就北京出租車調價方案召開聽證會進行聽證。網易財經5月23日訊，今日下午，北京市召開出租汽車調價方案聽證會。此次參加聽證的人員共25人（24人到場，1人未到場但提交書面意見），由消費者（10人）、人大代表、政協委員、駕駛員、社會組織、政府部門及經營企業幾部分組成。聽證會上，23名代表同意漲價，1名代表部分同意漲價，1名代表不同意漲價。同意漲價的23人中，13名代表明確表示同意方案一，8名代表明確表示同意方案二，2名代表未明確表態同意哪個方案，而是給出了自己的改進意見。北京市出租車調價后的價格為：出租車3公里以內起步價從10元增至13元，基本單價由每公里2元增至2.3元；燃油附加費每運次1元，低速行駛和等候費每5分鐘早晚高峰期間加收2公里租價，也就是4.6元，其他時段加收1公里租價。電話預約即時叫車費漲至5元，提前4小時預約為6元。北京市發改委和北京市交通委在公共決策制定和執行過程中嵌入民主協商的機制，實行先協商后決策的原則，使民主協商成為政府決策程序中的一個必不可少的環節。聽政會成為北京市發改委和北京市交通委進行民主協商的一種重要形式，使民間的意見和建議能夠及時得到吸收和采納。這樣不僅增強了決策的科學性，而且把問題解決在萌芽之中。這是一種最好的國家治理形式，也是一種最現代化治理能力。

參考文獻：

[1]李昌鑒.關于中國的協商民主制度[J].中國人民政協理論研究

會會刊，2008，（3）：14.

[2]陳延武.萬水朝東[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，

2011：264.

[責任編輯、校對：楊栓保]