新形勢(shì)下提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的途徑初探

馮啟麥等

摘 要： 目前在我國(guó)要防治腐敗，提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平，關(guān)鍵是要構(gòu)建三位一體的腐敗防治防線，即加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，從根本上使人不想腐敗；完善反腐倡廉制度建設(shè)，從體制上使人不能腐敗；強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，從力度上使人不敢腐敗。新形勢(shì)下提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平必須“以教育引領(lǐng)，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)；以制度保障，完善反腐倡廉制度建設(shè)；以監(jiān)督約束，強(qiáng)化反腐倡廉監(jiān)督機(jī)制”。

關(guān)鍵詞： 腐敗； 反腐倡廉； 廉政文化建設(shè)； 制度建設(shè)； 監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)： D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）02-0064-05

Improve the Scientific Level of Anti-corruption Construction

under the New Situation

FENG Qi-mai1 ， BAI Shan-wen1 ， BAI Shu-ping2

（1. Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China； 2. Weinan Normal University， Weinan 714000， China ）

Abstract： Under the new situation， the effective ways to improve the scientific level of anti-corruption construction are as follows： to strengthen the construction of clean and honest culture， resisting corruption from its source； perfecting the construction of anti-corruption system， resisting corruption from its system； strengthening anti-corruption supervision system from the external supervision； On the basis of education， we can make people reject corruption， as well as strengthen culture construction ，perfect institutional construction based on system guarantee， and promote supervision mechanism by restricting supervision.

Key words： corruption； supervising and restricting the executive power； clean cultural construction； system construction； supervision mechanism

我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)體制改革的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于制度的缺位，體制的漏洞，導(dǎo)致監(jiān)管的失守與不力，在追求享樂思想觀念的影響下，濫用權(quán)力導(dǎo)致腐敗不斷滋生蔓延，乃至呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。在此形勢(shì)下，如何進(jìn)一步在縱深領(lǐng)域防治腐敗，不斷提高反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化水平，至關(guān)重要的是要以科學(xué)的精神為推進(jìn)路徑，即以科學(xué)的廉政文化為理論指導(dǎo)，以科學(xué)的制度建設(shè)為保障機(jī)制，以科學(xué)的監(jiān)督體制為制約機(jī)制，即以教育引領(lǐng)，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，以制度保障，完善反腐倡廉制度建設(shè)，以監(jiān)督約束，強(qiáng)化反腐倡廉監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建三位一體的反腐防線。

一、教育引領(lǐng)——加強(qiáng)廉政文化建設(shè)

腐敗產(chǎn)生的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，從其特征看，腐敗是以權(quán)謀私；從其權(quán)利外觀看，腐敗是公權(quán)私用，在權(quán)力異化的外衣下，隱藏的是腐敗產(chǎn)生的深刻內(nèi)因。內(nèi)在的腐敗意圖與外在腐敗機(jī)會(huì)的結(jié)合產(chǎn)生腐敗動(dòng)機(jī)，在腐敗動(dòng)機(jī)的誘發(fā)下腐敗行為得以滋生和泛濫，這是腐敗發(fā)生的機(jī)理。如果進(jìn)一步追蹤的話，誘發(fā)腐敗權(quán)的動(dòng)機(jī)往往是自身內(nèi)在思想觀念的錯(cuò)位和外在體制漏洞的相結(jié)合。因此，反腐敗一是要從管好人、管好人的思想入手，二是要從體制上消除腐敗可能存在的漏洞，三是要加強(qiáng)監(jiān)督杜絕腐敗可能的機(jī)會(huì)。

教育引領(lǐng)，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，旨在從內(nèi)心形成廉潔自律意識(shí)，從源頭上筑起防治腐敗的思想防線，這是提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的第一步。

（一）加強(qiáng)廉政文化建設(shè)的必要性

就目前我國(guó)的反腐敗形勢(shì)看，個(gè)別地方的黨員干部買官賣官、貪贓枉法、徇私枉法問題比較突出，甚至腐敗主體已由個(gè)體向集團(tuán)化蔓延，由個(gè)人腐敗向團(tuán)體腐敗延伸，窩案頻發(fā)，加上最近一些大案要案被查處，一些高官相繼落馬和曝光，老百姓更是認(rèn)為我國(guó)社會(huì)腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，這也確實(shí)反映出我國(guó)當(dāng)前反腐敗形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

腐敗是普遍現(xiàn)象，治理腐敗也是個(gè)世界性難題。諾貝爾獎(jiǎng)獲得者繆爾達(dá)爾對(duì)腐敗之所以泛濫的解釋是：“一個(gè)國(guó)家之所以腐敗大面積泛濫，主要原因之一就在于腐敗在社會(huì)中被視為‘正常，或者說(shuō)是腐敗已經(jīng)成為一種‘人人習(xí)以為常的文化，從而形成了一種所謂‘腐敗的民俗學(xué)”。[1] 由此可以解釋腐敗行為是屢禁不止，官員朝殺暮犯、前腐后繼現(xiàn)象的原因。當(dāng)扭曲的價(jià)值觀念被社會(huì)公眾廣泛接受，甚至形成某種社會(huì)風(fēng)氣的時(shí)候， 權(quán)力主體的日常行政行為也不會(huì)逃脫被滲透和被腐蝕，“腐敗文化”就產(chǎn)生了。禮尚往來(lái)這種原本正常的人際交往，成了利益交換的正常方式，成了“道德”的行為表現(xiàn)，“來(lái)而不往非禮也”反而成了無(wú)德的表現(xiàn)，這樣一來(lái)官府中的禮尚往來(lái)成為賣官鬻爵和拉幫結(jié)派的代稱，民間的禮尚往來(lái)成為走后門、托關(guān)系、請(qǐng)客送禮、以錢開路行賄的表現(xiàn)，漸漸腐敗成為社會(huì)的一種潛規(guī)則， 進(jìn)而最終深入人心，并在此基礎(chǔ)上形成被普遍接受且廣為流傳的“貪瀆文化”，這種“貪瀆文化”又進(jìn)一步地加劇了腐敗的蔓延。

腐朽沒落的官本位意識(shí)、貪圖享樂的思想、金錢至上的觀念、醉生夢(mèng)死的生活方式等腐朽思想在社會(huì)的盛行，是因?yàn)椤柏潪^文化”有市場(chǎng)，腐敗文化的盛行又進(jìn)一步助長(zhǎng)了社會(huì)道德的滑坡和腐敗的蔓延，當(dāng)集體失德成為一種常態(tài)時(shí)，人們對(duì)腐敗的態(tài)度就會(huì)變?yōu)橐环N社會(huì)認(rèn)同，腐敗就會(huì)如影隨形般地在社會(huì)生活中無(wú)孔不入，腐敗的肆虐又進(jìn)一步刺激了腐敗文化，由此而循環(huán)往復(fù)。

與此相反的廉政文化是要將腐敗行為鏟除并示眾，對(duì)深藏其后的腐敗文化予以揭露和批判，在社會(huì)上樹立正確的價(jià)值觀念。以先進(jìn)的廉政文化占領(lǐng)思想陣地，構(gòu)筑拒腐防變的思想堡壘，樹立正確的人生觀、價(jià)值觀、義利觀、權(quán)力觀；以廉潔的思想觀念抵制貪瀆文化對(duì)人的腐蝕和誘惑，營(yíng)造清正廉潔的社會(huì)氛圍，從源頭上消解腐敗產(chǎn)生的念頭，筑起預(yù)防腐敗的第一道防線，唯有此才能杜絕腐敗產(chǎn)生的心理動(dòng)機(jī)。反腐敗已不單單是一場(chǎng)政治斗爭(zhēng)，更是一場(chǎng)文化斗爭(zhēng)。因此，要解決腐敗問題，必須以教育為先導(dǎo)，筑牢思想道德防線，在新時(shí)期，最為重要的就是加強(qiáng)廉政文化建設(shè)。

（二）廉政文化的內(nèi)涵及價(jià)值

腐敗是國(guó)家公職人員濫用權(quán)力，以權(quán)謀私的行為表現(xiàn)，防治腐敗要從握國(guó)家公權(quán)力的公職人員入手，即從整治吏治腐敗開始，從“吏德”的要求看，為政的標(biāo)準(zhǔn)是清廉，何為政？孔子的詮釋是：“政者正也。子帥以正，孰敢不正”？[2] “政”的涵義是公正，公正無(wú)私就是政治的靈魂、精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求，從政者自身光明磊落，為政者率先做到公正無(wú)私，身居下位的官吏就不敢以權(quán)謀私了，可以說(shuō)中國(guó)的文化賦予 “政”以“正”的最準(zhǔn)確、最恰當(dāng)?shù)慕忉專豢刹涣钊藝@服。從政者從正做起，就符合了“仕者之德”，“不惡不貪，立身清白為廉潔。”所以為政的本意一定是“廉政”，腐敗是對(duì)政治從根本上的違背和偏離，所以我國(guó)進(jìn)行反腐倡廉建設(shè)，提出了要建設(shè)一個(gè)“政治清明、政府廉潔”的國(guó)家。

英國(guó)人類學(xué)家泰勒對(duì)“文化”的解釋是“乃是包括全部的知識(shí)、信仰、藝術(shù)、道德、法律、風(fēng)俗以及作為社會(huì)成員的人所掌握和接受的任何其他的才能和習(xí)慣的復(fù)雜整體”，[3] 文化對(duì)人的重要意義和影響是，從思維方式、價(jià)值觀念、行為準(zhǔn)則方面影響生活于一定文化世界中的人。提高反腐敗建設(shè)科學(xué)化水平，就是要通過(guò)廉政教育傳播一種廉潔的社會(huì)文化，以廉潔文化指導(dǎo)廉政建設(shè)，從根本上解決各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念和思想道德問題，構(gòu)筑防治腐敗的思想道德防線。

（三）廉政文化的內(nèi)容

古語(yǔ)說(shuō)：“化民成俗，其必由學(xué)”，意思是說(shuō)良好風(fēng)俗習(xí)慣的養(yǎng)成必須依靠教育來(lái)對(duì)民眾進(jìn)行教化。反腐倡廉，教育為先。清正廉潔的思想，同樣靠的是廉政文化的教育引導(dǎo)，讓正義的思想觀念成為主流。加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，培育以“立黨為公、執(zhí)政為民的理想信念為宗旨，以倡導(dǎo)廉潔奉公、勤政善政為主要內(nèi)容的社會(huì)文化體系”，[4] 要從以下幾個(gè)方面入手：

1. 以德養(yǎng)廉，樹立正確的廉政觀。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“腐敗問題愈演愈烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)”，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持對(duì)廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)廉政教育，以德養(yǎng)廉，樹立正確的廉政觀，堅(jiān)定不移把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入。具體來(lái)講，（1）要教育和引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立以人為本、執(zhí)政為民，崇尚廉潔、鄙棄貪腐的價(jià)值理念；（2）樹立“以義為上”、“先義后利”的義利觀，堅(jiān)持以義統(tǒng)利、不因利而害義，反對(duì)“見利忘義”、“以私廢公”的利益觀；（3）堅(jiān)守權(quán)為民所用的權(quán)力觀，懂得權(quán)力即責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)的道理，正確行使人民賦予的權(quán)力，不任用、不枉用、不濫用，反對(duì)以權(quán)謀私，反對(duì)特權(quán)的錯(cuò)位思想；（4）君民之間的舟水關(guān)系要求樹立“君為民立”、“吏為民役”的地位觀，為官者要為民負(fù)責(zé)，為政者要為民謀利，反對(duì)官本位思想，樹立利民與富民的民本思想；

通過(guò)具有親和力、吸引力、感染力的廉政文化引領(lǐng)，倡導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立上述正確的思想觀念，通過(guò)“隨風(fēng)潛入夜，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的文化熏陶，引導(dǎo)其自覺反對(duì)腐朽墮落文化的侵?jǐn)_。當(dāng)廉政文化滲透到每一個(gè)人的生活和行為習(xí)慣之中，成為人們的一種生活需要和普遍的行為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，廉政就會(huì)成為可能。

2. 培育恥感文化，加強(qiáng)廉政教育。恥感是一個(gè)人道德感的基礎(chǔ)，是一種內(nèi)在的精神法制。孟子講“人不可以無(wú)恥，無(wú)恥之恥，無(wú)恥矣”。[5]所以教人，必先使人知恥，人一旦無(wú)知恥之心，則會(huì)無(wú)所不為，為官者若無(wú)恥，就會(huì)將手中的權(quán)力變成謀求私利的工具，而全然無(wú)可恥之意。日本的恥感文化最具說(shuō)服力，日本人對(duì)“恥辱”的畏懼遠(yuǎn)大于“罪惡”的憎惡，知榮明恥是日本人一生的追求與選擇，如同人類文化學(xué)家泰勒之言：“文化可以使一個(gè)人因?yàn)槟承┦澄锉晃幕蛏喜粷崈舻睦佑《I死，盡管該食物的營(yíng)養(yǎng)對(duì)一個(gè)人是有效的。文化的力量大于生死”。[3]

“恥感文化”調(diào)節(jié)著人的行為，也可以成為支配人的政治信念，孔子推崇“知恥近乎勇”的品格，如果人人“行己有恥”，社會(huì)就建立起了自律的規(guī)范。我國(guó)要重視恥感文化所產(chǎn)生的教化力量及達(dá)到的政治效果。

在我國(guó)高薪未必能養(yǎng)廉，先進(jìn)的廉政文化卻可以養(yǎng)廉，在反腐倡廉建設(shè)中，廉政文化正是以其如水秉性，以無(wú)形、潛在的力量發(fā)揮了凝聚、導(dǎo)向和規(guī)范的作用，對(duì)于提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平具有重要意義。

二、制度保障——完善反腐倡廉制度建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。該論斷深刻揭示了提高反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化水平，即必須以反腐倡廉制度建設(shè)為重點(diǎn)。

從腐敗的發(fā)生機(jī)理看：當(dāng)腐敗動(dòng)機(jī)產(chǎn)生以后，接下來(lái)就是尋找并創(chuàng)造機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)腐敗，利用制度的漏洞在實(shí)施腐敗的過(guò)程中往往又會(huì)誘發(fā)新的腐敗動(dòng)機(jī)，所以亨廷頓對(duì)腐敗產(chǎn)生原因的解釋是，現(xiàn)代化過(guò)程中，政治制度軟弱、缺乏有效性導(dǎo)致了腐敗。詹姆斯·斯科特認(rèn)為，政府掌握調(diào)配資源的權(quán)力和提供公共服務(wù)的職能無(wú)限度膨脹，易于滋生腐敗，制度無(wú)法解決和應(yīng)對(duì)社會(huì)的各種需求無(wú)能為力時(shí)，腐敗愈可能越猖獗。[6]權(quán)力易導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力易導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，也就是失去監(jiān)督制約的權(quán)力最具有易腐蝕性和危險(xiǎn)性。因此，反腐倡廉必須從制度設(shè)計(jì)上制約和限制權(quán)力，以科學(xué)的制度建設(shè)為保障機(jī)制是提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的第二步。。

（一）構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行公開制度

為使權(quán)力在制度的框架內(nèi)運(yùn)行而不能超越，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)，以制度建設(shè)強(qiáng)化和提升權(quán)力內(nèi)控機(jī)制水平，不僅要從制度上合理界定權(quán)力范圍，明確權(quán)力的界限，科學(xué)優(yōu)化配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，更要形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和有效的制衡機(jī)制，規(guī)范權(quán)力行使的運(yùn)行機(jī)制，細(xì)化分化權(quán)限和權(quán)力運(yùn)行程序，從制度上規(guī)制權(quán)力行使過(guò)程中的隨意性和任意性，防止越權(quán)、克服濫用權(quán)和專權(quán)，避免侵權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化與程序化。

1. 健全完善政務(wù)公開制度。為了保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)及監(jiān)督權(quán)，權(quán)力的行使必須公開化、透明化，建立并實(shí)行政府信息公開的法制化。

目前我國(guó)政務(wù)公開的主體范圍比較狹窄，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和市縣一級(jí)的政府機(jī)關(guān)，政務(wù)公開的內(nèi)容過(guò)于寬泛，缺乏明確性，政務(wù)公開的方式比較單一。因此，必須健全和完善政務(wù)公開的法制建設(shè)，使政務(wù)公開法律化和制度化。對(duì)政務(wù)公開的主體、內(nèi)容、程序及范圍等相關(guān)問題做出明確的規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)政府信息公開的法制化建設(shè)，以此保障行政管理體制的公正透明。公開的具體內(nèi)容包括：政府各部門的規(guī)章制度、職責(zé)范圍、行政管理過(guò)程和結(jié)果、監(jiān)督途徑和渠道，以及責(zé)任追究措施等必須明確公開，尤其對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)支出要嚴(yán)格公開，同時(shí)建立政務(wù)公開的約束激勵(lì)機(jī)制，使表?yè)P(yáng)提倡和懲罰處分相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開制度的科學(xué)化。由深化政府信息公開透明，逐漸擴(kuò)大到廠務(wù)公開、村務(wù)公開，逐步推行黨務(wù)公開，支持和鼓勵(lì)干部群眾積極參與集體事務(wù)。

2. 建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和信用公積金制度。我國(guó)有《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，但該規(guī)定的適用范圍較狹窄，局限性大，不利于預(yù)防腐敗，應(yīng)建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)規(guī)定，完善申報(bào)的主體從縣級(jí)以上進(jìn)一步擴(kuò)大到有實(shí)權(quán)的公職人員，擴(kuò)大申報(bào)的范圍，包括：本人、配偶、子女及近親屬的財(cái)產(chǎn)狀況，包括財(cái)產(chǎn)的數(shù)額及來(lái)源，財(cái)產(chǎn)的變動(dòng)等情況，明確申報(bào)的時(shí)限，采取任職申報(bào)、現(xiàn)職申報(bào)和離職申報(bào)等不同申報(bào)時(shí)期；設(shè)置負(fù)責(zé)管理的專門獨(dú)立機(jī)構(gòu)，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)為主管機(jī)構(gòu)，由所在單位的上級(jí)監(jiān)察部門具體負(fù)責(zé)管理，予以審核并公布。對(duì)于拒絕申報(bào)或申報(bào)不實(shí)如隱匿、謊報(bào)或轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為，以及不能說(shuō)明財(cái)產(chǎn)合法來(lái)源情況的，應(yīng)予以追究。

3. 建立信廉潔信用用公積金制度，從公職人員的合法收入中按年月提取一定比例的數(shù)額作為保證在職期間不發(fā)生貪污受賄等職務(wù)犯罪的信用公積金儲(chǔ)存起來(lái)，隨著職務(wù)的升高，工齡的增長(zhǎng)，公積金就越增厚。一旦失信發(fā)生濫用職權(quán)等腐敗行為，在行政與刑事處罰的同時(shí)，公積金將被全部沒收。如果沒有發(fā)生腐敗行為，在公職人員退休時(shí)一并將廉潔信用公積金一次性全額返還，以此來(lái)遏止誘發(fā)腐敗的心理意圖。

（二）強(qiáng)化制度執(zhí)行力

制定完善合理的制度只是防治腐敗的先決條件，“有了良好的制度而不能得到貫徹執(zhí)行，制度也就無(wú)法發(fā)揮作用，甚至成為公職人員腐敗的遮羞布”，“而制度是否能夠得以貫徹執(zhí)行則是防治腐敗能否最終實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在”。[7] 因此，落實(shí)執(zhí)行是制度的生命力所在，否則制度則會(huì)形同虛設(shè)，甚至產(chǎn)生反作用。與制度設(shè)計(jì)相比，制度執(zhí)行是短板，輕制度落實(shí)，措施不夠得力，效果不夠理想是實(shí)踐中制度執(zhí)行不力的普遍問題，為了改變這一現(xiàn)狀，增強(qiáng)反腐倡廉制度執(zhí)行力，必須從以下方面著手：

1. 強(qiáng)化制度執(zhí)行意識(shí)。以領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭嚴(yán)格執(zhí)行制度、維護(hù)制度的自覺性為龍頭，帶動(dòng)全社會(huì)形成人人自覺遵守社會(huì)制度和規(guī)范的習(xí)慣，將反腐倡廉制度內(nèi)化于心、外化于行，調(diào)動(dòng)全社會(huì)對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)查處違反制度規(guī)定的行為，加強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)，改善制度執(zhí)行的社會(huì)條件，為制度落實(shí)創(chuàng)造良好外部空間。

2. 創(chuàng)新增強(qiáng)制度執(zhí)行力的方法。開發(fā)電子監(jiān)察系統(tǒng)，使公開成為推進(jìn)制度執(zhí)行的有效手段，成為深化黨務(wù)、政務(wù)等辦事公開的重要內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)控，讓制度執(zhí)行主體對(duì)制度執(zhí)行情況公開透明的程度逐步提高。對(duì)于群眾反映多的問題，更要加大制度落實(shí)力度，增強(qiáng)制度執(zhí)行力的成效。

3. 建立制度執(zhí)行力的考核標(biāo)準(zhǔn)。建立制度執(zhí)行力科學(xué)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，尤其要改進(jìn)和加強(qiáng)日常督查、專項(xiàng)檢查、不定期和經(jīng)常性監(jiān)督檢查，在檢查的基礎(chǔ)上對(duì)反腐倡廉制度執(zhí)行力狀況進(jìn)行評(píng)估和考核，并將評(píng)估結(jié)果納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任問責(zé)機(jī)制的范疇。

（三）嚴(yán)格制度執(zhí)行追究問責(zé)制

對(duì)違反制度執(zhí)行的情況嚴(yán)格追究責(zé)任，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止、有法不依的狀況，堅(jiān)決做到令行禁止、違者必糾，對(duì)各種失職行為，尤其是對(duì)違反反腐倡廉制度建設(shè)的相關(guān)部門，以及貫徹落實(shí)反腐倡廉制度不力、問題長(zhǎng)期得不到有效解決的相關(guān)部門，依法紀(jì)對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員進(jìn)行問責(zé)，嚴(yán)肅追究責(zé)任，絕不姑息縱容，以鐵律和法則維護(hù)制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和實(shí)效性。

三、監(jiān)督約束——強(qiáng)化反腐倡廉監(jiān)督機(jī)制

有了制度的防線，還必須要有健全的監(jiān)督約束機(jī)制，針對(duì)我國(guó)目前監(jiān)督制約機(jī)制方面存在的問題進(jìn)行科學(xué)施治，強(qiáng)化監(jiān)督防線，是有效防治腐敗滋生和蔓延的有效途徑。

博登海默認(rèn)為，“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德的誘惑”。[8] 孟德斯鳩也有相同的認(rèn)識(shí)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的真理”。為了防止權(quán)力的濫用，他提出了以權(quán)力制約權(quán)力，實(shí)行職能性分權(quán)的“分權(quán)制衡思想”，該主張成為后世防治腐敗的指導(dǎo)思想。“權(quán)力過(guò)于集中而又得不到有效監(jiān)督，是各種腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生、蔓延的重要原因”。[9]因此，要從監(jiān)督約束機(jī)制的有效性入手是提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的第三步。

（一）我國(guó)監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷

在我國(guó)權(quán)力制衡體系中，行政權(quán)力相對(duì)強(qiáng)大，立法權(quán)和司法權(quán)相對(duì)弱小，監(jiān)督權(quán)顯得被動(dòng)，權(quán)力不均勢(shì)必導(dǎo)致無(wú)法形成權(quán)力制衡機(jī)制。正因如此，強(qiáng)大的行政權(quán)因缺少有力監(jiān)督而成為腐敗高發(fā)的一個(gè)重要誘因。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)目前的權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系中由于監(jiān)督機(jī)關(guān)自身雙重領(lǐng)導(dǎo)體制弊端的缺陷，造成監(jiān)督因缺乏獨(dú)立性而乏力，出現(xiàn)普遍存在著上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難、法紀(jì)監(jiān)督太晚、輿論監(jiān)督太泛的實(shí)際問題，必須對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督體制進(jìn)行深入改革，保持權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)的平衡。[10]

（二）提升監(jiān)督實(shí)效性的對(duì)策

1. 推進(jìn)人大監(jiān)督體制改革。（1）健全法制，改進(jìn)監(jiān)督程序，保障人大監(jiān)督權(quán)的依法行使；加快立法工作，出臺(tái)監(jiān)督法，健全和完善人大監(jiān)督的立法體制，保證人大監(jiān)督權(quán)的行使有法可依；進(jìn)一步改進(jìn)和完善人大監(jiān)督程序，使人大監(jiān)督更加規(guī)范、系統(tǒng)，更具程序性和可操作性，為便于人大監(jiān)督職能的規(guī)范實(shí)施須提供法律依據(jù)和法律支持，以此保證人大監(jiān)督實(shí)體權(quán)利的實(shí)施落到實(shí)處，真正發(fā)揮監(jiān)督的效力和職能，監(jiān)督程序的完善，有力保證了監(jiān)督的過(guò)程公開透明，使監(jiān)督的效力更具科學(xué)性和規(guī)范性。

（2）完善人大監(jiān)督體制，建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提升人大監(jiān)督的效能；不斷深化政治體制改革，為破解人大監(jiān)督不力的體制障礙創(chuàng)造制度條件；必須擺正黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督之間的關(guān)系，劃清黨政職能的界限，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，使人大監(jiān)督在不受妨礙干擾的狀況下能夠放開手行使監(jiān)督職權(quán)，建立直接隸屬于人大及其常委會(huì)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人大才能實(shí)現(xiàn)專職、專任監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督效能，以體現(xiàn)監(jiān)督權(quán)威。

（3）提高監(jiān)督意識(shí)，增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制；建立和完善人大的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行人大代表專職化，提高代表自身素質(zhì)，改變?nèi)舜蟠韺⑸矸菘醋魇菢s耀而不是責(zé)任的思想觀念，增強(qiáng)代表的責(zé)任感和監(jiān)督意識(shí)、參政意識(shí)和使命感，以激勵(lì)制度促使其積極主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，并給予獎(jiǎng)勵(lì)和晉級(jí)機(jī)會(huì)；同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步深化政治體制改革，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主與法制，擴(kuò)大民主范圍，為人大監(jiān)督權(quán)的行使?fàn)I造良好的監(jiān)督氛圍和社會(huì)輿論。

2. 加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督體制改革。我國(guó)現(xiàn)行的紀(jì)檢部門是在同級(jí)黨委和上一級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下行使監(jiān)督職權(quán)，監(jiān)督與被監(jiān)督直接是領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系。這種隸屬體制造成紀(jì)委的兩難處境，既受其領(lǐng)導(dǎo)，又要對(duì)其監(jiān)督，這種監(jiān)督實(shí)際上效力是微弱的，監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的缺失導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)威的折損和監(jiān)督效能的乏力。自下而上的監(jiān)督太難，怕惹火燒身，怕被打擊報(bào)復(fù)而不敢監(jiān)督；自上而下的監(jiān)督太遠(yuǎn)，鞭長(zhǎng)莫及，不能及時(shí)了解情況；橫向同級(jí)監(jiān)督太軟，因受制約，不能大膽實(shí)施。因此，必須改革黨內(nèi)監(jiān)督體制并盡快打破這種格局。通過(guò)黨內(nèi)立法，改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，變雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，保證紀(jì)檢部門的相對(duì)獨(dú)立性。[11]各級(jí)紀(jì)委由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并只對(duì)其負(fù)責(zé)，不受同級(jí)黨委常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于違法違紀(jì)案件有直接立案權(quán)、檢查權(quán)及采取相應(yīng)措施的權(quán)利。

3. 推進(jìn)行政監(jiān)察體制改革。改革我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)既受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上一級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行行政監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部垂直管理，確保行政監(jiān)察機(jī)關(guān)人事與經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性，在上下級(jí)之間的關(guān)系上，實(shí)行由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不再受同級(jí)政府的約束，直接受命于上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)只受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，從體制上確保整個(gè)行政監(jiān)察系統(tǒng)的獨(dú)立性及行使監(jiān)督職權(quán)的獨(dú)立性和主動(dòng)性。

4. 深化司法體制改革。人民檢察院和人民法院的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，對(duì)于懲治腐敗發(fā)揮著極其重要的威懾力。但在司法實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)司法機(jī)關(guān)在人事和經(jīng)費(fèi)上依賴于政府，在懲治腐敗中難保司法公正。改革司法機(jī)構(gòu)的財(cái)政管理，將司法經(jīng)費(fèi)作為國(guó)家預(yù)算的一部分列入財(cái)政計(jì)劃，從制度上不再受制于政府管理；改革現(xiàn)行的人事任免和經(jīng)費(fèi)隸屬關(guān)系，建立司法部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的司法體制，以司法的相對(duì)獨(dú)立推動(dòng)和保障司法公正，確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，保障司法監(jiān)督的法律制裁權(quán)威性和有效性。[12]

5. 強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。實(shí)踐證明，權(quán)力的行使和監(jiān)督二者之間的力量對(duì)比失衡是造成腐敗的可能原因，轉(zhuǎn)型期的國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)腐敗問題的發(fā)生也正是由強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)的非均衡態(tài)勢(shì)造成的，由此，防治腐敗最需要廣大人民群眾、各種社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的積極行動(dòng)和廣泛參與，反腐敗除了加強(qiáng)國(guó)家自上而下的權(quán)力制衡監(jiān)督體制外，必須加強(qiáng)公民社會(huì)自下而上對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督力量。[13]

在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，是國(guó)家權(quán)力的主體，人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督通常以形成巨大的輿論壓力來(lái)實(shí)施，馬克思在強(qiáng)調(diào)社會(huì)輿論監(jiān)督力量時(shí)，認(rèn)為新聞媒介就是人民精神的慧眼，是人民自我信任的表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)輿論必須成為公共利益的法庭，將一切丑惡與肆虐展現(xiàn)出來(lái)而受到社會(huì)的廣泛譴責(zé)。任何腐敗和墮落都可能被新聞媒介揪住不放、窮追猛打而引發(fā)一場(chǎng)政治陣亡，這就是輿論的強(qiáng)大功能，新聞媒介被喻為“無(wú)冕之王”，在今天儼然已經(jīng)成了抑濁揚(yáng)清、針砭時(shí)弊制約權(quán)力的第四種權(quán)力。[14] 由新聞媒體宣傳所形成的輿論監(jiān)督具有及時(shí)、迅捷性，能在第一時(shí)間報(bào)道事件的真相，引起最廣泛的關(guān)注。較廣的輻射性得到了權(quán)力監(jiān)督部門的高度重視，并以公開透明的審查方式最終給予腐敗者以嚴(yán)懲。腐敗分子被曝光在光天化日之下無(wú)法掩蓋，輿論監(jiān)督以猝不及防之勢(shì)，可實(shí)現(xiàn)最短實(shí)效的監(jiān)督效果。

在我國(guó)現(xiàn)階段，尤其要重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督這種新型監(jiān)督機(jī)制，充分保障廣大民眾利用網(wǎng)絡(luò)表達(dá)對(duì)社會(huì)公平與正義的渴望和追求，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的社會(huì)政治權(quán)利。隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，公民參與政治覺悟水平的提高，民主意識(shí)的增強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)成為了民眾和政府溝通的有效平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)愈加凸顯，由于網(wǎng)絡(luò)法規(guī)法制的不健全和監(jiān)管的滯后及漏洞，利用實(shí)施“人肉搜索”等違法行為，造成“網(wǎng)絡(luò)暴力”及侵犯隱私權(quán)等問題日益暴露出來(lái)，成為網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)急需解決的問題。網(wǎng)絡(luò)自由的邊界是法律，因此政府應(yīng)當(dāng)健全法律法規(guī)，充分發(fā)揮對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的規(guī)范，加強(qiáng)網(wǎng)站自律和網(wǎng)絡(luò)管理，加強(qiáng)網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任。健全反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)輿情舉報(bào)檢測(cè)機(jī)制，對(duì)網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的熱點(diǎn)時(shí)事問題進(jìn)行及時(shí)跟蹤、調(diào)查和反饋，對(duì)于要查處的信息和提供的線索要建立快速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)受理，形成一整套處理網(wǎng)絡(luò)輿情的工作流程和模式。[15] 要建立網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制與保障制度，激勵(lì)舉報(bào)，并加強(qiáng)和完善對(duì)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)人的保護(hù)措施，確保舉報(bào)人無(wú)后顧之憂。

與此同時(shí)，還應(yīng)調(diào)動(dòng)各社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)、共青團(tuán)、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)等基層群眾組織等力量監(jiān)督腐敗行為。

綜上，提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平，我國(guó)應(yīng)該綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，使各個(gè)監(jiān)督主體在充分發(fā)揮自身獨(dú)特作用的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機(jī)制，使黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合，保證各個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)，相互配合，形成一個(gè)對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況全方位的立體監(jiān)督之網(wǎng)。做到哪里有權(quán)力，制度就規(guī)范到哪里，監(jiān)督就跟隨到哪里，以此確保我國(guó)權(quán)力的規(guī)范行使。

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